Lawfare: qué es y por qué vuelve al centro del debate político en España

A día de hoy no existe en España ninguna ley ni proyecto de ley en tramitación que defina o tipifique jurídicamente el “lawfare” o “guerra judicial”. El concepto se utiliza de forma muy intensa en el debate político y parlamentario, y ha quedado vinculado a reformas de la Justicia (amnistía, LOPJ, acción popular, eficiencia judicial), pero siempre como categoría política, no como figura jurídica autónoma. Lo más parecido a una “regulación” ha sido, por un lado, una proposición de ley orgánica del PSOE contra las acciones judiciales abusivas ya retirada, y, por otro, una Proposición no de Ley de ERC sobre “guerra judicial” que fue aprobada pero sólo tiene efectos políticos. En consecuencia, el “lawfare” no tiene hoy un estatuto legal propio en el ordenamiento español.

Iniciativas directamente vinculadas a “lawfare” o “guerra judicial”

1. Proposición no de Ley de ERC sobre “guerra judicial”

La única iniciativa que alude de forma explícita al concepto es la Proposición no de Ley sobre la lucha contra la corrupción, las cloacas del Estado y la guerra judicial en el Estado español, del Grupo Parlamentario Republicano (ERC) en el Congreso (162/000225). Fue admitida a trámite y el 6 de junio de 2024 se publicó como texto aprobado por el Pleno (BOCG‑15‑D‑155; publicación inicial en BOCG‑15‑D‑142). El texto: reconoce la existencia de casos de “guerra judicial (lawfare)” contra el independentismo catalán y vasco y contra partidos de izquierdas; e insta al Gobierno a crear una comisión de expertos que proponga “medidas legislativas, administrativas y organizativas” para acabar con esas prácticas y reparar a las víctimas. Sin embargo, al tratarse de una Proposición no de Ley, su efecto es meramente político: no crea ningún tipo penal ni modifica leyes; sólo orienta al Ejecutivo.

2. Proposición de Ley Orgánica del PSOE contra acciones judiciales abusivas

El PSOE registró en el Congreso la “Proposición de Ley Orgánica de garantía y protección de los derechos fundamentales frente al acoso derivado de acciones judiciales abusivas” (122/000147), presentada por Patxi López. La iniciativa se publicó el 22/01/2025 (BOCG‑15‑B‑170‑1) y fue desarrollada por el propio grupo en el reportaje de Demócrata “Todo lo que incluye la propuesta del PSOE contra las acciones judiciales abusivas”. Aunque no usa el término “lawfare”, aborda algunos de los elementos que el Gobierno y sus socios asocian a él: restricción de la acusación popular (exclusión de partidos y fundaciones vinculadas), inadmisión de querellas basadas sólo en recortes de prensa, supresión del delito de ofensa a sentimientos religiosos y causas de abstención/recusación de jueces por declaraciones políticas. No obstante, según el Boletín oficial, el 14/11/2025 la proposición fue retirada (BOCG‑15‑B‑170‑2), de modo que no ha llegado a convertirse en norma.

Reformas judiciales donde aparece el concepto, pero sin regularlo

El término “lawfare” se ha usado en debates sobre reformas estructurales de la Justicia, sin plasmarse como categoría legal. La Ley de Amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (122/000019), finalmente aprobada y publicada como texto concluido el 6/6/2024 (BOCG‑15‑B‑32‑13, desarrollo en BOCG‑15‑B‑32‑4), se enmarca en acuerdos políticos donde se mencionó el lawfare, pero la propia ley no lo define ni lo regula.

Algo similar ocurre con la reforma de la LOPJ y del Estatuto del Ministerio Fiscal, tramitada como Proposición de Ley Orgánica por el Grupo Socialista en el Senado y el Congreso ((15)624/000002 – 122/000118), aprobada definitivamente con un respaldo de 227‑6 en el Senado y publicada en el Boletín de la Cámara Alta (BOCG_D_15_142_1479). En los debates se alude a ataques al Poder Judicial y a la narrativa del lawfare, pero el articulado no incorpora esa figura.

