La convocatoria de elecciones generales del próximo 29 de noviembre conlleva una limitación para el Gobierno que no debería dejar de tener presente durante las próximas semanas. Desde el 6 de octubre, cualquier comparecencia institucional, rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros o intervención pública de sus miembros en ejercicio de sus cargos queda sometida a las exigencias de neutralidad que impone la legislación electoral. Y ello, aunque la campaña electoral, en sentido estricto, no comience hasta el 13 de noviembre.
Las primeras denuncias no se han hecho esperar, y se refieren al primer día del periodo electoral. La Junta Electoral Central acordó el pasado 15 de octubre abrir un expediente sancionador al presidente del Gobierno por su comparecencia en La Moncloa del pasado 6 de octubre. En las denuncias presentadas se cuestionaba que el presidente hubiera utilizado una intervención institucional para ensalzar los logros de su Gobierno y criticar a la oposición. La apertura del expediente no implica per se la existencia de una infracción, pero pone de manifiesto la relevancia jurídica que adquieren determinadas declaraciones institucionales durante un proceso electoral.
Tampoco se trata de una controversia nueva. En 2021, el Tribunal Supremo confirmó una sanción de 500 euros impuesta al actual presidente del Gobierno por la Junta Electoral Central por conceder en La Moncloa, durante el periodo electoral de 2019, una entrevista televisiva que después se difundió en la web de la Presidencia del Gobierno, ignorando además la advertencia realizada. El presidente tuvo que abonar, además, 2.420 euros al Partido Popular en concepto de costas procesales. El precedente resulta especialmente ilustrativo porque demuestra que el incumplimiento del deber de neutralidad institucional tiene consecuencias jurídicas concretas.
Ambos episodios, que, aventuramos, no serán los únicos de este proceso electoral, nos sitúan ante una cuestión que es preciso considerar: el sentido de la neutralidad institucional durante el periodo electoral, y no sólo en la campaña. ¿dónde termina el ejercicio legítimo de las funciones de gobierno y dónde comienza la utilización partidista de las instituciones? Se trata, por tanto, de determinar cómo conciliar la legitimidad de un Gobierno para continuar desarrollando y explicando su acción política con la obligación de garantizar que la competición electoral se produzca en condiciones de igualdad.
Conviene recordar, sin entrar en detalles, que la convocatoria electoral no suspende las competencias del Gobierno ni le impide adoptar decisiones. Tampoco priva a sus miembros de su condición de actores políticos ni del derecho a defender sus ideas o proyectos. Sin embargo, durante el periodo electoral, la utilización de los medios institucionales para trasladar determinados mensajes políticos adquiere una dimensión jurídica que excede del habitual debate partidista.
Durante el periodo electoral, la utilización de los medios institucionales para trasladar determinados mensajes políticos adquiere una dimensión jurídica que excede del habitual debate partidista
La razón se encuentra en la posición singular de quien gobierna, que dispone de unos medios materiales, una autoridad institucional y una capacidad de comunicación de los que carecen quienes no ocupan dicha posición. Son ventajas inherentes al ejercicio del poder, pero cuya utilización con fines partidistas puede comprometer las condiciones de igualdad que deben presidir cualquier contienda electoral.
Nuestro ordenamiento ofrece una respuesta expresa a esta cuestión tratando de delimitar qué actuaciones pueden realizarse. El artículo 50.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) prohíbe, desde la convocatoria de elecciones hasta su celebración, cualquier acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por los poderes públicos que contenga alusiones a las realizaciones o logros obtenidos, o que utilice imágenes o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de las entidades políticas concurrentes a las elecciones. El apartado tercero prohíbe también las inauguraciones de obras o servicios públicos o de proyectos de estos, sin impedir su puesta en funcionamiento.
Ahora bien, la aplicación de estas limitaciones plantea una dificultad que no se resuelve mediante una lectura literal de la norma: ¿dónde se encuentra la frontera entre la legítima explicación de una política gubernamental y su utilización como instrumento de propaganda electoral?
Pensemos, por ejemplo, en cualquiera de las comparecencias posteriores al Consejo de Ministros. Resulta perfectamente legítimo que el portavoz del Gobierno explique una medida económica que acaba de aprobarse, sus destinatarios, su financiación o los objetivos que persigue. Los ciudadanos tienen derecho a conocer las decisiones de sus gobernantes, y el Gobierno tiene la responsabilidad de dar cuenta de ellas.
No obstante, la situación cambia cuando esa explicación se transforma en una valoración elogiosa de la gestión gubernamental, en una comparación partidista con sus adversarios o en una defensa de la continuidad del Ejecutivo. En ese momento, la intervención puede dejar de responder a una finalidad estrictamente institucional y adquirir una naturaleza electoralista.
La situación cambia cuando esa explicación se transforma en una valoración elogiosa de la gestión gubernamental
Algo similar sucede con las propuestas de futuro. Un Gobierno puede informar de los proyectos normativos que está tramitando o de las iniciativas que forman parte de su acción ordinaria. Pero cuando utiliza una comparecencia oficial para anunciar compromisos que en realidad pertenecen al programa electoral de su partido, la distinción entre ambas funciones comienza a desdibujarse. No es jurídicamente indiferente que una misma propuesta se presente en un mitin electoral o desde la sala de prensa de La Moncloa.
