La convocazione delle elezioni generali del prossimo 29 novembre comporta una limitazione per il Governo che non dovrebbe essere trascurato nelle prossime settimane. Dal 6 ottobre, qualsiasi comparsa istituzionale, conferenza stampa dopo il Consiglio dei Ministri o intervento pubblico dei suoi membri nell'esercizio delle loro funzioni è soggetta alle esigenze di neutralità imposte dalla legislazione elettorale. E ciò, anche se la campagna elettorale, in senso stretto, non inizia fino al 13 novembre.
Le prime denunce non si sono fatte attendere, e si riferiscono al primo giorno del periodo elettorale. La Commissione Elettorale Centrale ha deciso il 15 ottobre di aprire un procedimento sanzionatorio nei confronti del presidente del Governo per la sua comparsa a La Moncloa del 6 ottobre. Nelle denunce presentate si metteva in discussione che il presidente avesse utilizzato un intervento istituzionale per esaltare i risultati del suo Governo e criticare l'opposizione. L'apertura del procedimento non implica di per sé l'esistenza di un'infrazione, ma mette in evidenza la rilevanza giuridica che acquisiscono determinate dichiarazioni istituzionali durante un processo elettorale.
Non si tratta nemmeno di una controversia nuova. Nel 2021, la Corte Suprema ha confermato una sanzione di 500 euro inflitta all'attuale presidente del Governo dalla Commissione Elettorale Centrale per aver concesso a La Moncloa, durante il periodo elettorale del 2019, un'intervista televisiva che poi è stata diffusa sul sito web della Presidenza del Governo, ignorando inoltre l'avvertimento effettuato. Il presidente ha dovuto pagare, inoltre, 2.420 euro al Partito Popolare a titolo di spese processuali. Il precedente risulta particolarmente illustrativo perché dimostra che il mancato rispetto del dovere di neutralità istituzionale ha conseguenze giuridiche concrete.
Entrambi gli episodi, che, ci permettiamo di avventurare, non saranno gli unici di questo processo elettorale, ci pongono di fronte a una questione che è necessario considerare: il senso della neutralità istituzionale durante il periodo elettorale, e non solo nella campagna. Dove termina l'esercizio legittimo delle funzioni di governo e dove inizia l'utilizzo partitico delle istituzioni? Si tratta, pertanto, di determinare come conciliare la legittimità di un Governo nel continuare a sviluppare e spiegare la sua azione politica con l'obbligo di garantire che la competizione elettorale si svolga in condizioni di uguaglianza.
È opportuno ricordare, senza entrare nei dettagli, che la convocazione elettorale non sospende le competenze del Governo né impedisce di adottare decisioni. Non priva nemmeno i suoi membri della loro condizione di attori politici né del diritto di difendere le proprie idee o progetti. Tuttavia, durante il periodo elettorale, l'utilizzo dei mezzi istituzionali per trasmettere determinati messaggi politici acquista una dimensione giuridica che supera il consueto dibattito partitico.
Durante il periodo elettorale, l'utilizzo dei mezzi istituzionali per trasmettere determinati messaggi politici acquista una dimensione giuridica che supera il consueto dibattito partitico
La ragione si trova nella posizione singolare di chi governa, che dispone di mezzi materiali, di un'autorità istituzionale e di una capacità di comunicazione di cui sono privi coloro che non occupano tale posizione. Sono vantaggi inerenti all'esercizio del potere, ma il cui utilizzo a fini partitici può compromettere le condizioni di uguaglianza che devono presiedere qualsiasi contesa elettorale.
Il nostro ordinamento offre una risposta espressa a questa questione cercando di delimitare quali azioni possono essere realizzate. L'articolo 50.2 della Legge Organica del Regime Elettorale Generale (LOREG) vieta, dalla convocazione delle elezioni fino alla loro celebrazione, qualsiasi atto organizzato o finanziato, direttamente o indirettamente, dai poteri pubblici che contenga allusioni alle realizzazioni o ai risultati ottenuti, o che utilizzi immagini o espressioni coincidenti o simili a quelle utilizzate nelle proprie campagne da una delle entità politiche concorrenti alle elezioni. Il terzo comma vieta anche le inaugurazioni di opere o servizi pubblici o di progetti di questi, senza impedire il loro avvio.
Tuttavia, l'applicazione di queste limitazioni pone una difficoltà che non si risolve mediante una lettura letterale della norma: dove si trova il confine tra la legittima spiegazione di una politica governativa e il suo utilizzo come strumento di propaganda elettorale?
Pensiamo, per esempio, a qualsiasi delle comparizioni successive al Consiglio dei Ministri. Risulta perfettamente legittimo che il portavoce del Governo spieghi una misura economica che è stata appena approvata, i suoi destinatari, il suo finanziamento o gli obiettivi che persegue. I cittadini hanno il diritto di conoscere le decisioni dei loro governanti, e il Governo ha la responsabilità di rendere conto di esse.
Tuttavia, la situazione cambia quando quella spiegazione si trasforma in una valutazione elogiativa della gestione governativa, in un confronto di parte con i suoi avversari o in una difesa della continuità dell'Esecutivo. In quel momento, l'intervento può smettere di rispondere a un fine strettamente istituzionale e acquisire una natura elettoralista.
La situazione cambia quando quella spiegazione si trasforma in una valutazione elogiativa della gestione governativa
Qualcosa di simile accade con le proposte future. Un Governo può informare sui progetti normativi che sta trattando o sulle iniziative che fanno parte della sua azione ordinaria. Ma quando utilizza una comparizione ufficiale per annunciare impegni che in realtà appartengono al programma elettorale del suo partito, la distinzione tra le due funzioni inizia a sfumare. Non è giuridicamente indifferente che una stessa proposta venga presentata in un comizio elettorale o dalla sala stampa di La Moncloa.
