La convocatòria d'eleccions generals del proper 29 de novembre comporta una limitació per al Govern que no hauria de deixar de tenir present durant les properes setmanes. Des del 6 d'octubre, qualsevol compareixença institucional, roda de premsa posterior al Consell de Ministres o intervenció pública dels seus membres en exercici dels seus càrrecs queda sotmesa a les exigències de neutralitat que imposa la legislació electoral. I això, encara que la campanya electoral, en sentit estricte, no comenci fins al 13 de novembre.
Les primeres denúncies no s'han fet esperar, i es refereixen al primer dia del període electoral. La Junta Electoral Central va acordar el passat 15 d'octubre obrir un expedient sancionador al president del Govern per la seva compareixença a La Moncloa del passat 6 d'octubre. En les denúncies presentades es qüestionava que el president hagués utilitzat una intervenció institucional per enaltir els èxits del seu Govern i criticar l'oposició. L'obertura de l'expedient no implica per se l'existència d'una infracció, però posa de manifest la rellevància jurídica que adquireixen determinades declaracions institucionals durant un procés electoral.
Tampoc es tracta d'una controvèrsia nova. El 2021, el Tribunal Suprem va confirmar una sanció de 500 euros imposada a l'actual president del Govern per la Junta Electoral Central per concedir a La Moncloa, durant el període electoral de 2019, una entrevista televisiva que després es va difondre a la web de la Presidència del Govern, ignorant a més l'advertència realitzada. El president va haver d'abonar, a més, 2.420 euros al Partit Popular en concepte de costes processals. El precedent resulta especialment il·lustratiu perquè demostra que l'incompliment del deure de neutralitat institucional té conseqüències jurídiques concretes.
Ambdós episodis, que, aventurem, no seran els únics d'aquest procés electoral, ens situen davant d'una qüestió que és precís considerar: el sentit de la neutralitat institucional durant el període electoral, i no només en la campanya. ¿on acaba l'exercici legítim de les funcions de govern i on comença la utilització partidista de les institucions? Es tracta, per tant, de determinar com conciliar la legitimitat d'un Govern per continuar desenvolupant i explicant la seva acció política amb l'obligació de garantir que la competició electoral es produeixi en condicions d'igualtat.
Convé recordar, sense entrar en detalls, que la convocatòria electoral no suspèn les competències del Govern ni li impedeix adoptar decisions. Tampoc priva als seus membres de la seva condició d'actors polítics ni del dret a defensar les seves idees o projectes. No obstant això, durant el període electoral, la utilització dels mitjans institucionals per traslladar determinats missatges polítics adquireix una dimensió jurídica que excedeix del habitual debat partidista.
Durant el període electoral, la utilització dels mitjans institucionals per traslladar determinats missatges polítics adquireix una dimensió jurídica que excedeix del habitual debat partidista
La raó es troba en la posició singular de qui governa, que disposa d'uns mitjans materials, una autoritat institucional i una capacitat de comunicació de què manquen qui no ocupa dita posició. Són avantatges inherents a l'exercici del poder, però la seva utilització amb fins partidistes pot comprometre les condicions d'igualtat que han de presidir qualsevol contesa electoral.
El nostre ordenament ofereix una resposta expressa a aquesta qüestió tractant de delimitar quines actuacions poden realitzar-se. L'article 50.2 de la Llei Orgànica del Règim Electoral General (LOREG) prohibeix, des de la convocatòria d'eleccions fins a la seva celebració, qualsevol acte organitzat o finançat, directa o indirectament, pels poders públics que contingui al·lusions a les realitzacions o èxits obtinguts, o que utilitzi imatges o expressions coincidents o similars a les utilitzades en les seves pròpies campanyes per alguna de les entitats polítiques concurrentes a les eleccions. L'apartat tercer prohibeix també les inauguracions d'obres o serveis públics o de projectes d'aquests, sense impedir la seva posada en funcionament.
Ara bé, l'aplicació d'aquestes limitacions planteja una dificultat que no es resol mitjançant una lectura literal de la norma: on es troba la frontera entre l'explicació legítima d'una política governamental i la seva utilització com a instrument de propaganda electoral?
Pensem, per exemple, en qualsevol de les compareixences posteriors al Consell de Ministres. Resulta perfectament legítim que el portaveu del Govern expliqui una mesura econòmica que acaba d'aprovar-se, els seus destinataris, el seu finançament o els objectius que persegueix. Els ciutadans tenen dret a conèixer les decisions dels seus governants, i el Govern té la responsabilitat de donar compte d'elles.
No obstant això, la situació canvia quan aquesta explicació es transforma en una valoració elogiosa de la gestió governamental, en una comparació partidista amb els seus adversaris o en una defensa de la continuïtat de l'Executiu. En aquell moment, la intervenció pot deixar de respondre a una finalitat estrictament institucional i adquirir una naturalesa electoralista.
La situació canvia quan aquesta explicació es transforma en una valoració elogiosa de la gestió governamental
Alguna cosa similar succeeix amb les propostes de futur. Un Govern pot informar dels projectes normatius que està tramitant o de les iniciatives que formen part de la seva acció ordinària. Però quan utilitza una compareixença oficial per anunciar compromisos que en realitat pertanyen al programa electoral del seu partit, la distinció entre ambdues funcions comença a difuminar-se. No és jurídicament indiferent que una mateixa proposta es presenti en un míting electoral o des de la sala de premsa de La Moncloa.
