Amnistía Internacional pide explicaciones a España por la respuesta a la llegada de 72.000 personas a Ceuta y alerta de posibles devoluciones sumarias

En agosto de 2026 el marco básico de gestión fronteriza y de devoluciones en España sigue siendo la Ley Orgánica 4/2000 (Ley de Extranjería) —incluida su disposición adicional décima sobre “rechazo en frontera” en Ceuta y Melilla— más la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo. No se ha aprobado todavía una gran reforma integral específica sobre devoluciones, pero sí hay varias iniciativas en trámite y compromisos políticos que apuntan a cambios parciales, junto a una respuesta muy activa del Ejecutivo vía reglamentos y medidas materiales.

1. Ceuta/Melilla y “rechazo en frontera”

• Acuerdo Gobierno–EH Bildu ligado a la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana
  Según el acuerdo publicado en octubre de 2024, PSOE y Sumar pactan con EH Bildu una Proposición de Ley para reformar la Ley Orgánica 4/2015 (Ley de Seguridad Ciudadana), que:
  • Prohíbe las “devoluciones en caliente” en la propia ley de seguridad.
  • Obliga al Gobierno, en un plazo de seis meses, a modificar la Ley de Extranjería para incorporar una disposición adicional que regule un régimen especial en Ceuta y Melilla que garantice:
    • Identificación y certificación de las personas potencialmente solicitantes de asilo.
    • Evaluación de su solicitud en lugares habilitados en los pasos fronterizos antes de cualquier expulsión.
  Esta previsión es hoy un mandato político vinculado a la reforma de la “Ley Mordaza”, no una reforma ya aprobada de la Ley de Extranjería. La proposición de ley de seguridad ciudadana está registrada y en circuito parlamentario, pero la modificación concreta de la LOEX sigue pendiente de concretarse en un texto articulado. (Demócrata)
• Propuesta del PP para extender el rechazo en frontera al mar
  Tras la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2026, que establece que la disposición adicional décima de la LOEX no permite aplicar el rechazo en frontera a quienes llegan a nado porque no superan un elemento físico de contención, el PP ha reaccionado en dos planos:
  • Anuncia y registra en julio de 2026 una Proposición de Ley para modificar la disposición adicional décima de la LOEX de manera que el rechazo en frontera pueda aplicarse:
    • tanto a las entradas irregulares por vía terrestre (valla) como
    • a las entradas por vía marítima en Ceuta y Melilla.
    La iniciativa, presentada públicamente por la diputada Sofía Acedo, está registrada en el Congreso, pero la información disponible solo permite afirmar que se encuentra en fase inicial (pendiente de calificación y toma en consideración). (Demócrata)
  • En paralelo, el Ministerio del Interior ha optado por una respuesta ejecutiva: instalación de barreras neumáticas y boyas de contención en el espigón del Tarajal en Ceuta para cumplir literalmente la sentencia del Supremo, de modo que también en el mar existan “elementos de contención” que permitan aplicar el régimen de rechazo en frontera a quienes los superen. Esto se ha hecho por vía de acuerdo gubernativo y resolución administrativa, no mediante ley. (nota de Interior)