Questa differenziazione è stata oggetto di una dottrina reiterata della Commissione Elettorale Centrale e della Corte Suprema. La STS 1638/2024, del 16 ottobre, ha confermato le due sanzioni, di 2.500 e 2.200 euro, che la Commissione Elettorale Centrale aveva imposto all'allora portavoce del Governo, Isabel Rodríguez, per dichiarazioni rilasciate nelle conferenze stampa successive al Consiglio dei Ministri durante il periodo elettorale delle elezioni autonome e municipali di maggio 2023. La Corte ha così avallato la distinzione tra l'informazione sulle decisioni governative, pienamente legittima, e le manifestazioni di elogio alla gestione dell'Esecutivo o di critica ai suoi avversari politici effettuate approfittando dei mezzi pubblici, e ha ricordato che l'articolo 50.2 delimita l'esercizio dell'incarico, ma non impedisce a chi lo occupa di esprimersi liberamente al di fuori della sua attività istituzionale.
La giurisprudenza apporta, inoltre, un elemento particolarmente rilevante: la natura spontanea di una dichiarazione non esclude di per sé la sua eventuale ilicità. Il fatto che un ministro risponda a una domanda formulata da un giornalista non lo esime nemmeno dal dovere di neutralità che gli compete quando interviene nella sua condizione istituzionale. Il contenuto della risposta continua a essere soggetto alle stesse esigenze legali.
Siamo, quindi, di fronte a una limitazione dell'uso partitico dei mezzi e dell'autorità che fornisce la carica pubblica, e non a un divieto generico di parlare di politica.
L'esistenza di questi limiti apre, a sua volta, un importante spazio di controllo giuridico per le formazioni politiche. La LOREG attribuisce all'Amministrazione elettorale la funzione di garantire la trasparenza, l'oggettività del processo e l'uguaglianza tra le candidature. I partiti possono denunciare davanti alla commissione elettorale competente quelle azioni che considerano contrarie al dovere di neutralità istituzionale, apportando le dichiarazioni, registrazioni o comunicazioni che permettano di valutare la eventuale infrazione.
La presentazione di una denuncia non implica, naturalmente, che l'azione denunciata sia illecita. Spetterà alla commissione elettorale esaminare il contenuto delle manifestazioni, il loro contesto e le circostanze in cui si sono verificate. Se rileva una violazione della normativa, potrà richiedere la cessazione della condotta, sollecitare che non si ripeta, ordinare, quando opportuno, il ritiro di contenuti istituzionali o concordare l'apertura di un procedimento sanzionatorio.
La natura spontanea di una dichiarazione non esclude di per sé la sua eventuale ilicità
Le conseguenze possono superare il mero requisito della commissione elettorale. L'articolo 153.1 della LOREG prevede multe tra 300 e 3.000 euro per le autorità o i funzionari responsabili di infrazioni elettorali non costitutive di reato. Infatti, la Commissione Elettorale Centrale ha imposto sanzioni per azioni di questa natura, alcune delle quali sono state successivamente confermate dalla Corte Suprema.
Il sistema contempla ugualmente meccanismi di revisione. L'articolo 21 della LOREG permette di impugnare determinati accordi delle giunte elettorali davanti alla giunta di categoria superiore, con un termine di presentazione di ventiquattro ore dalla notifica e una trattazione particolarmente breve durante i processi elettorali. A ciò si aggiunge la possibilità di ricorrere alla giurisdizione contenzioso-amministrativa contro le risoluzioni suscettibili di controllo giudiziario, incluse le sanzioni imposte dalla Giunta Elettorale Centrale.
Questi meccanismi acquisiscono particolare importanza nelle prossime settimane, quando le interventi pubblici del Governo saranno sottoposti a un scrutinio particolarmente intenso. Ma sarebbe opportuno evitare che la possibilità di denunciare qualsiasi dichiarazione finisse per trasformarsi nella pretesa di proibire qualsiasi manifestazione di contenuto politico. Non ogni intervento governativo suscettibile di controversia costituisce un'infrazione elettorale.
La neutralità istituzionale non deve essere confusa con una presunta neutralità ideologica del governante. Qualsiasi membro del Governo rimane un responsabile politico che può difendere le proprie idee, spiegare le proprie proposte o confrontarle con quelle dei suoi avversari. Ciò che l'ordinamento limita è che utilizzi le risorse, l'autorità e gli strumenti istituzionali di cui dispone per farlo a beneficio di una determinata opzione elettorale.
La distinzione ha un'importanza che trascende la congiuntura politica. In uno Stato democratico di diritto, l'esercizio del potere pubblico è soggetto a limiti che garantiscono sia la libertà dei cittadini sia l'uguaglianza tra coloro che competono per governarli. L'Amministrazione non appartiene al partito che occupa temporaneamente il Governo, né i suoi mezzi possono diventare un prolungamento della sua struttura elettorale, per quanto la realtà pretenda abituarci a ciò.
Da qui la necessità di interpretare le esigenze di neutralità istituzionale come una garanzia del pluralismo politico e della libertà di scelta dei cittadini. Il rispetto di queste regole non costituisce una concessione ai partiti di opposizione, ma un'obbligazione che raggiunge allo stesso modo qualsiasi formazione che eserciti responsabilità di governo.
E è che l'alternanza democratica non dipende unicamente dal fatto che i cittadini possano scegliere periodicamente i loro rappresentanti. Esige anche che coloro che esercitano il potere rispettino le condizioni che permettono ad altri di competere per esso in uguaglianza. Governare durante un processo elettorale è legittimo e necessario. Utilizzare le istituzioni per ottenere un vantaggio di partito è, precisamente, ciò che il nostro ordinamento intende evitare.