Fren responde: ¿por qué el Gobierno solo ha logrado aprobar un proyecto de ley en 2026?

A día 2 de julio de 2026 hay 85 proyectos de ley del Gobierno en tramitación en la XV Legislatura, repartidos entre Congreso y Senado. En el Congreso predominan los proyectos atascados en fases tempranas o intermedias de enmiendas y ponencia; en el Senado, el grueso está en fases finales (corrección, remisión al Congreso, gestión de vetos y enmiendas). En todos los casos, los trámites pendientes giran en torno a cierre de plazos de enmiendas, constitución de ponencias, aprobación de dictámenes, debates de totalidad y gestión de las enmiendas o vetos del Senado. A continuación detallo las fases y próximos pasos por cámara.

Congreso de los Diputados

1) Proyectos en ampliación de plazo de enmiendas al articulado

Hay 21 proyectos de ley en el Congreso en fase de “Pendiente (ampliación del plazo de enmiendas al articulado)”. Esto significa que el plazo inicial en comisión ya se abrió y se ha ido prorrogando, lo que aplaza el arranque del trabajo de ponencia.

Próximos trámites pendientes: una vez termine la última ampliación:

- Cierre definitivo del plazo de enmiendas al articulado.
- Designación de la ponencia en la comisión competente.
- Elaboración del informe de ponencia, incorporando o rechazando enmiendas.
- Aprobación del dictamen de comisión sobre la base de ese informe.
- Programación del debate y votación en Pleno, incluyendo votación final sobre el conjunto del proyecto, antes de su remisión al Senado.

Ejemplos en esta situación son el 121/000026 (Ley del Cine y de la Cultura Audiovisual) o el 121/000028 (medidas de promoción del uso del transporte público colectivo por jóvenes en verano de 2024).

2) Proyectos con ampliación genérica del plazo de enmiendas

Otros 37 proyectos están en fase “Pendiente (ampliación del plazo de enmiendas)”, fórmula similar pero no limitada explícitamente a enmiendas al articulado, lo que en la práctica supone el mismo bloqueo procedimental.

Próximos trámites pendientes: son equivalentes a los anteriores:

- Finalización del plazo ampliado de enmiendas.
- Constitución de ponencia y redacción de informe.
- Aprobación de dictamen de comisión.
- Elevación al Pleno para el debate final.

Entre ellos figuran proyectos relevantes como el 121/000011 (Ley de Familias), el 121/000021 (universalidad del Sistema Nacional de Salud) o el 121/000024 (prórroga de la suspensión de lanzamientos sobre vivienda habitual para colectivos vulnerables).

3) Proyecto pendiente de apertura del plazo de enmiendas

Hay 1 proyecto en estado “Pendiente (apertura del plazo de presentación de enmiendas)”, el 121/000098 (Ley de las Organizaciones de Pacientes).

Trámites pendientes:

- Publicación del anuncio de apertura de plazo de enmiendas en la comisión competente.
- Transcurso del plazo para que los grupos presenten enmiendas a la totalidad (si proceden) y al articulado.
- Si se presentan enmiendas, designación de ponencia; si no, el texto podría ir directamente a dictamen de comisión y luego a Pleno.

4) Proyectos pendientes de decisión de avocación a Pleno

Cuatro proyectos están marcados como “Pendiente (avocación a pleno)”, entre ellos el 121/000003 (medidas para afrontar consecuencias de Ucrania, Oriente Próximo y sequía), el 121/000031 (Función Pública de la Administración del Estado) o el 121/000046 (transparencia e integridad de los grupos de interés).

Trámites pendientes:

- Debate y decisión del Pleno sobre si se avoca el proyecto (es decir, si el Pleno asume la competencia que normalmente tendría la comisión en la fase final).
- En función de esa decisión, celebración del debate de totalidad (si procede) y, más adelante, debate y votación del dictamen (ya sea en Pleno o tras un trabajo previo ordinario en comisión).

5) Proyectos con enmiendas ya presentadas pero sin publicar

Ocho proyectos figuran como “Pendiente (publicación de las enmiendas al articulado)”, por ejemplo el 121/000002 (medidas urgentes vinculadas al Plan de Recuperación en justicia, función pública, régimen local y mecenazgo) o el 121/000008 (modificación del Estatuto de los Trabajadores para transponer la Directiva 2019/1152).

