Agosto se encamina a encarecer las hipotecas: ¿Cuánto más pagarás que en 2025?

Modificar la normativa que incide en el cálculo de las cuotas hipotecarias en España exige, en general, tramitar una ley ordinaria (o convalidar y tramitar un real decreto-ley) a través de Congreso y Senado, con todas las fases de enmiendas, comisión y plenos en ambas Cámaras. El Gobierno puede impulsar un proyecto de ley, o los grupos parlamentarios una proposición de ley. El Senado puede enmendar o vetar el texto, pero el Congreso tiene la última palabra. La reforma solo entra en vigor cuando es sancionada por el Rey y publicada en el BOE.

1. ¿Qué normas se tocan cuando se cambia el cálculo de cuotas?

El cálculo de cuotas hipotecarias se ve afectado, entre otras, por normas de:

• Contratos de crédito inmobiliario y protección del prestatario, principalmente la Ley 5/2019, que regula transparencia, TAE, información precontractual, subrogaciones, amortización anticipada, etc.
• Protección de consumidores en préstamos hipotecarios, como la Ley 2/2009, que regula la contratación con consumidores de préstamos o créditos hipotecarios y la intermediación.
• Mercado hipotecario y productos asociados, por ejemplo la Ley 41/2007, que modifica la regulación del mercado hipotecario, transparencia y comisiones por amortización anticipada.
• Ordenación y supervisión bancaria, como la Ley 10/2014, que fija el marco de las entidades de crédito.
• Transparencia bancaria desarrollada reglamentariamente, sobre todo la Orden EHA/2899/2011 y normativa posterior.
• Medidas coyunturales recientes sobre hipotecas, como el Real Decreto-ley 19/2022 (código de buenas prácticas ante la subida de tipos).

Si se quiere alterar reglas básicas sobre tipos de interés aplicables, repercusión en cuotas, amortización anticipada, subrogaciones, etc., lo habitual es una ley ordinaria que modifique estas normas de rango legal.

2. Tipo de iniciativa: proyecto de ley vs. proposición de ley

• Proyecto de ley: lo elabora el Gobierno, lo aprueba el Consejo de Ministros y lo remite al Congreso. Es la vía típica cuando hay que coordinar cambios en varias leyes (por ejemplo, Ley 5/2019, Ley 10/2014…).
• Proposición de ley: la presentan grupos parlamentarios, el Senado, parlamentos autonómicos o la ciudadanía (iniciativa legislativa popular). También puede servir para modificar aspectos concretos del régimen hipotecario.
• Real decreto-ley: el Gobierno puede utilizarlo en caso de “extraordinaria y urgente necesidad” (como en el RDL 19/2022). Debe ser convalidado por el Congreso y puede tramitarse después como proyecto de ley para introducir enmiendas.

3. Fases en el Congreso de los Diputados

Sea proyecto o proposición, el procedimiento ordinario en el Congreso es:

• Calificación y admisión a trámite por la Mesa del Congreso.
• Plazo de enmiendas, donde los grupos pueden:
  • Presentar enmiendas a la totalidad (devolución al Gobierno o texto alternativo).
  • Presentar enmiendas parciales a artículos concretos (por ejemplo, fórmula de cálculo de intereses o comisiones).
• Debate de totalidad en Pleno: se decide si el texto sigue adelante o se devuelve.
• Tramitación en comisión competente (economía, vivienda, asuntos económicos…):
  • Comparecencias de expertos y del sector, si se acuerdan.
  • Discusión y votación de enmiendas parciales.
  • Elaboración de un dictamen (nuevo texto articulado).
• Pleno del Congreso:
  • Debate del dictamen.
  • Votación de enmiendas “vivas” (no incorporadas en comisión).
  • Votación final del conjunto del proyecto de ley.