2. Reformas de la Ley de Extranjería con impacto en devoluciones/expulsiones

• Reforma para reparto de menores migrantes no acompañados
  Entre 2024 y 2025 se ha tramitado una reforma de la LOEX centrada en el reparto obligatorio de menores migrantes no acompañados desde Canarias, Ceuta y Melilla al resto de comunidades autónomas:
  • Inicialmente mediante Proposición de Ley (PSOE, Sumar y CC) para modificar el artículo 35 LOEX y fijar criterios de contingencia y derivación obligatoria. (Demócrata)
  • Posteriormente, el Congreso aprueba un real decreto-ley que articula esa redistribución y es convalidado, configurando ya un mecanismo legal de traslado entre comunidades. (Canarias Ahora)
  Esta reforma incide en la gestión de la presión en frontera (alivio de Canarias, Ceuta y Melilla), pero no modifica de raíz las figuras jurídicas de devolución, expulsión o rechazo en frontera de adultos.
• Regularización extraordinaria e ILP de reforma de la LOEX
  La Iniciativa Legislativa Popular para una regularización extraordinaria de personas extranjeras:
  • Fue tomada en consideración por el Congreso y continúa en tramitación en ponencia y comisión, tras rechazarse un texto alternativo de Vox en junio de 2024. (Congreso)
  • Modifica la LOEX para habilitar al Gobierno a dictar, por Real Decreto, un procedimiento de regularización para quienes residieran en España antes de una determinada fecha.
  Es una reforma relevante en política migratoria, pero su centro de gravedad está en la residencia y trabajo en territorio, no en los mecanismos de devolución/rechazo en frontera.
• Reformas reglamentarias de la LOEX (ya en vigor)
  El Gobierno ha aprobado el nuevo Reglamento de Extranjería (Real Decreto 1155/2024) y su modificación (Real Decreto 316/2026), orientados a:
  • Flexibilizar y diversificar las figuras de arraigo.
  • Ajustar el sistema a la futura entrada en vigor del Pacto Europeo de Migración y Asilo, reforzando la gestión de procedimientos de retorno y la integración de personas con residencia prolongada.
  Son normas reglamentarias (no leyes) ya publicadas en el BOE, que afectan sobre todo a la fase de estancia y residencia, y de forma indirecta al ecosistema de expulsiones y retornos.
• Proposición de Ley Orgánica de Vox sobre expulsión de delincuentes extranjeros
  En julio de 2026 Vox registra en el Congreso la Proposición de Ley Orgánica 122/000296 para reformar el Código Penal y el Código Civil, de forma que:
  • La pena impuesta a un extranjero se sustituya en general por su expulsión.
  • Se fortalezca la posibilidad de pérdida de la nacionalidad española no de origen.
  La iniciativa ha sido admitida a trámite y se encuentra en fase inicial de pendiente de toma en consideración. Su foco está en la expulsión ligada a condena penal, no en el rechazo inmediato en frontera.

3. Ley de Asilo y vías de protección

• Proposiciones de Ley sobre acceso al asilo en embajadas y consulados
  El Grupo Plurinacional Sumar ha registrado en 2024 varias proposiciones de ley (p.ej. 122/000049 y 122/000071) para:
  • Modificar la Ley 12/2009 de Asilo.
  • Facilitar solicitudes de protección internacional en embajadas y consulados y reforzar el principio de no devolución.
  Ambas están admitidas y a la espera de toma en consideración en el Congreso. Relevan directamente para las garantías en frontera (asegurar que quien está bajo control efectivo de España pueda pedir asilo), aunque de momento no han pasado a fases avanzadas.

4. Balance

En síntesis, la tramitación parlamentaria sobre gestión fronteriza y devoluciones en España se caracteriza por:

• Múltiples iniciativas en fase muy temprana (registro, admisión y espera de toma en consideración) sobre LOEX, asilo y Ceuta/Melilla.
• Un compromiso político —no aún materializado en ley— de reformar la LOEX para encajar un régimen especial de Ceuta y Melilla más garantista, ligado a la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana.
• Reformas ya aprobadas que inciden en la gestión migratoria (reparto de menores, regularización, reglamento de extranjería), pero que afectan solo de forma indirecta al núcleo jurídico de la devolución/rechazo en frontera.
• Una reacción ejecutiva inmediata del Gobierno a la sentencia del Supremo mediante barreras marítimas y coordinación administrativa, mientras el debate legislativo sobre cómo redefinir el rechazo en frontera apenas ha empezado a andar en las Cortes.

El delegado del Gobierno en Ceuta es el máximo representante del Gobierno de España en la ciudad autónoma y el órgano que dirige y coordina la Administración General del Estado (AGE) en su territorio. Sus competencias se regulan, de manera básica, en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que define las funciones de los delegados del Gobierno y extiende ese régimen a los delegados en las ciudades de Ceuta y Melilla. Otras normas sectoriales (seguridad ciudadana, protección civil, etc.) le atribuyen funciones específicas sobre esas materias.

1. Representación del Gobierno en la ciudad

El delegado del Gobierno en Ceuta representa al Gobierno de la Nación en el territorio de la ciudad autónoma. Esta representación es institucional y política: actúa como “cara” del Gobierno central ante las autoridades locales, los agentes económicos y sociales, y la ciudadanía, sin perjuicio de la representación que corresponda a otras autoridades del Estado (por ejemplo, judicatura, Fuerzas Armadas, etc.).

En este papel de representación, encabeza actos oficiales del Estado en Ceuta, canaliza instrucciones y directrices políticas del Gobierno y traslada al Gobierno información sobre la realidad política, social y económica del territorio.

