Mutualidad o RETA: qué cambia para abogados y procuradores y en qué punto está la pasarela en 2026

En el Senado, una proposición de ley procedente del Congreso sigue el procedimiento legislativo ordinario: se publica y se abre un plazo para enmiendas y vetos, pasa por ponencia y comisión, y finalmente se debate y vota en Pleno. En ese recorrido el Senado puede aprobarla sin cambios, introducir enmiendas o vetarla. El veto exige mayoría absoluta y no es definitivo: el Congreso puede levantarlo según el artículo 90 de la Constitución Española. La ley queda definitivamente aprobada cuando el Congreso resuelve, en su caso, sobre el veto y las enmiendas del Senado o, si el Senado no actúa en plazo, por aprobación tácita.

Marco constitucional y reglamentario

La base está en el artículo 90 CE, que regula la intervención del Senado sobre los proyectos y proposiciones aprobados por el Congreso: plazo máximo de dos meses (reducible a veinte días para los proyectos urgentes), posibilidad de veto por mayoría absoluta o de introducir enmiendas, y facultad del Congreso para ratificar el texto inicial o decidir sobre las enmiendas por mayoría simple.

En el Reglamento del Senado —texto refundido de 1994, hoy muy reformado, publicado en el BOE como Reglamento del Senado y accesible también en la web del Senado (Reglamento en la web del Senado)— el procedimiento ordinario se desarrolla en el Título sobre el procedimiento legislativo. La reforma de 12 de noviembre de 2025, publicada en el BOE como reforma de 2025 del Reglamento, actualiza muchos de estos artículos, manteniendo la estructura básica: recepción, enmiendas/vetos, comisión, Pleno y relación con el Congreso. Para las reglas generales de votación y mayorías rige el capítulo “De las votaciones”, en particular el artículo 93 del Reglamento, reformado en 2013 (reforma de 2013), que establece la mayoría simple como regla general, salvo las mayorías especiales (como el veto).

Fases en el Senado para una proposición remitida por el Congreso

1. Recepción, publicación y calificación

El texto aprobado por el Congreso se remite al Senado. Según el Reglamento (antiguo art. 104 y redacción actual tras la reforma de 2025), el Presidente, por delegación de la Mesa, califica el texto, determina el procedimiento aplicable, ordena su publicación y la apertura del plazo para propuestas de veto y enmiendas. A la vez se asigna comisión competente.

2. Plazo de enmiendas y propuestas de veto

El artículo 90 CE y el Reglamento establecen que el Senado dispone de dos meses desde la recepción para vetar o enmendar (plazo que se reduce a veinte días naturales si el proyecto ha sido declarado urgente por el Gobierno o el Congreso). Dentro de ese marco general, el Reglamento fija un plazo inicial de diez días desde la publicación para presentar enmiendas y propuestas de veto, ampliable hasta cinco días más si lo piden veinticinco senadores. Si no se presentan ni enmiendas ni vetos, o no se aprueba ninguna en comisión, el texto puede ir directamente al Pleno o quedar aprobado tácitamente al transcurrir el plazo constitucional.

3. Ponencia y Comisión

Asignado a comisión, los grupos designan una ponencia que elabora un informe sobre el texto y las enmiendas. La comisión, en un plazo tasado (quince días para dictaminar, ampliable o reducible), debate primero las propuestas de veto y después las enmiendas, pudiendo admitir enmiendas transaccionales y correcciones técnicas. El resultado es un dictamen que puede: a) elevar una propuesta de veto; b) incorporar enmiendas; o c) no introducir cambios.

4. Debate y votación en el Pleno del Senado

El Pleno debe concluir su debate antes de que venza el plazo de dos meses de que habla el artículo 90 CE. El esquema es:

• Defensa del dictamen de la comisión.
• Debate de totalidad (si no hay vetos) o debate específico de las propuestas de veto (si los hay).
• Debate y votación de los votos particulares y enmiendas mantenidas.

El Reglamento exige para aprobar una propuesta de veto, o para rechazar el texto remitido por el Congreso cuando se somete a votación de totalidad, el voto favorable de la mayoría absoluta de los senadores (artículo equivalente al antiguo 122). Para el resto de decisiones (aprobación de enmiendas, aprobación del dictamen, etc.) rige la mayoría simple de los senadores presentes, conforme al artículo 93 del Reglamento y al artículo 79 CE.

