Fren responde: ¿por qué el Gobierno solo ha logrado aprobar un proyecto de ley en 2026?

Los 87 proyectos de ley del Gobierno que siguen hoy en tramitación en las Cortes Generales se encuentran, en su inmensa mayoría, en fases intermedias (enmiendas y comisión) y todavía no han pasado por todos los hitos de Congreso y Senado. Lo que resta por delante depende de la fase concreta de cada proyecto: cierre definitivo de enmiendas, informe de ponencia, dictamen de comisión, debate y votación en Pleno del Congreso; después, repetición parcial del esquema en el Senado; y, en su caso, una última intervención del Congreso sobre vetos o enmiendas. Sólo cuando superan esas fases se pasa a sanción, publicación en el BOE y entrada en vigor.

Situación actual de los proyectos del Gobierno

Según la información parlamentaria disponible, hay actualmente 87 proyectos de ley del Gobierno en tramitación (Legislatura XV, Congreso y Senado), todos ellos con naturaleza legislativa y autoría del Gobierno, sin constar estados terminales (aprobación definitiva, rechazo o caducidad).

La gran mayoría se está tramitando todavía en el Congreso de los Diputados, en fases como:

• Enmiendas al articulado en comisión (con sucesivas ampliaciones de plazo), como el Proyecto de Ley de familias (121/000011).
• Publicación de enmiendas y trabajo en comisión, como el Proyecto de Ley de creación de la Oficina Española de Derechos de Autor y Conexos (121/000013).
• Fases avanzadas de comisión, como el Proyecto de Ley de la Función Pública de la Administración del Estado (121/000031), derivado del acuerdo del Gobierno anunciado en la referencia del Consejo de Ministros.

Otros ejemplos recientes de proyectos de ley remitidos por el Gobierno (todos ya en tramitación parlamentaria, aunque en fases distintas) son los aprobados en Consejo de Ministros y anunciados en las referencias oficiales: la Ley Orgánica de protección civil del derecho al honor e imagen (honor e imagen), la reforma del IVA digital (IVA digital), la Ley de organizaciones de pacientes (organizaciones de pacientes), la Ley Orgánica de inteligencia artificial (inteligencia artificial) o la Ley de gestión pública e integridad del SNS (gestión del SNS), entre otras.

Las fichas detalladas de cada proyecto pueden consultarse en la web del Congreso, a través de sus entradas individuales (por ejemplo, el 121/000002 figura en un [enlace] análogo para cada iniciativa).

Qué trámites restan en el Congreso de los Diputados

En función del estado concreto de cada proyecto, en el Congreso pueden quedar pendientes:

• Cierre definitivo del plazo de enmiendas al articulado (en proyectos como el de familias, 121/000011, sigue habiendo ampliaciones sucesivas).
• Constitución de la ponencia y elaboración del informe de ponencia, a partir del texto y las enmiendas publicadas.
• Dictamen de la comisión competente, que vota artículo por artículo y sobre las enmiendas mantenidas.
• Avocación al Pleno, cuando así se acuerda (como sucede en el 121/000003, ya «pendiente de avocación al Pleno»).
• Debate y votación en Pleno sobre el conjunto del dictamen y, en su caso, sobre enmiendas reservadas para Pleno.

El Congreso puede finalmente aprobar el proyecto (remitiéndolo al Senado) o rechazarlo (con lo que el procedimiento termina). Mientras no exista ese acuerdo definitivo, la iniciativa sigue formalmente «en tramitación».

Trámites pendientes en el Senado

Para los proyectos que ya han sido aprobados por el Congreso y se encuentran en el Senado, los pasos que restan son:

• Admisión y envío a la comisión competente del Senado.
• Apertura, en su caso, del plazo de presentación de enmiendas y vetos.
• Dictamen de comisión sobre el texto recibido del Congreso y sobre las enmiendas presentadas.
• Debate y votación en Pleno del Senado sobre vetos (que pueden bloquear temporalmente la ley) y enmiendas.

Tras el Pleno del Senado, pueden darse tres escenarios:

• Aprobación sin cambios: el texto queda definitivamente aprobado y pasa a sanción real y publicación en el BOE.
• Aprobación con enmiendas: el proyecto vuelve al Congreso, que decide si acepta o rechaza las enmiendas del Senado.
• Veto: el Congreso puede levantarlo por mayoría absoluta de inmediato, o por mayoría simple transcurridos dos meses.

