Todo el mundo se queja pero ¿quién quiere quedarse con Cercanías?

Para transferir la gestión de los servicios de Cercanías desde el Estado a una comunidad autónoma no existe un “procedimiento único”, sino varias vías jurídicas posibles. Desde el punto de vista estrictamente parlamentario, todas pasan por la aprobación de normas por las Cortes Generales (y, en su caso, por el parlamento autonómico), con tipos de ley y mayorías diferentes según la opción escogida.

1. Vía que exige reforma del Estatuto de Autonomía

Si se considera que el nivel de asunción de competencias sobre Cercanías requiere modificar el reparto de competencias fijado en el Estatuto de Autonomía, debe seguirse el procedimiento de reforma estatutaria, que se articula mediante una ley orgánica.

En términos parlamentarios básicos:

• Iniciativa: el proyecto o proposición de reforma estatutaria se presenta en el Congreso de los Diputados. Al afectar al Estatuto, se tramita como ley orgánica, lo que implica que su aprobación definitiva exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del texto (según el esquema general de las leyes orgánicas descrito en la información recuperada).
• Debate de totalidad y envío a comisión: superado el debate inicial, el texto se remite a la comisión competente. Según la información consultada, las comisiones son el órgano donde se realiza el estudio detallado, se presentan y votan enmiendas y se elabora un dictamen que luego pasa al Pleno.
• Dictamen de comisión y Pleno del Congreso: el Pleno debate y vota el texto artículo por artículo y, finalmente, en su conjunto. Al ser una ley orgánica, la votación de conjunto requerirá mayoría absoluta.
• Trámite en el Senado: el texto aprobado por el Congreso pasa al Senado, que puede aprobarlo, vetarlo o introducir enmiendas. Si introduce cambios, el texto vuelve al Congreso. Conforme a las reglas generales descritas, si el Congreso no acepta las enmiendas del Senado, prevalece el texto del Congreso, que puede rechazarlas por mayoría simple.
• Aprobación definitiva: una vez superado este “doble paso” Congreso–Senado, y lograda la mayoría absoluta exigible para la ley orgánica, la reforma estatutaria se considera aprobada y se promulga y publica.

Además de este circuito formal, las reformas estatutarias suelen ir precedidas de una negociación política entre el Gobierno central y la comunidad, pero esa fase no forma parte del procedimiento parlamentario en sentido estricto, sino de la preparación del texto que se someterá a las Cortes.

2. Vías sin reforma estatutaria

Cuando se entiende que el bloque de constitucionalidad ya permite fórmulas de asunción, transferencia o delegación de funciones sobre Cercanías, la articulación puede hacerse mediante:

2.1. Leyes de transferencia o delegación

La información consultada identifica específicamente las leyes de transferencia o delegación de competencias del Estado a las comunidades autónomas y señala que requieren mayoría absoluta. En la práctica se tramitan también como leyes de carácter orgánico, por afectar al reparto de competencias.

• Presentación: el Gobierno presenta un proyecto de ley de transferencia o delegación que concrete qué funciones relacionadas con Cercanías se atribuyen a la comunidad autónoma.
• Congreso – comisión y Pleno: igual que en cualquier proyecto de ley: fase de totalidad, envío a comisión, enmiendas, dictamen y vuelta al Pleno. La comisión realiza el trabajo técnico y de enmienda, según el esquema general detallado en la herramienta.
• Mayoría reforzada: al tratarse de una ley de transferencia o delegación, la aprobación final exige mayoría absoluta del Congreso en la votación de conjunto.
• Senado y última palabra del Congreso: el Senado revisa el texto y puede enmendarlo. Si hay discrepancias, el Congreso decide si acepta o no las enmiendas. Como se recoge en la información, si el Congreso no acepta las modificaciones del Senado, su propio texto prevalece, bastando mayoría simple para rechazarlas.

