Movilizaciones por Ceuta del 2 de septiembre: quién convoca, dónde habrá protestas y qué reclama cada uno

La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) no forma parte de las Cortes Generales ni del Gobierno, sino que es una asociación de entidades locales de carácter representativo y voluntario. Eso condiciona mucho qué puede “convocar en nombre de todos los municipios” y qué no. Más que trámites parlamentarios, lo relevante son los trámites internos de la FEMP y los acuerdos de cada ayuntamiento o de los órganos del Estado cuando se trata de cuestiones normativas u obligatorias.

1. Convocatorias basadas solo en acuerdos internos de la FEMP

En el plano estrictamente asociativo y político (no jurídico-vinculante para cada municipio), la FEMP puede adoptar convocatorias, llamamientos o campañas mediante sus propios órganos de gobierno. De forma general, el esquema es:

• Órganos internos: suelen existir un Pleno o Asamblea, una Junta de Gobierno y, en su caso, órganos ejecutivos o comisiones sectoriales. Cada cual tiene competencias distintas para aprobar resoluciones, declaraciones o convocatorias.
• Adopción del acuerdo: la propuesta de convocatoria (por ejemplo, una jornada de movilización, un minuto de silencio, una campaña institucional o un llamamiento a los municipios) se discute y se aprueba por el órgano competente de la FEMP según sus estatutos. Normalmente basta la mayoría prevista en esos estatutos.
• Carácter del acuerdo: el acuerdo de la FEMP tiene naturaleza política y representativa, pero no sustituye la autonomía de cada ayuntamiento. Es, en la práctica, una “convocatoria recomendada” a todos sus asociados.
• Ejecución en los municipios: para que la convocatoria tenga efectos reales en cada entidad local (por ejemplo, cerrar instalaciones, declarar un día de luto, comprometer recursos, adherirse formalmente a una campaña), suele requerirse un acuerdo propio del ayuntamiento (Pleno, Junta de Gobierno Local, Alcaldía, según el contenido).

Por tanto, la FEMP puede emitir una convocatoria “en nombre de los municipios” en sentido político y representativo, pero su eficacia práctica depende de que cada municipio la asuma con sus propios actos.

2. Convocatorias que requieren respaldo normativo o acuerdo de órganos del Estado

Cuando la convocatoria pretende efectos que afectan a derechos, obligaciones o recursos públicos más allá de lo simbólico, entran en juego otras instancias:

• Si implica regulación general o creación de obligaciones (subvenciones, requisitos para proyectos, condicionantes para el uso de fondos, etc.), la competencia suele ser del Estado o de las comunidades autónomas. En esos casos:
  • La FEMP puede negociar, proponer o impulsar un acuerdo marco.
  • Pero la convocatoria oficial con fuerza jurídica vendrá de un acto normativo o administrativo de la Administración competente (por ejemplo, una orden ministerial o una convocatoria autonómica de ayudas).
• Si el Parlamento o el Gobierno quieren respaldar políticamente una convocatoria de ámbito local (por ejemplo, un “día nacional” impulsado desde el mundo local), pueden:
  • Aprobar proposiciones no de ley o declaraciones institucionales en las Cortes.
  • Adoptar acuerdos de Consejo de Ministros o disposiciones normativas que institucionalicen la convocatoria.
• A nivel autonómico, las federaciones regionales de municipios o la propia FEMP pueden impulsar convocatorias que después se formalizan mediante decretos, órdenes o resoluciones de los gobiernos autonómicos, sobre todo cuando afectan a competencias exclusivas o compartidas de la comunidad autónoma.

En estos casos, la FEMP actúa más como interlocutor y catalizador que como órgano que “convoca por sí mismo” con fuerza obligatoria.

3. Límites competenciales: qué no puede hacer la FEMP por sí sola

Aunque represente a un gran número de entidades locales, la FEMP no puede:

• Imponer obligaciones a los ayuntamientos (por ejemplo, aprobar tasas, modificar ordenanzas, adoptar declaraciones oficiales) sin un acuerdo específico de cada corporación.
• Restringir derechos de la ciudadanía (circulación, horarios comerciales, utilización de espacios públicos, etc.). Eso exige normas y actos emanados de las Administraciones competentes (Estado, comunidad autónoma o ayuntamiento).
• Comprometer presupuestos municipales (aportaciones económicas, cofinanciaciones, gastos obligatorios) sin la preceptiva decisión del órgano competente de cada entidad local (Pleno, Junta de Gobierno, Alcaldía, según la cuantía y la materia).
• Aprobar normativa local uniforme que sustituya a las ordenanzas y reglamentos de cada municipio: solo puede promover modelos o recomendaciones, que luego cada Pleno municipal decide si adopta o adapta.