Esta diferenciación ha sido objeto de una doctrina reiterada de la Junta Electoral Central y del Tribunal Supremo. La STS 1638/2024, de 16 de octubre, confirmó las dos sanciones, de 2.500 y 2.200 euros, que la Junta Electoral Central había impuesto a la entonces portavoz del Gobierno, Isabel Rodríguez, por declaraciones realizadas en las ruedas de prensa posteriores al Consejo de Ministros durante el periodo electoral de las elecciones autonómicas y municipales de mayo de 2023. El Tribunal avaló así la distinción entre la información sobre las decisiones gubernamentales, plenamente legítima, y las manifestaciones de elogio a la gestión del Ejecutivo o de crítica a sus adversarios políticos efectuadas aprovechando los medios públicos, y recordó que el artículo 50.2 delimita el ejercicio del cargo, pero no impide a quien lo ocupa expresarse libremente fuera de su actividad institucional.
La jurisprudencia aporta, además, un elemento especialmente relevante: la naturaleza espontánea de una declaración no excluye por sí misma su eventual ilicitud. El hecho de que un ministro responda a una pregunta formulada por un periodista tampoco le exime del deber de neutralidad que le corresponde cuando interviene en su condición institucional. El contenido de la respuesta continúa sometido a las mismas exigencias legales.
Estamos, por tanto, ante una limitación del uso partidista de los medios y de la autoridad que proporciona el cargo público, y no ante una prohibición genérica de hablar de política.
La existencia de estos límites abre, a su vez, un importante espacio de control jurídico para las formaciones políticas. La LOREG atribuye a la Administración electoral la función de garantizar la transparencia, la objetividad del proceso y la igualdad entre las candidaturas. Los partidos pueden denunciar ante la junta electoral competente aquellas actuaciones que consideren contrarias al deber de neutralidad institucional, aportando las declaraciones, grabaciones o comunicaciones que permitan valorar la eventual infracción.
La presentación de una denuncia no implica, naturalmente, que la actuación denunciada sea ilícita. Corresponderá a la junta electoral examinar el contenido de las manifestaciones, su contexto y las circunstancias en que se produjeron. Si aprecia una vulneración de la normativa, podrá requerir el cese de la conducta, instar a que no se repita, ordenar, cuando proceda, la retirada de contenidos institucionales o acordar la apertura de un procedimiento sancionador.
La naturaleza espontánea de una declaración no excluye por sí misma su eventual ilicitud
Las consecuencias pueden superar el mero requerimiento de la junta electoral. El artículo 153.1 de la LOREG prevé multas de entre 300 y 3.000 euros para las autoridades o funcionarios responsables de infracciones electorales no constitutivas de delito. De hecho, la Junta Electoral Central ha impuesto sanciones por actuaciones de esta naturaleza, algunas de las cuales han sido posteriormente confirmadas por el Tribunal Supremo.
El sistema contempla igualmente mecanismos de revisión. El artículo 21 de la LOREG permite recurrir determinados acuerdos de las juntas electorales ante la junta de superior categoría, con un plazo de interposición de veinticuatro horas desde su notificación y una tramitación particularmente breve durante los procesos electorales. A ello se añade la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa frente a las resoluciones susceptibles de control judicial, incluidas las sanciones impuestas por la Junta Electoral Central.
Estos mecanismos adquieren especial importancia durante las próximas semanas, cuando las intervenciones públicas del Gobierno estarán sometidas a un escrutinio particularmente intenso. Pero convendría evitar que la posibilidad de denunciar cualquier declaración terminase convirtiéndose en la pretensión de prohibir cualquier manifestación de contenido político. No toda intervención gubernamental susceptible de controversia constituye una infracción electoral.
La neutralidad institucional tampoco debe confundirse con una pretendida neutralidad ideológica del gobernante. Cualquier miembro del Gobierno sigue siendo un responsable político que puede defender sus ideas, explicar sus propuestas o confrontarlas con las de sus adversarios. Lo que el ordenamiento limita es que utilice los recursos, la autoridad y los instrumentos institucionales de los que dispone para hacerlo en beneficio de una determinada opción electoral.
La distinción tiene una importancia que trasciende la coyuntura política. En un Estado democrático de Derecho, el ejercicio del poder público está sometido a límites que garantizan tanto la libertad de los ciudadanos como la igualdad entre quienes compiten por gobernarlos. La Administración no pertenece al partido que ocupa temporalmente el Gobierno, ni sus medios pueden convertirse en una prolongación de su estructura electoral, por más que la realidad pretenda acostumbrarnos a ello.
De ahí que debamos interpretar las exigencias de neutralidad institucional como una garantía del pluralismo político y de la libertad de elección de los ciudadanos. El respeto a estas reglas no constituye una concesión a los partidos de la oposición, sino una obligación que alcanza por igual a cualquier formación que ejerza responsabilidades de gobierno.
Y es que la alternancia democrática no depende únicamente de que los ciudadanos puedan elegir periódicamente a sus representantes. Exige también que quienes ejercen el poder respeten las condiciones que permiten a otros competir por él en igualdad. Gobernar durante un proceso electoral es legítimo y necesario. Utilizar las instituciones para obtener una ventaja partidista es, precisamente, lo que nuestro ordenamiento pretende evitar.