2.2. Convenios de colaboración, consorcios y gestión compartida

Otra familia de soluciones son los instrumentos de colaboración y gestión compartida (convenios, consorcios, etc.). Desde el punto de vista parlamentario:

• Suelen apoyarse en una habilitación legal previa (ley orgánica o ley ordinaria estatal, según materia) que autoriza al Estado a celebrar dichos acuerdos o a crear entes de gestión conjunta.
• Esa ley se tramita por el procedimiento legislativo ordinario en Congreso y Senado: presentación, comisión, dictamen, Pleno, revisión por el Senado y, en su caso, devolución al Congreso, con las reglas generales sobre enmiendas y vetos descritas en la información.
• Los convenios concretos, una vez exista habilitación legal, pueden requerir o no control parlamentario específico (por ejemplo, mediante autorización o toma en consideración por las Cortes o por el parlamento autonómico), según lo que disponga esa ley habilitante.

3. Papel de los acuerdos políticos previos

Los acuerdos entre el Gobierno de España y el gobierno autonómico son condición política para que se redacte y registre en las Cortes un proyecto de ley de reforma estatutaria, una ley de transferencia o un texto habilitante de convenios. Sin embargo, dichos acuerdos no sustituyen al procedimiento formal descrito: la decisión jurídicamente efectiva de transferir o delegar competencias sobre Cercanías solo se produce cuando las Cortes Generales aprueban la norma correspondiente con las mayorías cualificadas que, según la información consultada, se exigen para estatutos de autonomía y leyes de transferencia o delegación.

El ministro de Transportes (actualmente, ministro de Transportes y Movilidad Sostenible) es un miembro del Gobierno con un doble bloque de competencias: por un lado, las que corresponden a cualquier ministro según la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y por otro, las derivadas del ámbito material específico de su departamento, definido en los reales decretos de reestructuración y de estructura orgánica (como el Real Decreto 645/2020 y sus posteriores modificaciones, entre ellas el Real Decreto 250/2023, y el vigente real decreto de desarrollo estructural del Ministerio).

1. Competencias generales como ministro (Ley 50/1997)

La Ley del Gobierno establece un estatuto común para todos los ministros. En su artículo 2 y, de forma más concreta, en los preceptos transcritos, se indica que:

• Titularidad del departamento: el ministro es el titular del departamento ministerial y tiene competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación (art. 2.1 y art. 4.1 de la Ley 50/1997, texto en BOE).
• Desarrollo de la acción del Gobierno: le corresponde desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su departamento, de conformidad con los acuerdos del Consejo de Ministros y las directrices del presidente del Gobierno (art. 4.1.a).
• Potestad reglamentaria: ejerce la potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento (art. 4.1.b), lo que se traduce, en la práctica, en dictar órdenes ministeriales y otras disposiciones generales dentro de su ámbito material.
• Refrendo: puede refrendar los actos del Rey cuando se refieran a materias de su competencia (art. 4.1.d).
• Otras competencias legales: ejerce cuantas competencias le atribuyan las leyes y las normas de organización y funcionamiento del Gobierno (art. 4.1.c).

Además, como miembro del Gobierno, el ministro participa en el Consejo de Ministros, que aprueba proyectos de ley, reales decretos-leyes y reales decretos legislativos, declara estados de alarma y excepción y aprueba reglamentos ejecutivos (art. 5 de la Ley 50/1997). En ese marco colegiado, el ministro de Transportes interviene en la elaboración y defensa de las iniciativas normativas que afectan a su sector.

2. Dirección política y estratégica del área de transportes

Los reales decretos de reestructuración y de estructura orgánica básica —en particular, el Real Decreto 829/2023, de 20 de noviembre, de reestructuración de departamentos ministeriales (BOE) y las normas específicas del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible (como el desarrollo estructural aprobado en 2024 y las modificaciones de Real Decreto 645/2020 por el Real Decreto 250/2023, BOE)— asignan a este departamento la política estatal en:

• Transportes terrestres: planificación y regulación básica del transporte por carretera y ferroviario de competencia estatal, incluyendo seguridad y ordenación del sector.
• Infraestructuras viarias y ferroviarias del Estado: dirección y programación de las infraestructuras de interés general (red de carreteras del Estado, infraestructuras ferroviarias estatales).
• Puertos y marina mercante: política portuaria de competencia estatal, sistema portuario de titularidad estatal y regulación básica de la marina mercante.
• Aviación civil y aeropuertos de interés general: ordenación del transporte aéreo, seguridad de la aviación civil y coordinación con los gestores aeroportuarios estatales.
• Movilidad sostenible y logística: diseño de estrategias de movilidad, impulso a la descarbonización del transporte, intermodalidad y logística vinculada a las redes estatales.

Sobre esa base, el ministro de Transportes asume la dirección de la política del Gobierno en esos ámbitos, definiendo prioridades, planes estratégicos, programas de inversión y marcos regulatorios sectoriales dentro de las directrices fijadas por el presidente del Gobierno y el Consejo de Ministros.

3. Potestades de organización, coordinación y tutela

De los reales decretos de estructura se desprende que el ministro tiene, además, competencias de:

• Dirección superior de la Administración del ministerio: dirige y coordina a las Secretarías de Estado, Secretaría General, Subsecretaría y Direcciones Generales del departamento, fijando objetivos y criterios de actuación.
• Propuesta normativa: impulsa y eleva al Consejo de Ministros los proyectos de ley y reales decretos en materia de transportes, infraestructuras y movilidad, que posteriormente se aprueban colegiadamente.
• Tutela de organismos y entes públicos: ejerce la tutela o supervisión sobre organismos adscritos (como Puertos del Estado, la autoridad de aviación civil, la sociedad de ADIF u otros entes del sector), aprobando sus planes estratégicos y presupuestos en los términos que fijen sus normas reguladoras.
• Gestión presupuestaria de su área: propone y dirige la ejecución de los créditos presupuestarios del Ministerio de Transportes y de los programas de inversión estatal en infraestructuras y servicios de transporte.
• Delegación y desconcentración: puede delegar competencias en órganos superiores y directivos del ministerio y aprobar estructuras internas, de acuerdo con los límites fijados por la Ley del Gobierno y la normativa de organización administrativa.

4. Síntesis

En resumen, conforme a la Ley 50/1997, del Gobierno, y a los reales decretos de reestructuración y estructura orgánica (Real Decreto 829/2023, Real Decreto 645/2020 y sus modificaciones, y el real decreto vigente que desarrolla la estructura del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible), el ministro de Transportes:

• Es el máximo responsable político y administrativo de la política estatal de transportes, infraestructuras y movilidad.
• Desarrolla la acción del Gobierno en ese ámbito, ejerce la potestad reglamentaria dentro de su competencia y participa en la elaboración de normas con rango de ley.
• Dirige y coordina a todos los órganos y organismos públicos del sector de transportes dependientes del Estado y gestiona los recursos y planes de inversión asociados.

Para que una comunidad autónoma pueda asumir la gestión del servicio de Cercanías (o servicios ferroviarios regionales que hoy son estatales) no basta con una petición política: debe apoyarse en el bloque de constitucionalidad, en la Ley del Sector Ferroviario y en los mecanismos formales de transferencia o delegación de competencias y de traspaso de funciones y servicios.

1. Marco constitucional básico

La Constitución fija el punto de partida:

• Art. 149.1.21.ª CE: atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por más de una comunidad autónoma.
• Art. 149.1.24.ª CE: reserva al Estado las obras públicas de interés general o que afecten a varias comunidades autónomas.
• Art. 150 CE: permite al Estado:
  • delegar facultades propias mediante ley orgánica de delegación (art. 150.2 CE), y
  • establecer leyes marco para que las CCAA desarrollen mediante legislación y ejecución propias (art. 150.1 CE).

Por tanto, una comunidad autónoma no puede “apropiarse” unilateralmente de Cercanías, sino que debe articularlo a través de estos mecanismos Estado–CCAA.

