El Gobierno restringe la compra de viviendas en zona inundable: qué cambia con el nuevo decreto

En España, los reales decretos “ordinarios” son reglamentos aprobados por el Gobierno, no por las Cortes, de modo que no siguen un procedimiento parlamentario de aprobación como las leyes o los reales decretos‑leyes. Las Cortes solo intervienen indirectamente, a través del control político posterior sobre el Gobierno. El procedimiento decisivo es gubernamental y administrativo, regulado sobre todo por la Ley 39/2015 y la Ley 50/1997, y culmina con la aprobación en Consejo de Ministros y la publicación en el BOE. Tras el periodo de información pública aún quedan varios trámites internos obligatorios antes de que el proyecto pueda elevarse al Consejo de Ministros.

1. Marco jurídico básico

La elaboración de los reglamentos del Gobierno, incluidos los reales decretos, se rige principalmente por:

• Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, que dedica su Título VI a la iniciativa legislativa y potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas (Ley 39/2015).
• Ley 50/1997, del Gobierno, cuyo Título V regula el ejercicio de la potestad reglamentaria y, en concreto, el procedimiento de elaboración de normas reglamentarias (art. 26 y ss.) (Ley 50/1997).
• Real Decreto 1081/2017, sobre la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, que desarrolla el art. 26.9 de la Ley del Gobierno y concreta su informe preceptivo sobre proyectos de real decreto (Real Decreto 1081/2017).
• Real Decreto 286/2017, que regula el Plan Anual Normativo y la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, encuadrando los proyectos de real decreto en la planificación normativa del Gobierno (Real Decreto 286/2017).

2. Fases de elaboración del real decreto (ámbito gubernamental)

2.1. Iniciativa y estudios previos

Según el art. 26 de la Ley 50/1997, el procedimiento arranca en el centro directivo competente (normalmente una Dirección General) del ministerio proponente, que debe realizar “cuantos estudios y consultas se estimen convenientes” para asegurar el acierto y la legalidad de la norma (art. 26.1). Esta iniciativa debe estar enmarcada en el Plan Anual Normativo previsto por el Real Decreto 286/2017.

2.2. Consulta pública previa

Con carácter general, antes de redactar el texto se realiza una consulta pública previa a través del portal web del departamento, para recabar la opinión de los potenciales afectados sobre problemas a resolver, necesidad y objetivos de la norma y alternativas regulatorias (art. 26.2 de la Ley del Gobierno, en conexión con el Título VI de la Ley 39/2015). La propia Ley 50/1997 permite excepciones motivadas a este trámite (por ejemplo, normas organizativas o razones graves de interés público).

2.3. Elaboración del texto y Memoria de Análisis de Impacto Normativo

El ministerio redacta el proyecto de real decreto y una Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIN), de elaboración preceptiva (art. 26.3 Ley 50/1997). La MAIN debe analizar, entre otros extremos, la oportunidad de la iniciativa, impactos económico‑presupuestarios, de competencia, género, cambio climático y la distribución de competencias, así como las normas a derogar (art. 26.3 Ley 50/1997 y Título VI de la Ley 39/2015).

2.4. Información y audiencia públicas

Cuando el contenido del proyecto afecta a derechos e intereses de personas o sectores, el art. 26.6 de la Ley 50/1997 obliga a un trámite de audiencia e información pública sobre el propio texto: se publica en la web del centro directivo competente para permitir alegaciones de ciudadanos, empresas u organizaciones. El plazo mínimo general es de 15 días hábiles, reducible a 7 en caso de tramitación urgente.