Fase final: BOE o decaimiento

Una vez superado el trámite en ambas Cámaras, los pasos finales son comunes a todos los proyectos de ley del Gobierno:

• Aprobación definitiva por las Cortes Generales (Congreso y, en su caso, Senado o Comisión Mixta).
• Sanción real y promulgación.
• Publicación en el Boletín Oficial del Estado, tras la cual la ley entra en vigor en la fecha prevista en su disposición final (o, si no se indica otra cosa, a los 20 días).

En cualquier momento, si un proyecto es rechazado por una Cámara, retirado por el Gobierno, o alcanza el final de la legislatura sin aprobación, se produce un estado terminal y el proyecto deja de estar «en tramitación».

En la aprobación de los proyectos de ley en España, el Congreso de los Diputados es la Cámara de inicio y de impulso principal, mientras que el Senado actúa como segunda Cámara revisora. Ambos participan en el debate, la presentación de enmiendas y la votación, pero el proceso arranca siempre en el Congreso cuando se trata de un proyecto de ley del Gobierno. Las comisiones de ambas Cámaras realizan el trabajo técnico más detallado, preparando el texto que después se vota en los Plenos. Sobre los mecanismos concretos para resolver desacuerdos entre ambas Cámaras no se dispone de más detalle en las fuentes consultadas.

1. Marco general del proceso legislativo

Según la información disponible, cuando el Gobierno ejerce su iniciativa legislativa, lo hace mediante un proyecto de ley, que:

• Es aprobado primero por el Consejo de Ministros.
• Se remite al Congreso de los Diputados para su tramitación parlamentaria.
• Debe ser debatido, enmendado y aprobado por el Congreso y el Senado antes de convertirse en ley.

Además, existen también las proposiciones de ley, que pueden ser presentadas por grupos parlamentarios, diputados, el propio Senado, asambleas autonómicas o por iniciativa popular. Estas proposiciones siguen, en esencia, un proceso similar al de los proyectos de ley: pasan por comisiones, se debaten, se enmiendan y se votan en ambas Cámaras.

2. Competencias del Congreso en los proyectos de ley

De la información disponible se desprenden varias funciones clave del Congreso:

• Cámara de inicio para los proyectos del Gobierno: todo proyecto de ley del Gobierno entra en las Cortes a través del Congreso, que es quien asume la primera tramitación parlamentaria.
• Debate político de fondo: el Congreso celebra un debate de totalidad o de toma en consideración, en el que se discute el enfoque general del texto.
• Remisión a comisión: superado ese primer debate, el proyecto pasa a la comisión competente, donde se realiza el estudio detallado.
• Presentación y votación de enmiendas: los grupos del Congreso pueden presentar enmiendas al articulado; la comisión las debate y las vota.
• Elaboración del dictamen: la comisión del Congreso elabora un dictamen, que recoge el texto del proyecto con las enmiendas incorporadas.
• Aprobación en Pleno: el Pleno del Congreso debate y vota el dictamen de la comisión, configurando el texto que se remitirá al Senado.

En resumen, en los proyectos de ley del Gobierno el Congreso tiene la iniciativa parlamentaria efectiva: fija el marco político del debate, introduce la primera batería de enmiendas y aprueba el primer texto consolidado que se envía al Senado.

3. Competencias del Senado en los proyectos de ley

Una vez que el Congreso ha aprobado un texto, este se remite al Senado, que actúa como Cámara de revisión. A partir de lo indicado en las fuentes, las competencias básicas del Senado son:

• Recibir el texto aprobado por el Congreso para su ulterior tramitación.
• Tramitación en comisión: al igual que en el Congreso, una comisión del Senado estudia el texto, permite la presentación de enmiendas por parte de los senadores y elabora un dictamen.
• Debate y votación en Pleno: el Pleno del Senado debate el dictamen y vota el texto, una vez incorporadas o rechazadas las enmiendas de la Cámara Alta.

En cuanto a proyectos de ley que no vienen del Gobierno sino de proposiciones de ley, las fuentes señalan que el Senado también puede ser Cámara de presentación inicial en algunos casos, pero que la tramitación posterior es similar a la de los proyectos: análisis en comisión, posibilidad de enmiendas y votación.

4. Papel de las comisiones en ambas Cámaras

En los dos niveles (Congreso y Senado), las comisiones parlamentarias son el núcleo técnico de la tramitación:

• Reciben el proyecto o la proposición tras el debate de totalidad o toma en consideración.
• Permiten un estudio en profundidad del texto, menos condicionado por los tiempos y la dinámica del Pleno.
• Sirven de foro para la presentación y votación de enmiendas al articulado.
• Formulan un dictamen, que es el texto que se remite al Pleno de la Cámara para su aprobación.