4. Fases en el Senado

Una vez aprobado en el Congreso, el texto pasa al Senado:

• Admisión y enmiendas: los senadores pueden presentar enmiendas y, en su caso, un veto al conjunto del texto.
• Comisión y Pleno del Senado: se debaten y votan las enmiendas y el posible veto.
• Resultado:
  • Si el Senado aprueba el texto sin cambios, la ley queda lista para su promulgación.
  • Si formula enmiendas, el texto vuelve al Congreso, que decide si las acepta o las rechaza por mayoría simple.
  • Si formula veto, el Congreso puede:
    • Levantarlo por mayoría absoluta inmediata, o
    • Esperar dos meses y levantarlo por mayoría simple.

5. Sanción, promulgación y entrada en vigor

Tras la aprobación parlamentaria definitiva:

• El texto se remite al Rey para su sanción y promulgación.
• Se publica en el Boletín Oficial del Estado (BOE).
• Entra en vigor en la fecha fijada en la propia ley (o, en defecto, a los 20 días de la publicación).

A partir de ese momento, cualquier nueva escritura hipotecaria deberá ajustarse a las nuevas reglas sobre tipos, cálculo de cuotas, comisiones o transparencia que se hayan introducido en la Ley 5/2019, la Ley 2/2009, la Ley 41/2007 u otras normas financieras y de transparencia que se hayan modificado.

El Banco Central Europeo (BCE) tiene la competencia central y exclusiva, dentro del área del euro, para fijar los tipos oficiales de interés que orientan la política monetaria. Esta potestad se ejerce con el objetivo prioritario de mantener la estabilidad de precios y se articula mediante decisiones del Consejo de Gobierno del BCE. Jurídicamente, se encuadra en la política monetaria, que es una competencia exclusiva de la Unión Europea para los Estados que han adoptado el euro, y sus decisiones están protegidas por un régimen muy estricto de independencia. A la vez, dichas decisiones están sometidas a controles jurídicos (Tribunal de Justicia de la UE) y a mecanismos de rendición de cuentas ante el Parlamento Europeo y otras instituciones.

Base jurídica y naturaleza de la competencia

La fijación de los tipos oficiales de interés se inserta en la competencia de política monetaria de la Unión para los Estados miembros de la zona euro. Esta competencia se configura como exclusiva de la UE, lo que excluye la intervención de los Estados en la definición de los tipos oficiales para el euro.

Los fundamentos jurídicos principales son:

• Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE): artículos sobre el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) y el BCE, que atribuyen al Eurosistema la responsabilidad de conducir la política monetaria de la Unión, con el objetivo primordial de la estabilidad de precios.
• Estatuto del SEBC y del BCE: anexo a los Tratados, que detalla las funciones y los instrumentos de política monetaria, incluyendo la facultad de fijar los tipos aplicables a las operaciones principales de financiación, las facilidades permanentes y otras operaciones con las entidades de crédito.

La fijación de tipos es, por tanto, una competencia normativa y ejecutiva propia del BCE, no una mera función consultiva, y constituye el núcleo instrumental de la política monetaria única.

Órganos implicados y procedimiento de decisión

El órgano decisor en materia de tipos de interés es el Consejo de Gobierno del BCE. Está compuesto por los miembros del Comité Ejecutivo del BCE (Presidente, Vicepresidente y demás miembros) y los gobernadores de los bancos centrales nacionales de la zona euro.

En términos procedimentales:

• Preparación técnica: los servicios del BCE y de los bancos centrales nacionales elaboran proyecciones macroeconómicas, análisis de inflación, crecimiento y estabilidad financiera, que sirven de base a las discusiones.
• Reuniones de política monetaria: el Consejo de Gobierno se reúne periódicamente para evaluar la situación económica y monetaria y decidir si mantiene, sube o baja los tipos oficiales, así como la orientación futura (forward guidance).
• Régimen de votación: las decisiones se adoptan generalmente por mayoría simple de los miembros con derecho de voto. El Presidente del BCE organiza el debate y, en caso de empate, tiene voto de calidad.
• Comunicación: tras la reunión se hace público un comunicado con la decisión sobre los tipos y se celebra una rueda de prensa donde se explica el análisis y la motivación general.