3. Trámites pendientes tras la información pública

Una vez finalizado el periodo de información pública, el proyecto de real decreto aún no está listo para ir al Consejo de Ministros. Siguen varios pasos preceptivos, recogidos sobre todo en el art. 26 Ley 50/1997 y en el Real Decreto 1081/2017:

• Incorporación y valoración de alegaciones: el centro directivo integra y motiva la aceptación o rechazo de las aportaciones recibidas. Un resumen de estas aportaciones debe reflejarse en la MAIN (art. 26.3.g Ley 50/1997).
• Informes preceptivos internos: todos los proyectos de disposiciones reglamentarias “deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes” (art. 26.5 Ley 50/1997).
• Informes de Hacienda y Política Territorial: cuando la norma afecte a organización, personal, procedimientos o inspección de servicios de la Administración General del Estado, es necesaria aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Función Pública (con plazo de 15 días) y, si incide en el reparto competencial, informe previo del Ministerio de Política Territorial (art. 26.5‑6 Ley 50/1997).
• Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo: debe recabarse “cuando fuera preceptivo o se considere conveniente” (art. 26.7 Ley 50/1997), de acuerdo con su normativa específica.
• Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa: para los “proyectos de real decreto de carácter reglamentario” la Oficina emite un informe que analiza, entre otros, la calidad técnica, la congruencia con el ordenamiento, la necesidad de derogaciones, la corrección de la MAIN y la adecuación a los principios del Título VI de la Ley 39/2015 y del Título V de la Ley 50/1997 (art. 26.9 Ley 50/1997 y arts. 1 y 2 del Real Decreto 1081/2017).
• Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios: “Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación” (art. 26.8 Ley 50/1997).

4. Aprobación definitiva y control parlamentario

Superados estos trámites, el real decreto se incluye en el orden del día del Consejo de Ministros, que lo aprueba como disposición reglamentaria (art. 26 y art. 22 Ley 50/1997). A continuación se formaliza mediante firma del Rey y del ministro o ministros competentes y se publica en el BOE, momento en el que adquiere vigencia en la fecha que fije su disposición final.

No existe un trámite parlamentario de aprobación del real decreto. No obstante, las Cámaras pueden ejercer control político sobre el Gobierno mediante preguntas, interpelaciones, mociones o proposiciones no de ley relacionadas con ese reglamento, y, en su caso, impulsar reformas legales que lo condicionen. Además, los reales decretos son impugnables ante la jurisdicción contencioso‑administrativa.

Según la normativa vigente que se refleja en el Real Decreto 829/2023, de 20 de noviembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, la vicepresidenta tercera y ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ejerce sus competencias, esencialmente, como titular de dicho Ministerio. Ese real decreto, en su precepto dedicado al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (en la versión consolidada tras su modificación por el Real Decreto 1230/2023), fija de forma expresa las grandes áreas materiales de las que es responsable. En las fuentes consultadas no aparece un listado diferenciado de “competencias propias” de la Vicepresidencia Tercera como tal, más allá de las funciones generales de dirección política que se derivan de ser miembro del Gobierno y cabeza del Departamento.

1. Marco normativo que define sus competencias

Las competencias del Ministerio —y, por extensión, de su titular— se recogen principalmente en:

• Real Decreto 829/2023, de 20 de noviembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, donde se establece qué materias corresponden al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y su estructura básica en órganos superiores. Puede consultarse en el BOE en este real decreto.
• Real Decreto 1230/2023, de 29 de diciembre, que modifica el Real Decreto 829/2023 y actualiza, entre otros, algunos preceptos relativos a departamentos ministeriales, según consta en su ficha normativa. Está disponible en este real decreto modificador.
• Órdenes de delegación de competencias del propio Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (por ejemplo, la Orden TED/533/2021 y sus modificaciones, como la Orden TED/386/2023), que distribuyen el ejercicio de competencias entre órganos inferiores, pero sin alterar que la titular del Departamento es la responsable última.

Sobre la Vicepresidencia Tercera en cuanto tal, en las normas identificadas no figura un artículo específico que detalle funciones propias distintas de las que corresponden a la persona como ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

2. Competencias materiales del Ministerio (y de su titular)

El fragmento relevante del Real Decreto 829/2023, en su redacción vigente, establece literalmente que:

• Política climática, de energía y medio ambiente: “Corresponde al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia climática, de energía y medio ambiente para la transición a un modelo productivo y social más ecológico”. Esto abarca el diseño y desarrollo de la acción gubernamental en mitigación y adaptación al cambio climático, energía y protección ambiental, siempre desde la lógica de una transición ecológica del modelo productivo y social.
• Reto demográfico y despoblamiento territorial: el mismo precepto añade que también le corresponde “la elaboración y el desarrollo de la política del Gobierno frente al reto demográfico y el despoblamiento territorial”. Es decir, la ministra es la responsable de formular y ejecutar las estrategias estatales en materia de envejecimiento, pérdida de población en amplias zonas del territorio y sus implicaciones económicas y sociales.
• Política de agua como bien público esencial: en un apartado específico se indica que “corresponde al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico la propuesta y ejecución de la política de agua como bien público esencial”. Esto sitúa bajo su ámbito la planificación y gestión de la política hídrica estatal desde esa consideración de bien público básico.
• Lucha contra la despoblación y estrategia nacional: también se atribuye a este departamento “la política de lucha contra la despoblación, así como la elaboración y el desarrollo de la estrategia nacional frente al reto demográfico”. La ministra es, por tanto, la autoridad responsable de las líneas maestras de esa estrategia y de su despliegue.

En ese mismo artículo se precisa además que el Ministerio se estructura, como órganos superiores, en la Secretaría de Estado de Energía y la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, entre otros. La vicepresidenta tercera y ministra dirige políticamente estos órganos y tiene la capacidad de elevar propuestas normativas, planes y programas al Consejo de Ministros dentro de las materias indicadas.

3. Alcance real de las competencias de la vicepresidenta tercera

Sobre la base de lo anterior, las competencias “exactas” que se pueden afirmar con respaldo normativo son, fundamentalmente, las que derivan de ser titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en los cuatro grandes bloques materiales descritos: clima, energía y medio ambiente; política de agua; reto demográfico y despoblación; y estrategia nacional frente al reto demográfico.

Las órdenes de delegación (como la Orden TED/533/2021 y la Orden TED/386/2023) ajustan qué actos concretos firma la ministra y cuáles se delegan en secretarios de Estado, subsecretarios u otros órganos, pero no modifican el hecho de que la titular del Ministerio es la responsable última de la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en esos ámbitos. En las fuentes utilizadas no se dispone de más información sobre funciones singulares adicionales vinculadas específicamente al cargo de vicepresidenta tercera.

En la normativa española, un plan urbanístico debe integrar la peligrosidad y el riesgo de inundación principalmente a través de la cartografía y planes derivados del agua (Ley de Aguas y su reglamento) y de la transposición de la Directiva 2007/60/CE (Real Decreto 903/2010), coordinándose con la legislación básica de suelo. En la práctica, esto implica utilizar los mapas oficiales de peligrosidad y riesgo, respetar las limitaciones de uso en zonas inundables y de flujo preferente, y justificar la clasificación y los usos del suelo a la luz de esos riesgos. Además, las determinaciones urbanísticas deben alinearse con los planes de gestión del riesgo de inundación y con los principios de prevención de riesgos establecidos en el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. A continuación se detallan los pilares jurídicos y los requisitos materiales que suelen exigirse.

1. Marco básico de aguas y riesgo de inundación

El Real Decreto Legislativo 1/2001, texto refundido de la Ley de Aguas (TRLA), regula el dominio público hidráulico y la planificación hidrológica (Ley de Aguas). En el fragmento consultado se establece que:

• Los organismos de cuenca deben remitir a las administraciones competentes en ordenación del territorio y urbanismo los datos y estudios sobre avenidas, “al objeto de que se tengan en cuenta en la planificación del suelo y, en particular, en las autorizaciones de usos que se acuerden en las zonas inundables”.
• El Gobierno puede fijar por real decreto limitaciones al uso de zonas inundables para garantizar la seguridad de personas y bienes.

La gestión de este riesgo se desarrolla reglamentariamente a través del Reglamento del Dominio Público Hidráulico y sus modificaciones, especialmente el Real Decreto 638/2016 (RD 638/2016). Este real decreto explica que:

• Se ha creado el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, que almacena cartografía de cauces, zonas de servidumbre y policía, zona de flujo preferente y cartografía de zonas inundables.
• Los planes de gestión del riesgo de inundación (PGRI) deben incluir, “en lo posible”, medidas de ordenación territorial y urbanismo, consistentes al menos en:
  • Limitaciones a los usos del suelo en la zona inundable, según distintos escenarios de peligrosidad.
  • Criterios empleados para considerar territorio no urbanizable.
  • Criterios constructivos exigidos a edificaciones situadas en zona inundable.