Relación con el Congreso y aprobación definitiva

Según el artículo 90 CE y las normas reglamentarias actualizadas (añadidas en la reforma de 2025), hay varios escenarios:

• Sin veto ni enmiendas: el texto se entiende definitivamente aprobado por las Cortes Generales en los términos remitidos por el Congreso, y se remite al Gobierno para la sanción y promulgación (art. 91 CE).
• Con enmiendas del Senado: el texto se remite al Congreso, que decide sobre cada enmienda por mayoría simple; su decisión es la que configura el texto definitivo.
• Con veto del Senado (mayoría absoluta): el Congreso puede:
  • Ratificar el texto inicial por mayoría absoluta (levantando el veto de forma inmediata), o
  • Esperar dos meses desde la interposición del veto y ratificar por mayoría simple.
• Silencio del Senado: si en el plazo constitucional no veta, no enmienda ni rechaza el texto por mayoría absoluta, se entiende definitivamente aprobado en los términos del Congreso.

Qué pasos restan, en abstracto, hasta la aprobación definitiva

Desde que una proposición de ley llega al Senado, los pasos que restan son, de forma abstracta: publicación y apertura de plazo de enmiendas/vetos; trabajo de ponencia y comisión hasta el dictamen; debate y votaciones en el Pleno (sobre vetos, enmiendas y texto final); y, en su caso, una última intervención del Congreso para resolver el veto o decidir sobre las enmiendas del Senado. Superadas esas fases y cumplido lo dispuesto en el artículo 90 CE, la ley pasará a la fase final de sanción, promulgación y publicación en el BOE.

Entre las numerosas reformas reglamentarias recientes y relacionadas figuran, además de las ya citadas, la reforma de 2022 sobre votación telemática y tipos de votación (reforma de 2022), así como otras reformas parciales de los años 2018 ([enlace]), 2016 ([enlace]), 2009 ([enlace], [enlace]), 2008 ([enlace]), 2007 ([enlace]), 2005 ([enlace]), 2004 ([enlace], [enlace]), 2001 ([enlace]), 2000 ([enlace], [enlace], [enlace]) y otras decisiones conectadas, como el recurso de inconstitucionalidad sobre la reforma de los artículos 133 y 182 ([enlace]) y la propia reforma de dichos artículos en 2023 ([enlace]). También se han citado en la investigación normas ajenas al procedimiento legislativo (por ejemplo Constitución Española y múltiples órdenes y resoluciones entre 1978 y 1983: [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace]), que no alteran, no obstante, la descripción del procedimiento legislativo aquí resumido.

El Ilustre Colegio de la Abogacía de Madrid (ICAM) es una pieza clave del sistema jurídico español: actúa como corporación de derecho público encargada de ordenar y representar la abogacía madrileña, garantiza el cumplimiento de la deontología profesional y presta servicios esenciales como el turno de oficio y la mediación. Sus competencias combinan funciones públicas (control de acceso y disciplina, organización de la justicia gratuita, defensa del Estado de derecho) con servicios corporativos a sus más de 75.000 colegiados y a la ciudadanía. Además, se ha consolidado como un actor institucional con voz propia en debates sobre independencia judicial, reformas legislativas y calidad de la Justicia.

Naturaleza jurídica y encaje institucional

Según sus Estatutos, el ICAM es una Corporación de Derecho Público con personalidad jurídica propia y plena capacidad para cumplir sus fines, sometida en lo esencial al Derecho administrativo, y con representación exclusiva de la abogacía en la Comunidad de Madrid (salvo el ámbito de Alcalá de Henares), de acuerdo con el Estatuto General de la Abogacía Española, recogido en el estatuto del ICAM y la orden de la Comunidad de Madrid publicada en el BOCM. Esta naturaleza explica que sus acuerdos sean recurribles ante la jurisdicción contencioso‑administrativa y que ejerza potestades públicas en materias como colegiación, disciplina o organización del turno de oficio.

Ordenación y defensa de la profesión

Los Estatutos atribuyen al ICAM la ordenación del ejercicio profesional en su ámbito: control de colegiación, clasificación de ejercientes y no ejercientes, y mantenimiento del censo actualizado (por ejemplo, la reclasificación de Félix Bolaños como no ejerciente fue presentada como ejercicio de su función de “garantizar el correcto funcionamiento del censo colegial”, según informó Demócrata en esta noticia). También ostenta la defensa corporativa de la profesión, con legitimación para actuar en procesos que afecten a la abogacía.

Esta dimensión se ve en su presencia en litigios y proyectos propios, como el anuncio de comparecer ante el TSJM para defender la legalidad de su centro universitario, descrito por Demócrata en este artículo, o en su participación en debates nacionales sobre protección de la profesión, en paralelo al Convenio del Consejo de Europa citado por el Ministerio en esta nota.

Funciones deontológicas y disciplina

El ICAM es competente para aprobar y aplicar normas deontológicas específicas, en el marco del Estatuto General de la Abogacía y de las circulares deontológicas. Sus Estatutos le atribuyen la potestad disciplinaria frente a infracciones éticas, y su actividad reciente incluye la elaboración de guías de buenas prácticas (por ejemplo, sobre el uso de la inteligencia artificial, reseñadas en su web institucional y en materiales divulgativos como el vídeo de guía de IA en YouTube).