5. Resolución de desacuerdos entre Congreso y Senado

Las fuentes disponibles solo indican de forma genérica que el proyecto de ley debe ser aprobado por el Congreso y el Senado. No se detalla el mecanismo específico para resolver desacuerdos (por ejemplo, qué ocurre cuando una Cámara introduce modificaciones que la otra no comparte). No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre estos procedimientos de resolución de discrepancias, ni sobre posibles prevalencias de una Cámara sobre otra en el fase final de aprobación de la ley.

La Constitución exige que un real decreto-ley sea dictado por el Gobierno en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad, que respete unas materias vedadas muy concretas y que se someta inmediatamente al control del Congreso, que debe pronunciarse en el plazo máximo de treinta días sobre su convalidación o derogación. El decreto-ley entra en vigor como cualquier norma publicada en el BOE, pero queda “a prueba” de esa decisión parlamentaria. Además, el Congreso puede acordar tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, lo que permite enmendarlo.

Marco constitucional básico (artículo 86 CE)

El régimen del real decreto-ley está regulado en el artículo 86 de la Constitución Española, disponible en el texto oficial de la Constitución Española. De este precepto se extraen cuatro grandes bloques de requisitos:

• Órgano competente: solo el Gobierno puede dictar reales decretos-leyes, y deben aprobarse en Consejo de Ministros.
• Requisito habilitante: debe existir una situación de extraordinaria y urgente necesidad.
• Límites materiales: los decretos-leyes no pueden afectar a ciertas materias constitucionalmente reservadas.
• Control parlamentario: deben ser sometidos inmediatamente al Congreso, que tiene treinta días para convalidarlos o derogarlos.

Requisito de extraordinaria y urgente necesidad

El presupuesto habilitante de todo decreto-ley es la “extraordinaria y urgente necesidad”. Según la doctrina del Tribunal Constitucional, sintetizada en sentencias como la STC 29/1982 y la STC 41/1983, este requisito:

• No es una fórmula vacía: el Gobierno debe justificarla expresamente en la exposición de motivos y en el debate de convalidación.
• Actúa como un concepto jurídico indeterminado: no todo lo define la Constitución, pero su apreciación está sujeta a control del Tribunal Constitucional.
• Implica que la necesidad es algo más que mera conveniencia; ha de ser inusual o imprevisible y de tal urgencia que no pueda abordarse razonablemente mediante el procedimiento legislativo ordinario.

Si no concurren estos elementos, el decreto-ley puede ser declarado inconstitucional por ausencia de presupuesto habilitante.

Límites materiales: materias vedadas

El artículo 86.1 CE establece que los decretos-leyes no pueden afectar:

• a las instituciones básicas del Estado,
• a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución,
• al régimen de las Comunidades Autónomas,
• ni al Derecho electoral general.

La jurisprudencia constitucional ha entendido que “afectar” significa incidir de modo relevante en el régimen esencial de esas materias. En cambio, admite que se puedan introducir ajustes técnicos o puntuales siempre que no se altere su contenido básico.

Control del Congreso: convalidación o derogación

Una vez aprobado por el Gobierno y publicado, el real decreto-ley debe ser remitido inmediatamente al Congreso de los Diputados. El artículo 86.2 CE exige que el Congreso se reúna, si no lo estuviera, y que en el plazo máximo de treinta días proceda a:

• Convalidar el decreto-ley, o
• Derogarlo.

La convalidación o derogación se adopta mediante una votación simple en el Pleno del Congreso (mayoría simple de los votos emitidos). La convalidación consolida la vigencia del decreto-ley con rango de ley, sin necesidad de más trámites. La derogación deja sin efecto la norma desde ese momento, sin perjuicio de las situaciones jurídicas consumadas que puedan haberse producido mientras estuvo vigente, cuestión que suele ser objeto de análisis por el Tribunal Constitucional caso a caso.

Tramitación ulterior como proyecto de ley

El propio artículo 86.3 CE prevé que, además de convalidar el decreto-ley, el Congreso pueda acordar su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. Ello supone:

• Que, una vez convalidado, el texto se somete al trámite legislativo parlamentario ordinario, pero acortando los plazos a la mitad.
• Que los grupos parlamentarios puedan presentar enmiendas (incluidas enmiendas a la totalidad y al articulado).
• Que, al término de la tramitación, se apruebe una ley formal que puede reproducir, modificar o derogar el contenido inicial del decreto-ley.

En resumen, un real decreto-ley solo es constitucionalmente válido si: lo dicta el Gobierno, concurre y se justifica una situación de extraordinaria y urgente necesidad, respeta las materias vedadas y supera el control político del Congreso en treinta días, que puede además convertirlo en un proyecto de ley urgente para ajustarlo vía enmiendas.