2. Dirección y coordinación de la AGE en Ceuta

Según la Ley 40/2015, el delegado del Gobierno dirige y supervisa la actuación de todos los servicios territoriales de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos en su ámbito. Entre sus funciones principales destacan:

• Impulsar, coordinar y supervisar la actividad de los servicios estatales en Ceuta, tanto los integrados en la propia Delegación como los que dependen directamente de ministerios u organismos centrales.
• Nombrar y dirigir, cuando exista, a los subdelegados del Gobierno o directores insulares bajo su dependencia, y coordinar la actuación de las distintas áreas funcionales de la Delegación.
• Recabar información de todos los servicios territoriales de la AGE (estructura, recursos, actividad, bienes) para asegurar una gestión coordinada y eficaz.
• Optimizar recursos: informar y proponer medidas de racionalización de estructuras y de uso de medios humanos y materiales, con especial referencia a la coordinación del uso de edificios administrativos estatales en la ciudad.

3. Información y relación con la ciudadanía

La legislación atribuye al delegado del Gobierno un papel central en materia de información:

• Coordinar la información sobre programas y actividades del Gobierno y de la AGE en Ceuta, para que la ciudadanía reciba una visión coherente de la acción del Estado.
• Promover la colaboración con el resto de administraciones (Ciudad Autónoma, entidades locales) en materia de información al ciudadano.
• Elevar informes anuales al Gobierno sobre el funcionamiento de los servicios públicos estatales en la ciudad.

4. Relaciones con la Ciudad Autónoma de Ceuta

Aunque Ceuta no es una comunidad autónoma, la Ley 40/2015 prevé específicamente a los delegados del Gobierno en las ciudades de Ceuta y Melilla y su papel en las relaciones de coordinación y cooperación entre la Administración del Estado y las instituciones de la ciudad.

• Comunicar y recibir información entre el Gobierno de España y las autoridades de la Ciudad Autónoma.
• Impulsar convenios y acuerdos de colaboración entre la AGE y la Ciudad Autónoma, especialmente sobre programas financiados por el Estado.
• Participar en órganos de cooperación Estado–Ciudad Autónoma cuando así se prevea.

5. Control de legalidad y potestad sancionadora

El delegado del Gobierno ejerce funciones relevantes de control jurídico y potestad sancionadora:

• Resolver recursos administrativos contra actos y resoluciones dictados por órganos de la Delegación, con suspender su ejecución en los términos previstos por la normativa de procedimiento administrativo.
• Velar por el respeto de las competencias estatales y la correcta aplicación de la normativa estatal, pudiendo promover recursos, conflictos de jurisdicción o de atribuciones y demás acciones procedentes.
• Ejercer la potestad sancionadora y expropiatoria y cualesquiera otras que le atribuyan directamente las normas o le sean delegadas o desconcentradas (por ejemplo, en materia de extranjería, transportes, seguridad ciudadana o patrimonio estatal, según cada sector).

6. Seguridad ciudadana y protección civil

En el ámbito de seguridad y emergencias, la posición del delegado del Gobierno en Ceuta es especialmente relevante:

• Garantizar la seguridad ciudadana y proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades, dirigiendo a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la ciudad bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior.
• Presidir o co-presidir órganos de coordinación en materia de seguridad y prevención del delito en el ámbito local, de acuerdo con la normativa sobre Juntas Locales de Seguridad.
• Dirigir y coordinar la protección civil en su ámbito, en coordinación con la Ciudad Autónoma y con base en la legislación de protección civil y en los planes estatales y territoriales de emergencias.

7. Síntesis

En suma, el delegado del Gobierno en Ceuta concentra funciones de representación política del Estado, de dirección y coordinación de todos los servicios estatales en la ciudad, de garantía del orden público y la seguridad y de control jurídico de la actuación administrativa, además de ser la pieza clave en la relación institucional entre el Gobierno de España y la Ciudad Autónoma.

Para que un retorno a Marruecos se considere verdaderamente voluntario y no forzoso, el Derecho español y los estándares internacionales de derechos humanos exigen, en esencia, que la decisión se tome con consentimiento libre e informado, que exista una alternativa real de permanencia en España, que se respeten las garantías de asilo y de no devolución y que el retorno se ejecute de forma segura y digna. En caso contrario, el retorno se acerca a una expulsión o devolución forzosa, aunque se presente formalmente como “voluntario”.

1. Marco español: salida voluntaria y programas de retorno

La Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros y sus reformas (LO 8/2000, LO 2/2009, etc.) distinguen, en la práctica, entre:

• Salida voluntaria (abandono del territorio dentro de un plazo) que puede ofrecerse al extranjero antes de ejecutar una sanción de expulsión o devolución.
• Expulsión o devolución forzosa, ejecutada coercitivamente por la Administración cuando no hay salida voluntaria o concurren supuestos especialmente graves.