La dimensión ética y deontológica de la abogacía se destaca también en el discurso del presidente del Consejo General, que subraya que la abogacía solo puede reclamar legitimidad social si se somete a “estándares exigentes de conducta”, según recogió Demócrata en esta pieza; esa cultura ética se aplica colegialmente a través de los colegios como el ICAM.

Representación institucional y defensa del Estado de derecho

El ICAM representa institucionalmente a la abogacía madrileña ante Administraciones, tribunales y otros colegios. Esa función se proyecta también hacia el debate público: el Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo nº 9 de Madrid avaló la declaración institucional del ICAM crítica con el pacto PSOE‑Junts, subrayando que se mantenía “dentro de las competencias” de sus Estatutos para defender el Estado de derecho y los valores constitucionales, como explicó Demócrata en este artículo.

Esa misma lógica explica su intervención como acusación o parte procesal en casos sensibles, lo que ha generado debates sobre su neutralidad, como la controversia descrita en esta información. La sentencia que obligó a RTVE a rectificar un rótulo sobre una supuesta subvención al ICAM, relatada en Demócrata, muestra también cómo se escruta judicialmente la actuación y financiación de la corporación.

Servicios a la ciudadanía: asistencia jurídica y mediación

En el plano de servicio público, el ICAM es actor central de la asistencia jurídica gratuita y el turno de oficio en Madrid. El Decreto autonómico que regula este servicio detalla las funciones de los colegios de abogados y procuradores, para “garantizar un correcto desempeño y con ello su calidad”, según la nota oficial de la Comunidad de Madrid en este enlace. A nivel estatal, Moncloa recuerda que las solicitudes se canalizan a través de los servicios de orientación jurídica de los Colegios de Abogados, según la explicación oficial sobre justicia gratuita en esta nota.

En la práctica, el ICAM ha alertado del riesgo de “colapso” de la justicia gratuita en la Audiencia Nacional por la precariedad del turno de oficio, respaldando las reclamaciones de los letrados, como recogió Demócrata en esta información. Y la Comunidad de Madrid ha destacado su “prestigio y labor social”, incluyendo programas de alfabetización jurídica en los que colaboran más de 1.400 colegiados al año, al concederle el sello Madrid Excelente descrito en esta nota.

Otra competencia relevante es la mediación y resolución alternativa de conflictos. El Ayuntamiento de Madrid y el ICAM mantienen un convenio para derivar al Centro MediaICAM mediaciones intrajudiciales y extrajudiciales, reforzando la resolución dialogada de conflictos entre ciudadanos y con la administración municipal, como detalla el consistorio en este convenio.

Formación, alfabetización jurídica e influencia en la política jurídica

El ICAM desarrolla una intensa actividad formativa y de alfabetización jurídica, reconocida por la Comunidad de Madrid al subrayar la magnitud de sus programas de voluntariado jurídico en la concesión del sello Madrid Excelente. Además, impulsa iniciativas de seguimiento y divulgación normativa, como la plataforma digital de derecho de la UE mencionada por Demócrata en esta noticia, que refuerza su papel como intermediario entre Bruselas, las instituciones españolas y la práctica profesional.

En conjunto, todas estas funciones sitúan al ICAM como un actor híbrido: órgano público de ordenación profesional, garante de la ética y de la defensa, y al mismo tiempo prestador directo de servicios jurídicos esenciales para la ciudadanía madrileña y para el funcionamiento del Estado social y democrático de derecho.

En la legislación estatal vigente no existe un régimen general que permita a un profesional colegiado “trasladar” libremente sus derechos económicos individuales de una mutualidad alternativa al RETA como si fuera una movilización entre planes privados. Lo que prevé el ordenamiento son, por un lado, normas que regulan las mutualidades alternativas al RETA y el encuadramiento del profesional, y, por otro, integraciones colectivas específicas de determinados colectivos en la Seguridad Social, en las que se reconocen periodos cotizados y se transfieren fondos entre entidades. Fuera de esos supuestos de integración legalmente establecidos, el profesional no puede convertir directamente sus reservas mutuales en cotizaciones al RETA; siguen rigiéndose por el contrato mutualista.

1. Régimen jurídico de las mutualidades alternativas al RETA

El marco básico de las mutualidades de previsión social se contiene en el Reglamento de mutualidades de previsión social, aprobado por el Real Decreto 1430/2002. En él se define a las mutualidades como entidades aseguradoras privadas, sin ánimo de lucro, de carácter complementario a la Seguridad Social, y se prevé expresamente que, “de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional decimoquinta de la Ley”, podrán ser alternativas al régimen de la Seguridad Social de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos.

