Dal INF al New START: i trattati che limitavano le armi tra Russia e Occidente

Para que Estados Unidos y Rusia negocien un nuevo tratado de control de armas nucleares no hace falta, en sentido estricto, un trámite parlamentario previo: la decisión de iniciar negociaciones es una prerrogativa de los poderes ejecutivos (Casa Blanca/Departamento de Estado y Presidencia/Ministerio de Exteriores ruso). Sin embargo, en ambos países el Parlamento tiene un papel clave a la hora de autorizar, condicionar y, sobre todo, ratificar el resultado de esas negociaciones.

Conviene separar claramente tres fases: impulso político y mandato negociador, negociación sustantiva y firma del texto, y finalmente la ratificación parlamentaria y puesta en vigor.

1. Impulso político y mandato negociador

Tanto en Estados Unidos como en Rusia, el Ejecutivo puede iniciar contactos exploratorios y rondas negociadoras sin necesidad de una ley previa. Basta con la decisión política del presidente y su equipo de seguridad nacional. No obstante, los Parlamentos pueden influir mediante:

• Resoluciones o mociones (no siempre vinculantes) en las que se insta al Gobierno a abrir negociaciones sobre desarme, fijando prioridades o líneas rojas.
• Condiciones presupuestarias, por ejemplo vinculando fondos para programas nucleares o de defensa estratégica a que el Ejecutivo busque acuerdos de control de armas.
• Audiencias y comparecencias de responsables de Exteriores y Defensa, donde el Legislativo presiona para que se retomen o intensifiquen las conversaciones.

En la práctica, un nuevo tratado relevante (al estilo de START o New START) solo prospera si hay un mínimo de consenso parlamentario previo en ambos países, incluso antes de redactar una sola cláusula.

2. Negociación y firma por el poder ejecutivo

En esta fase la iniciativa es casi por completo del Ejecutivo:

• Los presidentes (o sus ministros de Exteriores) designan jefes de delegación y equipos negociadores.
• Se pacta un marco de negociación: objetivos de reducción de cabezas nucleares, sistemas cubiertos, verificación, plazos, etc.
• Se celebra una serie de rondas diplomáticas que culminan en un texto acordado que los presidentes pueden firmar.

Aunque no sean “trámites parlamentarios” en sentido formal, es habitual que los negociadores mantengan un diálogo constante con líderes de los comités parlamentarios de Defensa, Exteriores o Inteligencia para garantizar que lo pactado será políticamente aceptable de cara a la ratificación.

3. Ratificación parlamentaria en Estados Unidos

En Estados Unidos, la Constitución exige un papel directo al Senado en materia de tratados:

• El tratado se remite al Senado, donde pasa por el Committee on Foreign Relations, que celebra audiencias, solicita informes técnicos y puede proponer reservas, entendimientos o declaraciones.
• El Comité emite un dictamen y eleva el texto al pleno del Senado. Para dar su consentimiento se requiere una mayoría de dos tercios de los senadores presentes.
• El Senado no reescribe el tratado, pero puede condicionar su ratificación a ciertas interpretaciones o a obligaciones adicionales para el Ejecutivo. Si no se alcanza la mayoría cualificada, el tratado fracasa.
• Una vez dado el “advice and consent” del Senado, el Presidente puede depositar el instrumento de ratificación y el tratado entra en vigor conforme a lo previsto en sus propias cláusulas (a menudo, tras la ratificación también por la parte rusa).

4. Ratificación parlamentaria en Rusia

En la Federación Rusa, la Constitución también prevé la intervención de la Asamblea Federal en los tratados más importantes:

• El Presidente remite el tratado a la Duma Estatal, que lo examina y vota una ley federal de ratificación, generalmente por mayoría simple de los diputados.
• A continuación, el texto pasa al Consejo de la Federación, que también debe aprobarlo. Aquí intervienen sobre todo las comisiones de defensa y asuntos internacionales.
• Tras la aprobación parlamentaria, el Presidente firma la ley de ratificación y el Estado ruso puede depositar su instrumento de ratificación.

En ambos sistemas, la ratificación puede ir acompañada de legislación interna complementaria (por ejemplo, normas sobre verificación o sobre reestructuración de las fuerzas estratégicas) que también requiere tramitación parlamentaria ordinaria.

En resumen, para iniciar la negociación de un nuevo tratado de control de armas nucleares entre Estados Unidos y Rusia no es imprescindible un trámite parlamentario previo, pero para que ese tratado tenga validez jurídica y política ambos Parlamentos deben intervenir de manera decisiva: el Senado estadounidense dando su consentimiento por mayoría de dos tercios, y la Duma y el Consejo de la Federación rusos aprobando la ley de ratificación. Sin esa doble validación legislativa, cualquier acuerdo quedaría en una mera declaración política, sin la fuerza ni la estabilidad propias de un tratado internacional de desarme.