Aquesta diferenciació ha estat objecte d'una doctrina reiterada de la Junta Electoral Central i del Tribunal Suprem. La STS 1638/2024, de 16 d'octubre, va confirmar les dues sancions, de 2.500 i 2.200 euros, que la Junta Electoral Central havia imposat a l'aleshores portaveu del Govern, Isabel Rodríguez, per declaracions realitzades en les rodes de premsa posteriors al Consell de Ministres durant el període electoral de les eleccions autonòmiques i municipals de maig de 2023. El Tribunal va avalar així la distinció entre la informació sobre les decisions governamentals, plenament legítima, i les manifestacions d'elogis a la gestió de l'Executiu o de crítica als seus adversaris polítics efectudes aprofitant els mitjans públics, i va recordar que l'article 50.2 delimita l'exercici del càrrec, però no impedeix a qui l'ocupa expressar-se lliurement fora de la seva activitat institucional.
La jurisprudència aporta, a més, un element especialment rellevant: la naturalesa espontània d'una declaració no exclou per si mateixa la seva eventual il·licitud. El fet que un ministre respongui a una pregunta formulada per un periodista tampoc l'eximeix del deure de neutralitat que li correspon quan intervé en la seva condició institucional. El contingut de la resposta continua sotmès a les mateixes exigències legals.
Estem, per tant, davant d'una limitació de l'ús partidista dels mitjans i de l'autoritat que proporciona el càrrec públic, i no davant d'una prohibició genèrica de parlar de política.
La existència d'aquests límits obre, al seu torn, un important espai de control jurídic per a les formacions polítiques. La LOREG atribueix a l'Administració electoral la funció de garantir la transparència, l'objectivitat del procés i la igualtat entre les candidatures. Els partits poden denunciar davant la junta electoral competent aquelles actuacions que considerin contràries al deure de neutralitat institucional, aportant les declaracions, gravacions o comunicacions que permetin valorar la eventual infracció.
La presentació d'una denúncia no implica, naturalment, que l'actuació denunciada sigui il·legal. Correspondrà a la junta electoral examinar el contingut de les manifestacions, el seu context i les circumstàncies en què es van produir. Si aprecia una vulneració de la normativa, podrà requerir el cessament de la conducta, instar a que no es repeteixi, ordenar, quan procedeixi, la retirada de continguts institucionals o acordar l'obertura d'un procediment sancionador.
La naturalesa espontània d'una declaració no exclou per si mateixa la seva eventual il·licitud
Les conseqüències poden superar el mer requeriment de la junta electoral. L'article 153.1 de la LOREG preveu multes d'entre 300 i 3.000 euros per a les autoritats o funcionaris responsables d'infraccions electorals no constitutives de delicte. De fet, la Junta Electoral Central ha imposat sancions per actuacions d'aquesta naturalesa, algunes de les quals han estat posteriorment confirmades pel Tribunal Suprem.
El sistema contempla igualment mecanismes de revisió. L'article 21 de la LOREG permet recórrer determinats acords de les juntes electorals davant la junta de superior categoria, amb un termini d'interposició de vint-i-quatre hores des de la seva notificació i una tramitació particularment breu durant els processos electorals. A això s'afegeix la possibilitat d'acudir a la jurisdicció contencioso-administrativa davant les resolucions susceptibles de control judicial, incloses les sancions imposades per la Junta Electoral Central.
Aquests mecanismes adquireixen especial importància durant les properes setmanes, quan les intervencions públiques del Govern estaran sotmeses a un escrutini particularment intens. Però convindria evitar que la possibilitat de denunciar qualsevol declaració acabés convertint-se en la pretensió de prohibir qualsevol manifestació de contingut polític. No tota intervenció governamental susceptible de controvèrsia constitueix una infracció electoral.
La neutralitat institucional tampoc s'ha de confondre amb una pretensió de neutralitat ideològica del governant. Qualsevol membre del Govern continua sent un responsable polític que pot defensar les seves idees, explicar les seves propostes o confrontar-les amb les dels seus adversaris. El que l'ordenament limita és que utilitzi els recursos, l'autoritat i els instruments institucionals dels quals disposa per fer-ho en benefici d'una determinada opció electoral.
La distinció té una importància que transcendeix la coyuntura política. En un Estat democràtic de Dret, l'exercici del poder públic està sotmès a límits que garanteixen tant la llibertat dels ciutadans com la igualtat entre qui competeixen per governar-los. L'Administració no pertany al partit que ocupa temporalment el Govern, ni els seus mitjans poden convertir-se en una prolongació de la seva estructura electoral, per més que la realitat pretengui acostumar-nos a això.
De manera que hem d'interpretar les exigències de neutralitat institucional com una garantia del pluralisme polític i de la llibertat d'elecció dels ciutadans. El respecte a aquestes regles no constitueix una concessió als partits de l'oposició, sinó una obligació que arriba per igual a qualsevol formació que exerceixi responsabilitats de govern.
I és que l'alternança democràtica no depèn únicament que els ciutadans puguin elegir periòdicament els seus representants. Exigeix també que qui exerceix el poder respecti les condicions que permeten a altres competir per ell en igualtat. Governar durant un procés electoral és legítim i necessari. Utilitzar les institucions per obtenir un avantatge partidista és, precisament, el que el nostre ordenament pretén evitar.