Otras reformas en curso —como la Ley de eficiencia del Servicio Público de Justicia, cuya enmienda a la totalidad fue rechazada por el Pleno del Congreso permitiendo que siguiera su tramitación (nota de prensa del Congreso)— o las reformas procesales ligadas a la acción popular han sido leídas por unos como respuesta al “acoso judicial” y por otros como un ataque a la independencia judicial. Pero ninguna de ellas crea un tipo de “lawfare”.

Uso parlamentario y político del concepto

En los diarios de sesiones de Congreso y Senado de los últimos meses, el término aparece repetidamente, pero siempre en clave política: en el Pleno del Congreso se ha descrito el lawfare como “guerra política con toga”, sin acompañarlo de propuesta normativa concreta (DSCD‑15‑PL‑133); en el Senado, senadores del bloque de investidura lo vinculan a la estructura del CGPJ (DS_P‑15‑130), mientras miembros del PP y Vox denuncian que se usa para desacreditar a jueces y fiscales (DS_P‑15‑107, DSCD‑15‑PL‑186). También han comparecido expertos que definen el lawfare como “guerra jurídica” y debaten posibles respuestas institucionales, pero sin traducirse en proyectos de ley específicos (DS_C‑15‑524, DS_C‑15‑560).

Otras iniciativas y debate político

Desde la oposición, el PP ha registrado varias PNL que critican expresamente las “comisiones de lawfare” y reclaman respeto a la independencia judicial, como la PNL sobre el respeto a la separación de poderes (161/000554) o la PNL en defensa de los contrapesos democráticos (161/002164), así como una PNL sobre “mutación constitucional” que reprocha al Gobierno haber asumido “conceptos populistas” como el lawfare (162/000586). De nuevo, se trata de iniciativas no normativas.

En la esfera pública, el debate se ha intensificado tras el uso del término por parte de Pedro Sánchez y de miembros del Gobierno, y a raíz de casos como el de Begoña Gómez o el procesamiento del Fiscal General del Estado, frente a los que el PP denuncia que los ministros “han salido a corear el lawfare” (PP – Tellado). Análisis académicos y mediáticos —como los de Agenda Pública (artículo 1), Público (artículo 2), El País (artículo 3) o RTVE sobre los acuerdos de amnistía (artículo 4)— coinciden en que no hay un proyecto normativo específico y que el término sigue siendo, sobre todo, un arma retórica.

Otros trabajos doctrinales que analizan el fenómeno sin proponer aún una definición legal cerrada pueden consultarse en Eunomía‑UC3M y en revistas jurídicas especializadas (Ius Criminale), así como debates públicos y audiovisuales (video 1, video 2, contenidos en redes como reel 1 y reel 2). Para el contexto general de choques institucionales y reformas judiciales pueden verse, entre otros, las piezas de Demócrata sobre los conflictos PP‑PSOE en torno al Senado y el TC (artículo), la mayor reforma judicial anunciada por el Gobierno (reforma judicial) y las distintas reformas de eficiencia y tutela judicial colectiva (eficiencia – primera votación, eficiencia – comisión, trasposición de acciones colectivas).

En paralelo, distintas formaciones han utilizado la expresión “guerra judicial” para describir ofensivas ante los tribunales (por ejemplo, recursos del PP contra la amnistía, la ley de vivienda o impuestos, analizados en eldiario.es), o para criticar decisiones del Tribunal Supremo sobre la amnistía (Junts – “cop de toga”). Junts ha vinculado además este debate a una revisión profunda del modelo judicial, incluyendo la supresión de la Audiencia Nacional y una nueva gobernanza de la justicia en Cataluña (nota de Junts).

Todo ello confirma que el estado parlamentario actual de la “regulación del lawfare” es, en esencia, inexistente como normativa específica: sólo hay resoluciones políticas (PNL), una proposición de ley retirada y reformas generales de la Justicia en las que el concepto se usa como argumento, pero no como objeto regulatorio autónomo.

No se dispone en las fuentes consultadas de información específica y detallada sobre las funciones y competencias del fiscal general del Estado, por lo que no es posible ofrecer una descripción sistemática y jurídica con el nivel de precisión normativa que exige tu pregunta. Las herramientas utilizadas solo han devuelto datos relativos a otros cargos e instituciones (letrados de las Cortes, presidencia del Congreso, relaciones Gobierno–Parlamento), pero nada directamente sobre el Ministerio Fiscal ni sobre su máxima jefatura. Para evitar ofrecerte datos inexactos o incompletos, es necesario advertir expresamente esta limitación. Aun así, sí puede orientarse dónde se regula la figura del fiscal general del Estado y cómo encaja en la arquitectura institucional española.