2. Estatutos de Autonomía y leyes sectoriales

Los Estatutos suelen atribuir a las CCAA la competencia exclusiva sobre transportes que discurren íntegramente por su territorio. Un ejemplo ilustrativo es el Estatuto de Autonomía de Cataluña (LO 6/2006), citado en el Real Decreto 2034/2009 de traspaso de Cercanías Barcelona:

• Art. 169.1 EAC: competencia exclusiva sobre transportes terrestres de viajeros y mercancías por ferrocarril que transcurran íntegramente por Cataluña, incluyendo regulación, planificación, gestión, coordinación, inspección y potestad tarifaria.
• Art. 140 EAC: prevé la participación o asunción de gestión de infraestructuras de titularidad estatal “de acuerdo con lo que establezcan las leyes”.

A nivel estatal, la Ley 38/2015, del sector ferroviario, configura el transporte ferroviario como servicio de interés general y prevé que el Consejo de Ministros pueda, de oficio o a instancia de las comunidades autónomas, someter determinados servicios a obligaciones de servicio público (título IV, según se desprende del texto consultado). Esto da cobertura a que una comunidad proponga un esquema de servicio y financiación para sus Cercanías.

3. Mecanismo formal de traspaso de funciones y servicios

El precedente más claro es el traspaso a la Generalitat de Cataluña:

• Real Decreto 2034/2009, de 30 de diciembre, sobre traspaso a la Generalitat de Cataluña del servicio de Cercanías de Barcelona (texto en BOE).
• Se apoya, entre otras normas, en la disposición transitoria estatutaria y en el Real Decreto 1666/1980, que regula la Comisión Mixta de Traspasos y el procedimiento de traspaso de servicios del Estado a la Generalitat (texto en BOE).

El RD 1666/1980 detalla qué debe contener cada acuerdo de traspaso (competencia estatutaria invocada, servicios afectados, bienes y derechos, personal, créditos presupuestarios, fecha de efectividad, etc.), lo que se ha seguido en materia ferroviaria.

4. Requisitos y pasos prácticos para solicitar la gestión

Sobre esa base normativa, los requisitos legales y pasos típicos son:

• 1) Cobertura estatutaria suficiente: el Estatuto debe reconocer la competencia sobre transportes ferroviarios intraterritoriales y/o la posibilidad de asumir la gestión de infraestructuras y servicios estatales en el territorio.
• 2) Acuerdo político e iniciativa formal: el Gobierno autonómico adopta un acuerdo solicitando al Estado la transferencia de funciones y servicios en Cercanías (y, en su caso, de servicios regionales), justificando la cobertura constitucional y estatutaria.
• 3) Negociación en la Comisión Mixta de Transferencias (u órgano bilateral equivalente):
  • se elabora un acuerdo de traspaso que concreta competencias asumidas, servicios afectados, personal y patrimonio, y
  • se valoran los costes en la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales cuando el Estatuto lo prevé (como el art. 210.2.f) EAC, citado en el RD 2034/2009).
• 4) Aprobación por Real Decreto de traspaso: el Consejo de Ministros aprueba un real decreto que:
  • ratifica el acuerdo de la Comisión Mixta,
  • fija la fecha de efectividad del traspaso, y
  • se publica en el BOE, perfeccionando jurídicamente la transferencia de funciones y servicios.
• 5) Instrumentos complementarios:
  • convenios y contratos-programa con Renfe-Operadora (o el operador que corresponda) para la prestación de los servicios,
  • acuerdos con ADIF sobre uso de la capacidad de la red, y
  • adaptación de la legislación autonómica (ley ferroviaria autonómica, creación o refuerzo de la autoridad de transporte competente, régimen tarifario, etc.).

En resumen, el “requisito” clave no es un único artículo sino la combinación de: título competencial estatutario, art. 149 y 150 CE y mecanismo formal de traspaso vía Comisión Mixta y Real Decreto de transferencia, con apoyo en la Ley del Sector Ferroviario para encajar jurídicamente el nuevo esquema de gestión y de obligaciones de servicio público.