Además, existen programas específicos de retorno voluntario asistido. Un ejemplo central es el Real Decreto 1800/2008, que desarrolla el Real Decreto‑ley 4/2008 para el abono acumulado de la prestación por desempleo a personas extranjeras no comunitarias que “retornen voluntariamente” a su país de origen. El decreto exige, entre otros requisitos:

• Estar en situación legal de desempleo con derecho reconocido a prestación.
• Asumir un compromiso expreso de retorno al país de origen y de no volver a España para residir o trabajar durante tres años.
• No estar incurso en prohibiciones de salida del territorio nacional.

Más allá de este programa de desempleo, España financia, mediante la Orden ISM/820/2023 y numerosos acuerdos con la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), proyectos de “retorno voluntario asistido y reintegración” para migrantes extracomunitarios vulnerables. Entre ellos destacan los acuerdos de 2020, 2022 y 2023 con el Ministerio del Interior y la OIM, que incluyen expresamente proyectos de retorno voluntario y reintegración desde Marruecos para migrantes en situación de vulnerabilidad. Estos instrumentos subrayan una gestión “ordenada y humana” de las migraciones y la necesidad de retorno “seguro y digno”.

2. Estándares internacionales de derechos humanos

Aunque los tratados internacionales no ofrecen una definición cerrada de “retorno voluntario”, sí fijan límites muy claros a lo que puede hacerse:

• El principio de no devolución (non‑refoulement), presente en la Convención de Ginebra sobre refugiados, la Convención contra la Tortura y el artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, prohíbe retornar a una persona a un país donde corra riesgo real de tortura, tratos inhumanos o persecución.
• El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos imponen una evaluación individualizada de esos riesgos antes de cualquier salida, voluntaria o no.
• Las directrices de organismos como ACNUR y la OIM sobre retorno voluntario asistido insisten en que la voluntad de retorno debe ser libre, informada y revocable hasta un punto razonable, y que se han de ofrecer garantías de trato digno y apoyo a la reintegración.

3. Requisitos clave para que el retorno sea realmente voluntario

A partir de ese marco, un “retorno voluntario” a Marruecos debería cumplir, como mínimo, las siguientes condiciones:

• Consentimiento libre e informado: la persona firma su aceptación sin coacción física o psicológica, habiendo recibido información comprensible sobre sus derechos, las posibles alternativas legales de permanencia y las consecuencias del retorno (incluido, en su caso, el compromiso de no retorno temporal como en el RD 1800/2008).
• Posibilidad real de permanecer legalmente: la adhesión al programa no puede ser la única vía práctica para evitar un trato peor (por ejemplo, la amenaza inmediata de una expulsión sumaria sin garantías). Debe haberse informado adecuadamente sobre opciones como asilo, protección subsidiaria, arraigo u otras figuras.
• Respeto del derecho de asilo y del principio de no devolución: nadie puede ser “inducido” a aceptar un retorno si ha presentado o desea presentar una solicitud de protección internacional que no ha sido resuelta con garantías, o si existen indicios razonables de riesgo grave en Marruecos (o en la región concreta a la que retornaría).
• Ausencia de internamiento o presión abusiva: la permanencia en un Centro de Internamiento de Extranjeros o en una situación de detención no invalida automáticamente la voluntariedad, pero prácticas como la amenaza de peores condiciones, la desinformación o plazos irrazonablemente cortos para decidir pueden convertir el retorno en forzoso de facto.
• Retorno seguro y digno: el viaje y la llegada deben organizarse de forma que se protejan la integridad y la vida privada de la persona, con la documentación necesaria y, en su caso, medidas de reintegración en Marruecos (como prevén los acuerdos España‑OIM sobre reintegración).
• Atención a personas vulnerables: menores, víctimas de trata, solicitantes de asilo rechazados pero todavía en revisión, personas enfermas o con discapacidad requieren salvaguardias reforzadas y, con frecuencia, la intervención de servicios especializados antes de aceptar un retorno.

Si alguno de estos elementos falla —por ejemplo, porque el consentimiento se obtiene bajo fuerte presión, no se informa debidamente de la posibilidad de protección internacional o se ignoran riesgos graves en Marruecos— el retorno difícilmente puede considerarse voluntario desde la óptica de la normativa española interpretada a la luz de los estándares internacionales de derechos humanos.