Los tipos que se fijan son, esencialmente, los que se aplican a las operaciones principales de financiación, a la facilidad marginal de crédito y a la facilidad de depósito, que en conjunto determinan el “corredor” de tipos de referencia en el mercado interbancario.

Criterios de actuación y límites materiales

El criterio rector es el objetivo primario de estabilidad de precios. El BCE debe ajustar los tipos de interés de forma que la inflación se sitúe en un nivel compatible con ese objetivo en el medio plazo. Solo subordinadamente puede apoyar las políticas económicas generales de la Unión, siempre que ello no comprometa la estabilidad de precios.

Entre los límites materiales destacan:

• El principio de proporcionalidad: las decisiones sobre tipos deben ser adecuadas y necesarias para alcanzar la estabilidad de precios y no ir más allá de lo estrictamente preciso.
• La prohibición de financiación monetaria de los déficits públicos, que impide utilizar la fijación de tipos y otros instrumentos para comprar directamente deuda del Estado de forma que se eluda la disciplina presupuestaria.

Independencia, controles y rendición de cuentas

El BCE y los bancos centrales nacionales gozan de una amplia independencia institucional y funcional. Ni las instituciones de la UE ni los gobiernos nacionales pueden darles instrucciones en materia de política monetaria, y los propios responsables del BCE tienen prohibido solicitar o aceptar tales instrucciones.

No obstante, existen mecanismos de control:

• Control jurisdiccional: el Tribunal de Justicia de la UE puede revisar la legalidad de los actos del BCE, incluidos los relativos a la política monetaria, verificando competencias, respeto a los Tratados y proporcionalidad.
• Rendición de cuentas política: el BCE debe presentar informes periódicos y su Presidente comparece regularmente ante el Parlamento Europeo para explicar las decisiones sobre tipos y el conjunto de la política monetaria.
• Transparencia: publicación de comunicados, boletines y resúmenes de las deliberaciones, que permiten escrutar los criterios utilizados.

En conjunto, el BCE tiene una competencia muy amplia y autónoma para fijar los tipos oficiales de interés, pero encuadrada en un marco jurídico estricto, con un objetivo prioritario claro y con controles judiciales y de rendición de cuentas a nivel europeo.

Un banco español no puede subir o bajar unilateralmente el diferencial de una hipoteca variable ya firmada con un consumidor, salvo que exista una cláusula contractual muy precisa, transparente y no abusiva, y aun así su margen de maniobra es muy limitado. En la práctica, los cambios de diferencial se articulan mediante novaciones (modificaciones de contrato) que requieren el consentimiento expreso del cliente y, normalmente, escritura pública. Además, cualquier cláusula que permita al banco alterar el coste del préstamo se somete al control de abusividad de la Directiva 93/13/CEE, incorporada al Derecho español a través del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (modificada por la Ley 3/2014). Banco de España supervisa la transparencia y conducta de las entidades, y los jueces pueden anular las cláusulas que permitan variaciones discrecionales del tipo de interés.

1. Normativa básica aplicable

El régimen jurídico de referencia es, fundamentalmente:

• Contratos de crédito inmobiliario: Ley 5/2019 y su desarrollo por el Real Decreto 309/2019.
• Transparencia bancaria general: Orden EHA/2899/2011, desarrollada por la Circular 5/2012 del Banco de España y modificada, entre otras, por la Circular 5/2017, la Circular 1/2021, la Orden ECE/482/2019 y la Orden ETD/699/2020.
• Protección de consumidores y cláusulas abusivas: modificación del texto refundido de consumidores por la Ley 3/2014, que adapta la Directiva 93/13/CEE y refuerza el papel del juez frente a cláusulas abusivas.
• Contratación hipotecaria con no entidades de crédito: Ley 2/2009 (relevante como referencia de estándares de transparencia).
• Medidas coyunturales por subida de tipos: Código de Buenas Prácticas aprobado por la Resolución de la Secretaría de Estado de Economía de 23 de noviembre de 2022 (resolución) y su base en el Real Decreto-ley 19/2022, orientados a facilitar novaciones a favor del deudor.