Trámites pendientes:

- Publicación oficial del bloque de enmiendas al articulado recibido en comisión.
- Constitución de la ponencia para estudiar esas enmiendas y elaborar un informe.
- Discusión y votación de enmiendas en la comisión, que aprobará el dictamen.
- Inclusión del proyecto en el orden del día del Pleno para su debate y votación.

Senado

1) Proyecto en corrección de errores

Un proyecto de especial relevancia, el (15)621/000002 (ley de representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres), está como “Pendiente (corrección de errores)”.

Trámites pendientes:

- Revisión técnica del texto aprobado para detectar y corregir errores materiales o de referencia.
- Tras esa corrección, remisión al Congreso o publicación definitiva si ya se trata del texto final tras pasar por ambas Cámaras.

2) Gestión de enmiendas y vetos

El Senado mantiene 1 proyecto con estado “Pendiente (enmiendas retiradas)” —el (15)621/000010, sobre el impuesto mínimo global a multinacionales— y 2 en “Pendiente (publicación de las enmiendas del Senado)”, como el (15)621/000011 (desperdicio alimentario) y el (15)621/000020 (servicios de atención a la clientela).

Trámites pendientes comunes: culminar la fase de enmiendas, constituir ponencia (si no lo ha hecho), aprobar dictamen de comisión y elevarlos al Pleno del Senado para votación y eventual remisión al Congreso.

Además, hay 3 proyectos en “Pendiente (remisión de veto al Congreso)”, como el (15)621/000007 (modificación del Amejoramiento del Fuero de Navarra en materia de tráfico), el (15)621/000008 (adecuación al sistema ECRIS) o el (15)621/000009 (eficiencia del Servicio Público de Justicia). Aquí el trámite clave pendiente es que el Congreso conozca formalmente el veto del Senado y, llegado el momento, pueda ratificarlo o levantarlo según las mayorías constitucionales.

3) Proyectos modificados por el Senado, pendientes de retorno al Congreso

Finalmente, 7 proyectos están como “Pendiente (remisión con modificaciones al Congreso)”, entre ellos el (15)621/000001 (enseñanzas artísticas superiores) o el (15)621/000003 (creación de la Autoridad de Investigación Técnica de Accidentes).

Trámite pendiente: que el Congreso debata las enmiendas introducidas por el Senado y decida si las acepta, las rechaza o mantiene su texto inicial, con lo que se cerrará la tramitación parlamentaria y se pasará, en su caso, a la publicación en el BOE.

El Congreso de los Diputados es la Cámara central en la tramitación de las leyes ordinarias en España, pero en la información disponible solo se detalla con precisión el papel de las comisiones parlamentarias. Estas comisiones asumen el estudio en profundidad de los proyectos y proposiciones de ley una vez superado el primer filtro del Pleno. En ellas se debaten y votan enmiendas, se elabora un dictamen y se remite un texto revisado al Pleno para su aprobación en la Cámara Baja. Sobre otras fases (iniciativa legislativa, relaciones con el Senado o control posterior al Gobierno) no se dispone de información adicional en las fuentes consultadas.

Posición general del Congreso en la tramitación de leyes ordinarias

En el esquema general de elaboración de leyes ordinarias, el Congreso de los Diputados actúa como primera Cámara de tramitación y órgano que realiza el trabajo político más intenso. De la información disponible se desprende que, una vez que un proyecto o proposición de ley supera un primer debate en el Pleno (denominado “debate de totalidad” o “toma en consideración”, según el tipo de iniciativa), el texto pasa a ser analizado por la comisión competente por razón de la materia. Es decir, el Congreso combina dos niveles de trabajo: el Pleno, de carácter más político y general, y las comisiones, de carácter más técnico y especializado.

No se dispone en las fuentes consultadas de un desglose completo y normativo de todas las competencias del Congreso en materia de iniciativa legislativa, relación con el Senado o aprobación definitiva de las leyes, por lo que solo puede explicarse con detalle el papel de las comisiones dentro de este proceso general.