En ambos países el jefe del Estado tiene un papel central en la negociación de tratados de desarme, pero su poder efectivo está condicionado por el reparto constitucional de competencias con el poder legislativo y por la práctica política. A grandes rasgos, el presidente de Estados Unidos tiene una capacidad muy amplia para negociar y aplicar acuerdos, pero encuentra un contrapeso fuerte en el Senado; el presidente de Rusia concentra más atribuciones, con un control parlamentario menos intenso en la práctica.

Presidente de Estados Unidos

La Constitución de Estados Unidos (artículo II) establece que el presidente:

• Es el jefe del Poder Ejecutivo y comandante en jefe de las Fuerzas Armadas.
• Tiene la competencia para “hacer tratados”, siempre que cuente con el “advice and consent” del Senado, con el voto favorable de dos tercios de los senadores presentes.
• Dirige la política exterior, nombra embajadores y otros representantes, y recibe a los de otros países.

Aplicado a los tratados de desarme o control de armamentos nucleares (START, New START, tratados de prohibición de pruebas, etc.), esto significa:

• El presidente conduce la negociación: define la posición estadounidense, dirige a las delegaciones, puede ordenar o frenar contactos, y firmar los textos acordados.
• Sin embargo, un tratado formal de desarme no entra en vigor para EEUU sin la ratificación del Senado. Tras la firma, el presidente remite el tratado al Senado, que lo examina en comisión y en pleno, pudiendo aceptarlo, rechazarlo o demorarlo indefinidamente.
• El presidente puede, mientras tanto, asumir compromisos políticos o aplicar provisionalmente ciertas medidas, pero la plena vinculación internacional y la modificación estable del marco jurídico interno requieren esa ratificación.

Además, la práctica constitucional estadounidense ha desarrollado:

• Executive agreements (acuerdos ejecutivos): el presidente puede celebrar acuerdos internacionales sin seguir el procedimiento formal de tratado con ratificación por dos tercios del Senado. Pueden basarse en:
  • Competencias propias del presidente en política exterior y defensa.
  • Leyes previas del Congreso que le delegan facultades.
  En materia de desarme se han utilizado para arreglos técnicos, verificaciones o medidas de confianza, aunque los grandes acuerdos estructurales suelen tramitarse como tratados.
• Poder de implementación: una vez ratificado un tratado, el presidente dirige su ejecución mediante órdenes al Ejecutivo, instrucciones militares y reglamentos, dentro de los límites fijados por el Congreso y por el propio tratado.

Presidente de Rusia

La Constitución de la Federación de Rusia otorga al presidente un papel muy amplio en política exterior y defensa. Entre sus competencias principales destacan:

• Determinar las directrices fundamentales de la política interior y exterior del Estado.
• Dirigir la política exterior y representar a Rusia en el ámbito internacional.
• Firmar tratados internacionales en nombre de la Federación de Rusia.
• Ser comandante en jefe de las Fuerzas Armadas.

En materia de tratados de desarme o control de armamentos:

• El presidente encabeza la negociación política y estratégica, fija las líneas rojas y autoriza las instrucciones a las delegaciones rusas.
• Puede firmar el tratado una vez alcanzado el acuerdo, actuando como representante del Estado.
• La Constitución y la Ley federal sobre tratados internacionales prevén que muchos tratados –en especial los que afectan a seguridad y desarme– deben ser sometidos a ratificación parlamentaria, normalmente por la Duma Estatal y el Consejo de la Federación mediante leyes de ratificación.

No obstante, el diseño institucional y la práctica política hacen que:

• El presidente tenga una influencia determinante sobre el proceso parlamentario, ya que las mayorías legislativas suelen alinearse con el Ejecutivo.
• Exista margen para acuerdos intergubernamentales y decisiones presidenciales que ajustan la implementación de los tratados de desarme sin necesidad de un nuevo proceso legislativo pleno.
• El presidente pueda suspender o denunciar tratados mediante iniciativas que el Parlamento suele refrendar de forma rápida, especialmente en materias de seguridad.

Comparación sintética

En síntesis, en ambos sistemas el presidente:

• Dirige la negociación de los tratados de desarme.
• Puede firmar los acuerdos en nombre del Estado.
• Necesita, para los tratados formales, algún tipo de ratificación parlamentaria.

La diferencia clave está en el equilibrio de poderes: en Estados Unidos, el Senado es un contrapeso efectivo que puede bloquear o condicionar fuertemente los tratados de desarme; en Rusia, aunque la ratificación formal corresponde al Parlamento, la concentración política en torno al presidente hace que su capacidad efectiva para impulsar, modificar, suspender o abandonar acuerdos de desarme sea más amplia y menos sometida a oposición institucional.