2. ¿Puede el banco modificar unilateralmente el diferencial?

El marco español parte de la libertad de precios (tipos de interés) pero con fuertes límites contractuales y de consumo. La Orden EHA/2899/2011 y la Circular 5/2012 establecen que tipos y comisiones son los libremente pactados, pero deben ser claros, previamente informados y aceptados.

En una hipoteca variable típica, el tipo se define como “índice de referencia (Euríbor, etc.) + diferencial fijo”. Ese diferencial es una condición esencial del contrato. Salvo que el contrato contenga una cláusula muy específica y objetiva que permita su revisión (por ejemplo, ligada a un índice externo y no a la mera voluntad del banco), no puede variarse unilateralmente. Y, aun cuando exista, dicha cláusula puede ser declarada abusiva si deja el tipo “al arbitrio exclusivo del profesional”.

3. Transparencia, precisión y control de abusividad

La Ley 5/2019 y la Orden EHA/2899/2011 refuerzan la transparencia material: el prestatario debe comprender la carga económica y jurídica del préstamo, especialmente de las cláusulas financieras más relevantes (tipo de interés, cláusulas suelo/techo, etc.). La Ley 5/2019 subraya que el notario verificará que el prestatario ha recibido la información precontractual y que entiende el funcionamiento de estas cláusulas, actuando como garantía de transparencia.

Por su parte, la Ley 3/2014 modifica el artículo 83 del texto refundido de consumidores para ajustarse a la interpretación del TJUE en el asunto C‑618/10 (Banco Español de Crédito). Los jueces ya no pueden “moderar” o reescribir una cláusula abusiva: deben tenerla por no puesta. Esto incentiva a las entidades a no introducir cláusulas de tipo de interés que permitan revisiones discrecionales o poco claras, pues corren el riesgo de nulidad sin sustitución.

4. Novación: información previa y consentimiento expreso

Si la entidad quiere cambiar el diferencial (por ejemplo, ofrecer un diferencial más alto a cambio de otras ventajas, o más bajo dentro de un programa de refinanciación) debe recurrir a una novación modificativa del préstamo. El propio preámbulo de la Ley 5/2019 destaca la importancia de favorecer subrogaciones y novaciones para, entre otros objetivos, pasar de tipo variable a fijo.

En una novación:

• La entidad debe proporcionar información precontractual suficiente sobre el nuevo tipo, coste total y comparación con la situación actual (en la línea de la FEIN y de los requisitos de transparencia de la Orden EHA/2899/2011).
• El cliente debe aceptar expresamente las nuevas condiciones, normalmente en escritura pública ante notario, aplicándose los mismos estándares de información y asesoramiento que en la firma inicial.
• Si la novación se acoge al Código de Buenas Prácticas del Acuerdo de 22 de noviembre de 2022, se añaden requisitos específicos de elegibilidad y límites a los nuevos tipos en beneficio de deudores vulnerables.

5. Papel del Banco de España y de los jueces

La Circular 5/2012 define el marco de transparencia y conducta y obliga a las entidades a remitir información y a adaptar sus prácticas. Banco de España supervisa el cumplimiento de esta normativa, publica guías y tipos de referencia, y gestiona el registro de reclamaciones (reforzado por la Circular 4/2021).

En paralelo, los juzgados civiles aplican la Directiva 93/13/CEE (vía TRLGDCU modificado por la Ley 3/2014) y pueden declarar nulas por abusivas las cláusulas que permitan al banco modificar unilateralmente el coste del préstamo sin criterios objetivos, sin verdadera negociación o con desequilibrio importante en perjuicio del consumidor. Si esto ocurre, la cláusula queda expulsada del contrato, sin posibilidad de que el juez la “recomponga” en beneficio de la entidad.