4. Encaje institucional de una “convocatoria en nombre de todos”

En resumen:

• La FEMP puede emitir llamamientos y convocatorias políticas o simbólicas basadas en sus acuerdos internos; son representativas pero no directamente vinculantes.
• Para que una convocatoria tenga efectos jurídicos u obligatorios, debe apoyarse en:
  • Un acto del Estado o de la comunidad autónoma (norma, resolución, convocatoria), o
  • Un acuerdo expreso de cada ayuntamiento que asuma esa convocatoria y la aplique en su ámbito.
• La autonomía local y la separación de competencias impiden que la FEMP sustituya la voluntad de los órganos municipales o de las instituciones del Estado, aunque pueda coordinarla e impulsarla.

Con la información consultada no aparece el texto íntegro de los Estatutos de la FEMP, por lo que no es posible reproducir de forma literal y exhaustiva el listado de competencias y funciones de la Presidencia tal como figuran en cada artículo. Sí se pueden extraer, no obstante, algunos elementos relevantes sobre el reparto de funciones internas que permiten acotar qué puede y qué no puede hacer la presidenta, María José García‑Pelayo, conforme a esos Estatutos.

En primer lugar, de los documentos oficiales localizados se deduce que la FEMP se rige por unos Estatutos aprobados en el XII Pleno Ordinario celebrado en Madrid el 21 de septiembre de 2019 (así se recuerda en varios convenios publicados en el BOE con la Federación). En esos convenios se cita expresamente el artículo 39.2 de los Estatutos, que atribuye determinadas funciones al Secretario General y le habilita para firmar acuerdos “en nombre y representación” de la FEMP, lo que ya da una primera pista: la Presidencia no concentra toda la capacidad de representación jurídico‑formal de la Federación, sino que esta se ejerce de forma distribuida a través de los órganos que los Estatutos designan (Presidencia, Secretaría General, Junta de Gobierno, etc.).

En segundo lugar, un comunicado del Grupo Socialista en la FEMP aporta un dato muy concreto sobre los límites competenciales de la Presidencia según los Estatutos. En ese texto se afirma que:

• La presidenta ha presentado un recurso ante la Audiencia Nacional “sin acuerdo de la Junta de Gobierno y al margen de los Estatutos”.
• Se subraya que “la Junta de Gobierno [es] única competente para acordar la interposición de acciones legales”.
• Y se concluye que “la presidenta de la FEMP no ostenta la competencia para interponer una acción legal” por sí sola.

Esto permite afirmar, con base estatutaria indirecta, que una de las funciones que los Estatutos no atribuyen a la Presidencia es la de decidir unilateralmente la interposición de recursos o acciones judiciales en nombre de la Federación: esa competencia corresponde colegiadamente a la Junta de Gobierno. La presidenta, por tanto, está obligada a someter este tipo de decisiones a los órganos internos y a actuar dentro del marco de acuerdos adoptados por ellos.

Un tercer documento, una nota del Ayuntamiento de Murcia sobre la Junta de Gobierno de la FEMP, describe con cierto detalle las funciones de ese órgano colegiado:

• Es el órgano encargado de ejecutar los acuerdos del Pleno y del Consejo Territorial.
• Se integra por la Presidencia, dos Vicepresidencias y 22 vocalías.
• Entre sus funciones estratégicas figuran:
  • La representación de las entidades locales en diversos organismos.
  • La defensa de los intereses municipales.
  • La administración del patrimonio de la Federación.
  • La aprobación de actuaciones de la organización.

De aquí se infiere que la Presidencia de la FEMP es, sobre todo, el órgano político de máxima responsabilidad dentro de una estructura fuertemente colegiada. La presidenta:

• Ostenta la Presidencia de la Junta de Gobierno (forma parte de ella y la encabeza).
• Desempeña un papel central en la representación política e institucional de la Federación ante el Gobierno, las Cortes, otros niveles territoriales y organismos nacionales e internacionales, como revelan sus constantes comparecencias en el Senado y en foros institucionales.
• Impulsa y coordina la posición de la FEMP en materias clave (financiación local, vivienda, gestión de remanentes, tasa de residuos, etc.), siempre dentro del marco de los acuerdos de los órganos colegiados.

Sin embargo, los documentos disponibles no reproducen la literalidad de los artículos estatutarios sobre la Presidencia (número de artículo, listado detallado de funciones, posibles cláusulas de delegación o sustitución, duración del mandato, causas de cese, régimen de incompatibilidades, etc.). Sólo permiten afirmar con seguridad que:

• La Presidencia no puede arrogarse competencias que los Estatutos reservan expresamente a la Junta de Gobierno, como acordar acciones judiciales.
• Las funciones de representación jurídico‑formal de la FEMP se comparten con otros órganos, en particular con la Secretaría General, de acuerdo con el citado artículo 39.2.
• La actuación de la presidenta debe enmarcarse en los acuerdos del Pleno, del Consejo Territorial y de la Junta de Gobierno, que son quienes fijan la posición institucional y las grandes líneas de acción de la Federación.

Para obtener una relación exacta, artículo por artículo, de las competencias y funciones de la Presidencia según los Estatutos de la FEMP, es imprescindible consultar directamente el texto estatutario vigente (aprobado en el XII Pleno de 2019), que la propia Federación suele publicar en su web corporativa y que también puede obrar en poder de las entidades locales asociadas. Con la información disponible en las fuentes consultadas no es posible ir más allá de esta reconstrucción parcial sin incurrir en conjeturas.

