A lo largo de la actual legislatura, la agenda política del Gobierno ha estado estrechamente ligada a la evolución de los procedimientos judiciales relacionados con el procés. Las principales decisiones se han sucedido en las Audiencias Provinciales, el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional. Sin embargo, este jueves el foco se traslada definitivamente fuera de España. Todos los ojos políticos de Madrid, Barcelona y Bruselas estarán puestos en Luxemburgo, donde el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) dictará dos sentencias llamadas a marcar el futuro de la Ley Orgánica de Amnistía aprobada por el Ejecutivo como parte de los acuerdos que hicieron posible la investidura de Pedro Sánchez.
Lo que resolverá el Alto Tribunal europeo no es si los tribunales españoles deben aplicar o no la amnistía en cada procedimiento concreto, sino si determinados aspectos de la norma son compatibles con el derecho de la Unión Europea. Se trata de una diferencia jurídica esencial. El TJUE no sustituye a los jueces nacionales ni revisa las resoluciones del Tribunal Supremo, sino que interpreta el derecho comunitario para que posteriormente sean los órganos jurisdiccionales españoles quienes apliquen esos criterios.
En concreto, Luxemburgo responderá a dos cuestiones prejudiciales, una planteada por la Audiencia Nacional y otra por el Tribunal de Cuentas. Ambas afectan a dos de los principales bloques de causas pendientes del procés: la presunta malversación de fondos públicos vinculada al referéndum del 1 de octubre de 2017 y los procedimientos relacionados con los denominados Comités de Defensa de la República (CDR) por supuestos delitos de terrorismo.
El alcance de la cuestión sobre la malversación
La parte de la sentencia con mayor trascendencia política afecta directamente al expresidente de la Generalitat Carles Puigdemont, cuya situación procesal continúa condicionada por el delito de malversación. El núcleo del debate jurídico gira en torno a si los hechos investigados pueden considerarse una afectación a los intereses financieros de la Unión Europea, extremo que determinaría la aplicación de determinadas normas comunitarias de protección frente al fraude.
A la hora de interpretar la Ley de Amnistía, el Tribunal Supremo adoptó una lectura restrictiva. El alto tribunal sostuvo que la malversación atribuida a los dirigentes independentistas podría haber generado un beneficio patrimonial personal y, además, tener incidencia sobre los intereses financieros de la Unión, dos de las excepciones previstas en la propia ley para impedir la aplicación automática de la medida de gracia. Ese planteamiento es precisamente el que ahora queda bajo el escrutinio del TJUE.
La posición más relevante conocida hasta la fecha fue la del abogado general del Tribunal de Justicia, Dean Spielmann, cuyo dictamen, aunque no es vinculante, suele servir de referencia para las posteriores sentencias del tribunal. El jurista concluyó que la Ley de Amnistía no menoscaba los intereses financieros de la Unión Europea en relación con las causas del procés, una interpretación que choca frontalmente con la tesis mantenida por el Tribunal Supremo. A día de hoy permanece vigente la orden nacional de detención contra Puigdemont por el delito de malversación, precisamente porque el Supremo consideró que ese delito no quedaba amnistiado.
La interpretación del Tribunal Supremo
La sentencia del procés condenó a Oriol Junqueras, Raül Romeva, Jordi Turull y Dolors Bassa por malversación de caudales públicos debido al empleo de fondos de la Generalitat para organizar el referéndum ilegal del 1-O.
Sin embargo, resulta significativo que aquella resolución describiera los hechos como un desvío de fondos presupuestarios con una finalidad política, sin acreditar la existencia de un enriquecimiento económico directo por parte de los condenados. Tras la entrada en vigor de la Ley de Amnistía, el Tribunal Supremo sostuvo que la malversación quedaba excluida del perdón por concurrir dos de las excepciones previstas en la norma: la existencia de un beneficio patrimonial de carácter personal y la posible afectación a los intereses financieros de la Unión Europea.
Precisamente sobre este segundo elemento es sobre el que ahora deberá pronunciarse Luxemburgo. El abogado general ya anticipó que la normativa europea destinada a proteger los intereses financieros de la Unión no resulta incompatible con la Ley de Amnistía, al entender que los hechos objeto de los procedimientos del procés no encajan en los supuestos de fraude contra el presupuesto europeo contemplados por el derecho comunitario.
Al mismo tiempo, el propio dictamen recordó un aspecto institucional de gran relevancia: corresponde exclusivamente al legislador nacional decidir la oportunidad política de aprobar una amnistía, siempre que esa decisión no vulnere el derecho de la Unión. En otras palabras, el TJUE no entra a valorar si la ley fue conveniente desde el punto de vista político, sino únicamente si respeta el marco jurídico europeo.
Qué ocurrirá después de la sentencia
Sea cual sea el contenido del fallo, la resolución del TJUE no supondrá automáticamente el regreso de Puigdemont a España ni la aplicación inmediata de la amnistía.
La sentencia fijará criterios interpretativos obligatorios para los tribunales españoles, pero serán posteriormente el Tribunal Supremo, el Tribunal Constitucional y los órganos judiciales competentes quienes deban decidir cómo trasladar esa doctrina europea a cada procedimiento concreto. Fuentes comunitarias recuerdan que el Tribunal Constitucional mantiene todavía pendientes diversos recursos relacionados con la Ley de Amnistía, mientras que el Supremo continúa sosteniendo que el delito de malversación no resulta amnistiable en el caso del expresidente catalán.