Papel de las comisiones en la tramitación de leyes ordinarias

1. Recepción del texto tras el debate inicial en el Pleno

Según la información disponible, el primer hito relevante para las comisiones se produce cuando un proyecto o proposición de ley ha superado en el Pleno el debate de totalidad o la toma en consideración. Este primer debate sirve como filtro político general: si la Cámara decide continuar con la tramitación, el texto se remite a la comisión correspondiente, que asume a partir de ese momento el trabajo detallado.

2. Estudio y debate detallado del texto

Una vez en comisión, el Congreso canaliza el análisis técnico y material de la ley a través de sus diputados adscritos a dicha comisión. Se subraya que allí se realiza el “estudio y debate detallado” del proyecto o proposición de ley. Esto implica que la comisión examina artículo por artículo el texto remitido desde el Pleno, valorando su coherencia interna, su adecuación política y técnica y sus posibles efectos prácticos.

En esta fase, la estructura del Congreso permite que el trabajo se organice por áreas sectoriales (por ejemplo, sanidad, educación, justicia, etc.), de forma que cada comisión concentra a los diputados que siguen con más especialización esos ámbitos.

3. Presentación y votación de enmiendas

Las comisiones asumen una competencia clave: la de debatir y votar las enmiendas presentadas por los grupos parlamentarios al articulado de la ley. Esta función tiene un claro contenido normativo, porque a través de las enmiendas se pueden:

Modificar la redacción de artículos existentes, introducir nuevos artículos, suprimir preceptos o reordenar el texto. La comisión se convierte así en el espacio donde se negocian buena parte de las transacciones entre grupos y donde se alcanza el equilibrio final del texto legal. Tras el debate, cada enmienda se somete a votación y solo las aprobadas se incorporan al texto.

4. Elaboración del dictamen

Una vez concluido el tratamiento de las enmiendas, la comisión elabora un dictamen. El dictamen es un texto revisado de la ley que integra las modificaciones resultantes de las votaciones. Desde el punto de vista funcional, el dictamen es la propuesta formal que la comisión eleva al Pleno del Congreso para que este adopte una decisión final sobre el contenido de la ley.

Esta capacidad de formular un dictamen convierte a las comisiones en órganos con una clara competencia de configuración del texto legislativo, aunque la última palabra corresponde al Pleno.

5. Remisión del dictamen al Pleno del Congreso

El dictamen aprobado en comisión se remite posteriormente al Pleno. La información disponible destaca que el Pleno “debate y vota el texto final antes de pasar al siguiente trámite parlamentario”. Esto significa que el Congreso, a través del Pleno, ejerce la competencia última dentro de la propia Cámara sobre el contenido de la ley ordinaria. El Pleno puede aceptar en bloque el dictamen de la comisión o, en su caso, seguir debatiendo determinadas cuestiones, siempre con el objetivo de fijar el texto que saldrá del Congreso.

Límites de la información disponible

Las fuentes consultadas se centran específicamente en el papel de las comisiones parlamentarias del Congreso en el proceso legislativo: estudio detallado, tramitación y votación de enmiendas, elaboración del dictamen y remisión al Pleno para su aprobación. No se dispone de información adicional en estas fuentes sobre otros aspectos solicitados, como la fase exacta de iniciativa legislativa, las relaciones formales con el Senado, el procedimiento de aprobación definitiva y posibles mecanismos de control posterior al Gobierno vinculados a las leyes aprobadas. Por tanto, la descripción anterior se limita a la parte del proceso para la que sí existe información concreta y verificable.

La Constitución permite al Gobierno aprobar reales decretos-leyes solo con carácter excepcional y bajo un control parlamentario intenso. Para su aprobación exige un presupuesto habilitante de “extraordinaria y urgente necesidad” y el respeto de ciertos límites materiales. Una vez aprobado por el Consejo de Ministros y publicado, entra en vigor de forma inmediata, pero queda sometido a convalidación por el Congreso en un plazo máximo de treinta días. El Congreso puede convalidarlo, derogarlo o acordar su tramitación como proyecto de ley, y en todo caso el Tribunal Constitucional puede revisar tanto la forma como el fondo del decreto-ley.

1. Presupuesto habilitante: extraordinaria y urgente necesidad

El requisito central del artículo 86.1 CE es la existencia de una “extraordinaria y urgente necesidad”. No se trata de cualquier conveniencia política, sino de una situación objetiva que exija una respuesta normativa inmediata que no pueda esperar al procedimiento legislativo ordinario. La Constitución atribuye al Gobierno una primera apreciación de esa urgencia, pero exige que la motive:

• En el preámbulo o exposición de motivos del real decreto-ley, donde debe explicitarse el contexto de urgencia.
• En el debate de convalidación, donde el Gobierno justifica ante el Congreso por qué ha acudido a esta vía extraordinaria.