La adhesión formal de un Ayuntamiento a una concentración promovida por la FEMP (por ejemplo, un minuto de silencio o una concentración silenciosa ante la casa consistorial) se sitúa en la frontera entre la representación institucional y la toma de posición política. No existe, en general, un procedimiento único y cerrado, sino que se aplica el régimen general del Derecho local (Ley de Bases de Régimen Local, normativa autonómica y Reglamento Orgánico Municipal –ROM–) sobre competencias de los órganos, adopción de acuerdos y neutralidad institucional.

1. Órgano competente

• Alcaldía: suele ser el órgano competente cuando se trata de un acto de representación institucional ordinaria y de adhesión a iniciativas de carácter general, especialmente si la FEMP dirige la invitación a las alcaldías o a la “corporación” en abstracto. La Alcaldía puede asumir que se trata de una manifestación institucional de duelo, repulsa o solidaridad y ordenar la celebración del acto.
• Junta de Gobierno Local: puede intervenir cuando el ROM o los acuerdos de organización interna le atribuyen funciones de coordinación y programación de actos institucionales, pero habitualmente no es imprescindible un acuerdo específico, salvo que se quieran aprobar medidas organizativas o de gasto vinculadas.
• Pleno: entra en juego cuando la adhesión implica una toma de posición política formal del Ayuntamiento (por ejemplo, una declaración institucional extensa, un texto de condena o un posicionamiento sobre cuestiones controvertidas). En muchos municipios, las declaraciones institucionales y las mociones de contenido político corresponden al Pleno.

2. ¿Hace falta acuerdo expreso del Pleno?

• Para actos simbólicos y reiterados (concentraciones silenciosas de duelo, repulsa ante atentados, etc.) suele bastar un decreto o resolución de Alcaldía que se apoya en la competencia general de representación del municipio y en la costumbre institucional.
• Si la adhesión incluye la aprobación de un texto político (manifiesto, declaración, adhesión a un pronunciamiento de la FEMP) o pretende “hablar en nombre del municipio” sobre un tema polémico, es prudente articularlo mediante:
  • Declaración institucional del Pleno, normalmente aprobada por unanimidad o amplio consenso, o
  • Moción debatida y votada, que fija la postura oficial de la corporación.

3. Instrumentos y mayorías

• Decreto/Resolución de Alcaldía: decisión unilateral de la Alcaldía convocando a la corporación a sumarse al llamamiento de la FEMP y ordenando la celebración del acto. No requiere votación, pero debe quedar formalizada por escrito y comunicada a los grupos.
• Declaración institucional: suele requerir el acuerdo unánime de los grupos municipales o, al menos, un amplio consenso, de acuerdo con lo que establezca el ROM. Es la vía más “neutral” para actos de condena o solidaridad.
• Moción: si hay discrepancias políticas, la cuestión puede vehicularse como moción. Se debate y vota conforme a las reglas generales del Pleno; como regla, basta mayoría simple, salvo que el ROM prevea otra cosa para este tipo de pronunciamientos.

4. Límites legales y de neutralidad institucional

• Neutralidad y objetividad: la adhesión no puede convertirse en un acto de propaganda partidista. Debe estar claramente vinculada al interés general (por ejemplo, defensa de los derechos humanos, rechazo de la violencia, apoyo a víctimas).
• Respeto a los derechos fundamentales: el acto debe ser voluntario para el personal y la ciudadanía; no puede imponerse la asistencia obligatoria ni condicionar derechos laborales o políticos.
• Ausencia de discriminación: la convocatoria no puede excluir a colectivos por razón ideológica, religiosa o de cualquier otra condición; debe tener un carácter abierto.
• Uso de medios públicos: se pueden emplear medios materiales municipales (espacios, megafonía básica, web, redes institucionales) siempre que el mensaje sea institucional y no partidario.

5. Obligaciones jurídicas y responsabilidades

• En la mayoría de los casos, la adhesión a una concentración FEMP no genera obligaciones jurídicas adicionales más allá de la organización logística mínima y la comunicación pública del acto.
• Puede haber pequeños gastos (personal, seguridad, cartelería, sonido, difusión), que deben tramitarse conforme a las normas de contratación y gasto del Ayuntamiento, si son significativos.
• El municipio mantiene sus obligaciones generales de garantizar la seguridad, el uso adecuado del espacio público y el respeto a la normativa sobre reuniones y manifestaciones, aunque en estas concentraciones institucionales suelen ser muy limitadas.

En síntesis, la vía más habitual y jurídicamente segura es que la Alcaldía convoque el acto por decreto cuando se trate de concentraciones simbólicas y pacíficas propuestas por la FEMP, y que el Pleno adopte, si se estima oportuno, una declaración institucional o moción que exprese con mayor detalle la posición política del Ayuntamiento, respetando siempre la neutralidad institucional y los derechos fundamentales.