La disposición adicional decimoquinta (citada en la propia norma) de la antigua Ley 30/1995 de ordenación y supervisión de los seguros privados estableció que los profesionales colegiados que ejercen por cuenta propia se entienden incluidos en el RETA, pero pueden quedar exonerados de alta en RETA si optan por una mutualidad de previsión social que cumpla los requisitos de mutualidad alternativa.

La Resolución de 24 de julio de 2007 de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social clarifica además:

• Que determinadas mutualidades que actuaban como alternativas solo en parte del territorio pueden extender ese carácter al resto de colegiados de la profesión.
• Que los profesionales que estaban obligatoriamente en el RETA y pasan a disponer de una mutualidad alternativa pueden causar baja en el RETA si optan por la mutualidad, dentro de un plazo de seis meses, sin devolución de cuotas ingresadas.

Todo ello se refiere al encuadramiento (alta/baja) y a la obligación de cotizar, pero no contempla que el profesional movilice sus “reservas” mutuales a la Seguridad Social.

2. Encaje con la jubilación y la compatibilidad de pensión

La Orden TIN/1362/2011 aborda la compatibilidad entre pensión de jubilación del sistema de Seguridad Social y ejercicio de actividad por cuenta propia de profesionales colegiados que han optado por mutualidad alternativa. Reitera que rige el régimen general de incompatibilidad entre pensión de jubilación y trabajo que dé lugar a inclusión en un régimen de la Seguridad Social, y extiende esa incompatibilidad también a quienes, aunque no estén en RETA por haber optado por mutualidad alternativa, sigan ejerciendo la profesión.

De nuevo, esta norma regula si se puede compatibilizar pensión y actividad, pero no establece ningún mecanismo de “traspaso” de derechos económicos desde la mutualidad al RETA.

3. Integraciones colectivas en el RETA con traspaso de fondos

Donde sí aparece una verdadera “integración” de derechos desde mutualidades al sistema público es en regímenes especiales para colectivos concretos, no como derecho individual abierto a cualquier colegiado. Un ejemplo relevante es el Real Decreto 1505/2003, sobre inclusión de los miembros del Cuerpo único de Notarios en el RETA.

En este caso:

• Se dispone la inclusión de todos los notarios en el RETA, “al objeto de que pase a ser el sistema público el que ejerza la protección social del colectivo” en sustitución de la Mutualidad Notarial y de la Mutualidad de Previsión Social de Corredores de Comercio Colegiados.
• Los periodos cotizados a las mutualidades se consideran “acreditados como cotizados” en el RETA, a efectos del cálculo de pensiones.
• Se prevé que la integración se financie mediante el traspaso de fondos de las mutualidades a la Tesorería General de la Seguridad Social, en la cuantía precisa para compensar el coste que asume el sistema público.

Normas anteriores de integración de mutualidades en el sistema (como el Real Decreto 1220/1984, sobre integración de colectivos de la Mutualidad de la Previsión en el Régimen General, y su desarrollo por la Orden de 4 de julio de 1984; o el Real Decreto 2248/1985 sobre integración en la Seguridad Social de entidades sustitutorias) siguen esta misma lógica: es la norma la que ordena la integración de la entidad y del colectivo, reconociendo derechos y fijando traspasos patrimoniales entre instituciones.

De nuevo, son procesos colectivos, cerrados y regulados caso por caso; no un derecho general para que cada mutualista decida unilateralmente trasladar su ahorro individual al RETA.

4. Situación actual del profesional colegiado

El texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, y la normativa específica del trabajo autónomo (por ejemplo, la Ley 20/2007 del Estatuto del trabajo autónomo) se centran en definir el campo de aplicación del RETA, la obligación de alta y de cotización y el cómputo de periodos, pero no articulan un mecanismo general de movilidad de derechos desde mutualidades alternativas.

En consecuencia, a día de hoy:

• El profesional puede optar entre RETA o mutualidad alternativa (si existe y cumple requisitos) para su protección obligatoria, con los efectos de alta/baja y de incompatibilidades que se han expuesto.
• Sus derechos económicos en la mutualidad se rigen por la normativa aseguradora (Real Decreto 1430/2002 y, en lo que permanezca vigente, la Ley 20/2015 y el Real Decreto 1060/2015), y por los estatutos y reglamentos de prestaciones de cada entidad.
• Solo si una ley o real decreto de integración colectiva lo prevé de forma expresa (como en el caso de notarios) pueden reconocerse esos periodos como cotizados y traspasarse fondos desde la mutualidad al sistema público.

No se dispone de más información en las normas consultadas que reconozca un derecho general del profesional a trasladar sus reservas individuales de una mutualidad alternativa al RETA al margen de estos procesos específicos de integración.