La base de todo ello es el Real Decreto 903/2010, de evaluación y gestión de riesgos de inundación (RD 903/2010), que traspone la Directiva 2007/60/CE. Este real decreto:

• Regula la evaluación preliminar del riesgo de inundación, los mapas de peligrosidad y los mapas de riesgo, y los PGRI.
• Define peligrosidad, riesgo de inundación, zona inundable y zona de flujo preferente, y crea el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables.
• Destaca la necesaria coordinación con la ordenación territorial y urbanística para la prevención y protección frente a inundaciones.

2. Integración en la ordenación del territorio y el urbanismo

El preámbulo del RD 903/2010 indica que el entonces texto refundido de la Ley del Suelo exigía incluir en los instrumentos de ordenación territorial mapas de riesgos naturales y articulaba informes de las administraciones hidrológicas sobre la protección del dominio público hidráulico. Esa lógica se mantiene en el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015 (TRLSRU).

En los pasajes consultados, la Ley de Suelo establece que las políticas sobre el suelo deben, en virtud del principio de desarrollo sostenible:

• Propiciar el uso racional de los recursos naturales, armonizando economía, cohesión social, salud y seguridad de las personas y protección ambiental.
• Contribuir a la prevención adecuada de riesgos y peligros para la seguridad y la salud públicas.

De ello se desprende que las determinaciones de los planes (clasificación del suelo, ordenación pormenorizada, condiciones de uso y edificación) han de justificarse frente a los riesgos naturales, entre ellos la inundación.

3. Requisitos materiales típicos para un plan urbanístico

A partir de este marco básico, los requisitos legales clave para incorporar mapas de peligrosidad y riesgo de inundación en un plan urbanístico son, en síntesis:

• Uso de la cartografía oficial: el plan debe apoyarse en la cartografía del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (definida en el RD 903/2010 y desarrollos reglamentarios como el RD 638/2016) y en los mapas de peligrosidad y riesgo incorporados a los PGRI.
• Recepción y consideración de la información de cuenca: conforme al TRLA, el planeamiento ha de tener en cuenta los datos y estudios sobre avenidas remitidos por los organismos de cuenca en la planificación del suelo y en la autorización de usos en zonas inundables.
• Limitaciones de uso y clasificación del suelo: de acuerdo con los PGRI y el Reglamento del Dominio Público Hidráulico modificado, el planeamiento debe:
  • Evitar usos vulnerables en la zona de flujo preferente y limitar usos en zonas inundables según el nivel de peligrosidad.
  • Motivar la clasificación como suelo no urbanizable cuando exista riesgo relevante de inundación, en coherencia con los criterios fijados en los PGRI.
• Criterios constructivos en zona inundable: el plan debe fijar condiciones edificatorias específicas (cotas, soluciones técnicas, etc.) cuando admita edificaciones en zona inundable, siguiendo los “criterios constructivos” que los PGRI exigen contemplar.
• Coherencia con la legislación básica de suelo: las determinaciones deben integrarse en la evaluación ambiental y en la memoria justificativa del plan como parte de la prevención de riesgos y peligros para la seguridad y salud públicas prevista por el TRLSRU.

4. Otras referencias estatales relacionadas

En el ámbito de protección civil se aprueba el Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo de inundaciones, mediante Resolución de 2 de agosto de 2011 (Plan Estatal de Inundaciones), que complementa la coordinación con la planificación territorial. Existen además normas sectoriales y de apoyo (por ejemplo, RD 786/2022, RD 907/2013, RD 665/2023, RD 1159/2021, STC 233/2015, Ley 21/2015, RD 1085/2020, Resolución UCLM 2000, RD 1196/2003, Ley 16/2002, RDL 7/2013), que no alteran lo esencial: el planeamiento debe ser coherente con la gestión oficial del riesgo de inundación, apoyarse en la cartografía y planes hidrológicos y de riesgo, y plasmarlo en sus determinaciones urbanísticas.