Si el TJUE sigue la línea marcada por el abogado general, uno de los principales argumentos utilizados por el Supremo para excluir la malversación perdería fuerza jurídica, lo que incrementaría las posibilidades de que el Tribunal Constitucional termine imponiendo una interpretación más favorable a la aplicación de la ley. Por el contrario, si Luxemburgo avala una interpretación más amplia de la protección de los intereses financieros de la Unión, el margen del Constitucional para corregir el criterio del Supremo sería considerablemente menor, manteniéndose viva la responsabilidad penal de Puigdemont por malversación en caso de regresar a España.
La otra gran cuestión: terrorismo y los CDR
La segunda sentencia responde a la cuestión prejudicial planteada por la Audiencia Nacional respecto a la aplicación de la Directiva europea de lucha contra el terrorismo en los procedimientos seguidos contra varios miembros de los Comités de Defensa de la República (CDR).
En este caso, el debate jurídico presenta importantes diferencias respecto al de la malversación. La normativa europea sobre terrorismo no regula expresamente las leyes de amnistía, sino que establece unos estándares mínimos que los Estados miembros deben respetar para perseguir y sancionar este tipo de delitos.
Según explican fuentes jurídicas consultadas por Demócrata, el derecho de la Unión deja un amplio margen a cada Estado para decidir si concede o no medidas de gracia, siempre que ello no comprometa el cumplimiento efectivo de las obligaciones europeas de persecución del terrorismo.
La Ley Orgánica de Amnistía no excluyó automáticamente cualquier delito calificado como terrorismo, sino únicamente aquellos hechos que, además de encajar en la definición de la directiva europea, hubieran supuesto graves violaciones de derechos humanos, de acuerdo con los estándares fijados por el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la jurisprudencia europea. Durante la tramitación parlamentaria, los servicios jurídicos del Ministerio de Justicia insistieron especialmente en reforzar esta delimitación. El objetivo era dejar claro que quedaban fuera de la amnistía los atentados terroristas de especial gravedad, así como los supuestos de tortura, tratos inhumanos o degradantes de elevada intensidad, considerados un límite infranqueable por el legislador.
Por el contrario, el Gobierno defendió que sí podían beneficiarse de la amnistía determinadas conductas relacionadas con el independentismo catalán que habían sido investigadas bajo tipos penales de terrorismo, pero que no alcanzaban el umbral de gravedad exigido por el derecho europeo.
El abogado general Dean Spielmann respaldó también esta interpretación al concluir que la Ley de Amnistía establece un doble filtro, combinando la definición contenida en la Directiva europea de lucha contra el terrorismo con la exigencia adicional de que existan graves violaciones de derechos humanos para excluir la aplicación de la norma. En su opinión, ese diseño normativo no vacía de contenido la directiva ni impide su aplicación efectiva, por lo que no aprecia una contradicción entre ambas normas.
La situación procesal de la operación Judas
Actualmente, en la conocida como operación Judas, la aplicación de la Ley de Amnistía permanece suspendida. La Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional decidió paralizar el procedimiento hasta conocer la respuesta definitiva del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, dado que la interpretación de la directiva comunitaria resulta determinante para resolver la cuestión.
Las fuentes consultadas subrayan que en esta causa no existieron víctimas mortales ni hechos equiparables a los atentados terroristas más graves contemplados por la legislación europea. Por ese motivo, tanto la Fiscalía como las defensas solicitaron la aplicación de la amnistía al considerar que los hechos encajan plenamente dentro del ámbito material de la ley.
Además, los procedimientos ya resueltos en España ofrecen algunas pistas sobre la interpretación del denominado "umbral de gravedad" previsto por la norma. Uno de los ejemplos más relevantes fue la decisión de la Audiencia de Barcelona de amnistiar a once guardias civiles investigados por presuntas torturas contra un miembro de un CDR, al considerar que los hechos denunciados —coacciones y amenazas— no alcanzaban el nivel de gravedad exigido por la Ley de Amnistía para quedar excluidos de su aplicación. Ese precedente refleja que los tribunales españoles ya han comenzado a perfilar una interpretación restrictiva de las excepciones previstas en la norma, una doctrina que ahora podría verse reforzada o matizada por el TJUE.
Una sentencia con impacto político e institucional
Más allá de sus efectos estrictamente jurídicos, la decisión del Tribunal de Justicia tendrá una enorme repercusión política. En el Gobierno y en el entorno de Carles Puigdemont existe la expectativa de que Luxemburgo confirme la línea marcada hace meses por el abogado general y avale la compatibilidad de la Ley de Amnistía con el derecho comunitario. Ese escenario supondría un importante respaldo jurídico para una de las iniciativas legislativas más controvertidas de la legislatura y aliviaría la presión institucional sobre el Ejecutivo en el tramo final del mandato.
Por el contrario, un pronunciamiento menos favorable abriría un nuevo frente judicial y político, prolongando durante meses la incertidumbre sobre la aplicación efectiva de la norma.
En cualquier caso, la sentencia de este jueves no cerrará definitivamente el recorrido judicial del procés, sino que inaugurará una nueva fase en la que corresponderá nuevamente a los tribunales españoles aplicar la interpretación fijada por Luxemburgo. La última palabra sobre la situación procesal de Puigdemont y del resto de dirigentes independentistas seguirá pronunciándose en España, pero lo hará bajo los criterios jurídicos que establezca el máximo intérprete del derecho de la Unión Europea.