El Tribunal Constitucional controla después que esa urgencia exista realmente y que las medidas aprobadas guarden una conexión razonable con la situación que se pretende afrontar.

2. Límites materiales (art. 86.1 CE)

La Constitución prohíbe que los decretos-leyes “afecten” a determinadas materias especialmente sensibles:

• Instituciones básicas del Estado: organización y funcionamiento esencial de los poderes del Estado y de sus órganos constitucionales.
• Derechos, deberes y libertades del Título I: no puede alterarse su contenido esencial ni su régimen básico mediante decreto-ley, lo que en la práctica excluye también el uso de esta figura para aprobar o modificar leyes orgánicas.
• Régimen de las comunidades autónomas: no puede usarse para reconfigurar competencias, estatutos ni elementos nucleares del Estado autonómico.
• Derecho electoral general: el núcleo del sistema electoral (LOREG y regulación básica) queda fuera del alcance de los decretos-leyes.

“Afectar” no se identifica con “mencionar” esas materias, sino con incidir de forma relevante sobre su régimen jurídico básico. Esta es una de las cuestiones que, de nuevo, controla el Tribunal Constitucional.

3. Procedimiento de aprobación por el Gobierno

El real decreto-ley es una disposición normativa del Gobierno con rango de ley, aprobada por el Consejo de Ministros. La iniciativa corresponde exclusivamente al propio Gobierno; no hay fase parlamentaria previa. Una vez aprobado, se remite al Rey para su sanción y se publica en el Boletín Oficial del Estado. Entra en vigor normalmente el mismo día de su publicación o en la fecha que él mismo fije, sin necesidad de intervención previa de las Cortes.

4. Convalidación parlamentaria: plazo y procedimiento

El art. 86.2 CE establece que los decretos-leyes deben ser sometidos a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados en el plazo máximo de treinta días desde su promulgación. El Senado no interviene en esta fase.

El procedimiento se articula así:

• Debate específico en el Pleno, donde el Gobierno expone las razones de urgencia y el contenido del decreto-ley.
• Intervención de los grupos parlamentarios para fijar posición.
• Votación de convalidación o derogación, por mayoría simple de los votos emitidos.

5. Resultados posibles: convalidación, derogación y proyecto de ley

Tras el debate, pueden darse tres escenarios principales:

1) Convalidación simple: el Congreso aprueba la convalidación; el decreto-ley mantiene su vigencia como tal, sin cambios, y pasa a integrarse de forma estable en el ordenamiento.

2) Derogación: el Congreso no convalida; el decreto-ley queda derogado. Como regla, sus efectos se consideran válidos mientras estuvo en vigor, pero cesan hacia el futuro, salvo que el propio Congreso o una ley posterior dispongan otra cosa.

3) Tramitación como proyecto de ley: incluso aunque lo convalide, el Congreso puede acordar simultáneamente tramitar el decreto-ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. En ese caso, se abre un proceso legislativo ordinario (con enmiendas, ponencia, comisión, etc.) para convertir el contenido del decreto-ley en una ley formada plenamente por las Cortes, permitiendo introducir modificaciones.

6. Control del Tribunal Constitucional

Los reales decretos-leyes están sometidos al mismo control de constitucionalidad que las leyes, a través de recurso de inconstitucionalidad, cuestión de inconstitucionalidad o, de forma indirecta, en recursos de amparo. El Tribunal verifica principalmente:

• La existencia real de la “extraordinaria y urgente necesidad” y la adecuada motivación.
• El respeto de los límites materiales del art. 86.1 CE.
• La coherencia entre la situación de urgencia y las medidas adoptadas (conexión de sentido).
• El respeto de los demás principios constitucionales (seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad, irretroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables, etc.).

En suma, la Constitución configura el decreto-ley como un instrumento extraordinario, sometido a justificación política ante el Congreso y a control jurídico ante el Tribunal Constitucional, para evitar que se convierta en una forma ordinaria de legislar al margen de las Cortes.