El Tratado de Cielos Abiertos y el Documento de Viena son instrumentos de la OSCE relacionados con medidas de fomento de la confianza y la seguridad. Aunque ambos pertenecen al mismo ámbito, su naturaleza jurídica es distinta, y por tanto también lo son los requisitos para que un país pueda adherirse.

1. Tratado de Cielos Abiertos (Open Skies Treaty)

El Tratado de Cielos Abiertos es un tratado internacional de control de armamentos, jurídicamente vinculante. Establece un régimen de vuelos de observación no armados sobre el territorio de los Estados Parte para aumentar la transparencia militar.

En términos generales, para que un país pueda adherirse deben cumplirse varios tipos de requisitos:

• Capacidad jurídica internacional: el Estado debe ser sujeto de derecho internacional plenamente reconocido (Estado soberano), con capacidad para celebrar tratados conforme a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
• Requisito político de pertenencia al espacio OSCE: el Tratado fue concebido para Estados del área euroatlántica, en la práctica Estados participantes de la OSCE. La adhesión de un nuevo Estado exige el consentimiento de las Partes ya existentes, normalmente por consenso.
• Procedimiento formal de adhesión: el tratado prevé la posibilidad de adhesión por parte de otros Estados, mediante:
  • Solicitud formal de adhesión al depositario del Tratado.
  • Aprobación de los Estados Parte (según el mecanismo previsto en el propio Tratado).
  • Depósito del instrumento de adhesión, que es un acto jurídico internacional.
• Ratificación interna: conforme al ordenamiento constitucional de cada país, la adhesión suele requerir:
  • Aprobación parlamentaria o del órgano competente.
  • Control de constitucionalidad si así lo prevé la Constitución.
  • Publicación oficial del tratado y de la ley de autorización.
• Requisitos técnicos y organizativos: sin ser “jurídicos” en sentido estricto, son condición práctica de pertenencia:
  • Designación de una autoridad nacional responsable de la aplicación del Tratado.
  • Capacidad para recibir vuelos de observación (aeródromos de entrada/salida, coordinación aérea y de seguridad).
  • Si el Estado quiere también realizar vuelos, certificación de aeronaves y sensores conforme a los estándares del Tratado.
  • Régimen interno para el tratamiento y clasificación de la información obtenida en los vuelos.
• Compatibilidad con el derecho interno y otros tratados: el Estado debe asegurarse de que las obligaciones del Tratado son compatibles con su Constitución, su legislación de seguridad y defensa y los acuerdos de defensa ya vigentes (por ejemplo, con aliados u organizaciones militares).

2. Documento de Viena de la OSCE

El Documento de Viena sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad (última versión, 2011 modificado) no es un tratado, sino un compromiso políticamente vinculante adoptado por consenso entre los Estados participantes de la OSCE.

Esto implica que el régimen de “adhesión” es distinto:

• Ser Estado participante de la OSCE: la condición básica es ser admitido como participating State de la OSCE. Esa admisión se decide por consenso de los Estados participantes, y lleva implícita la aceptación del llamado acquis de la OSCE (todos los compromisos político‑militares anteriores, incluido el Documento de Viena vigente).
• No hay ratificación clásica: el Documento de Viena no se firma ni se ratifica como un tratado. El compromiso nace de la decisión por consenso dentro de los órganos de la OSCE; el nuevo Estado participa de ese consenso o declara que acepta los compromisos existentes.
• Adecuación de la normativa interna: para poder cumplir con las obligaciones del Documento de Viena, el Estado suele necesitar:
  • Normas internas que permitan el intercambio de información militar (presupuestos, efectivos, sistemas de armas, planes de despliegue).
  • Regulación para autorizar y recibir inspecciones y evaluaciones militares en su territorio.
  • Designación de puntos de contacto nacionales y estructuras administrativas que gestionen las notificaciones, intercambios y visitas.
• Respeto de principios políticos básicos: la OSCE vincula sus medidas de confianza al cumplimiento de los principios de la Acta Final de Helsinki (soberanía, integridad territorial, no uso de la fuerza, etc.). Un Estado que quisiera incorporarse debe comprometerse política y normativamente con esos principios, aunque no exista un “test” jurídico formal como en un tratado.

En síntesis, para el Tratado de Cielos Abiertos hablamos de un proceso formal de adhesión y ratificación a un tratado internacional con obligaciones jurídicas estrictas; para el Documento de Viena, de la aceptación, al entrar en la OSCE, de un conjunto de compromisos político‑militares, que luego exigen adaptar el derecho interno y las estructuras de defensa para poder aplicarlos.