1. Ausencia de datos específicos en las fuentes consultadas

La información obtenida a través de las fuentes disponibles se refiere a:

– Las funciones de los letrados de las Cortes Generales, como asesores jurídicos y técnicos de Congreso y Senado, responsables de la redacción y control de la legalidad de las iniciativas parlamentarias, secretaría de comisiones y pleno, elaboración de informes y custodia de documentación.

– Las funciones del presidente del Congreso de los Diputados, centradas en la representación institucional de la Cámara, la dirección de los debates, la convocatoria de sesiones, la fijación del orden del día, la admisión de iniciativas, las medidas de disciplina parlamentaria y la relación institucional con el Gobierno.

– Un aspecto concreto de la relación Gobierno–Parlamento: la posibilidad de que el Gobierno se oponga a la tramitación de determinadas enmiendas que afecten a los Presupuestos Generales del Estado, con base en el artículo 134.6 de la Constitución.

Ninguno de estos materiales contiene referencias a la figura del fiscal general del Estado ni al Ministerio Fiscal en general, por lo que no es posible extraer de ellos las competencias, funciones, potestades de dirección o relaciones institucionales del fiscal general.

2. Dónde se regula el fiscal general del Estado

Aunque no se dispone del contenido concreto de los preceptos, sí puede señalarse, a modo orientativo, el núcleo de la normativa donde se suele encontrar la regulación del fiscal general del Estado en el ordenamiento español:

– La Constitución Española, que define el estatuto básico del Ministerio Fiscal y su dependencia orgánica y funcional en el sistema institucional.

– El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, que es la norma que suele detallar la organización interna del Ministerio Fiscal, la posición del fiscal general como máximo responsable, los mecanismos de nombramiento y cese, así como las funciones de dirección, impulso y coordinación de la actividad del Ministerio Fiscal.

– Las leyes procesales (por ejemplo, normas de enjuiciamiento penal o procesales civiles y contenciosas), en la medida en que asignan al Ministerio Fiscal y, por extensión, a su jefatura, papeles concretos en los distintos órdenes jurisdiccionales.

Para obtener una descripción exacta de las competencias y funciones del fiscal general del Estado, la vía más segura es acudir directamente a esos textos legales (Constitución y Estatuto Orgánico, principalmente) y a su interpretación por parte del Tribunal Constitucional o del Tribunal Supremo, cuando exista.

3. Limitaciones para describir sus funciones con precisión

La pregunta que planteas pide, de forma muy concreta, identificar:

– Las funciones y competencias del fiscal general del Estado en el ordenamiento jurídico español.
– Las normas principales que las regulan (Constitución, Estatuto Orgánico, leyes procesales).
– El modo en que se articulan sus potestades de dirección, de impulso procesal, de emisión de instrucciones y sus relaciones con el Gobierno y las Cortes Generales.

Para responder adecuadamente a todo ello haría falta disponer de los artículos concretos aplicables, así como de referencias adicionales (por ejemplo, disposiciones sobre nombramiento, responsabilidad, comparecencias parlamentarias, etc.). Como las herramientas consultadas no contienen ningún fragmento relativo al Ministerio Fiscal ni al fiscal general, ofrecer una reconstrucción de memoria o basada en conocimiento no contrastado violaría el criterio de no inventar información y podría inducir a error.

En un contexto de análisis jurídico o político-institucional —como el que interesa a un asistente especializado en política y sistema institucional españoles— es especialmente importante no atribuir al fiscal general del Estado competencias que no figuren literalmente en las normas o que hayan sido matizadas por la jurisprudencia. Por eso, ante la ausencia de datos normativos directos en las fuentes, la respuesta debe limitarse a reconocer la carencia de información específica y remitir a los textos legales vigentes.

4. Recomendación para un análisis riguroso

Si necesitas un análisis detallado y riguroso sobre las funciones y competencias del fiscal general del Estado, lo más adecuado es:

– Consultar directamente la Constitución Española, en el precepto que regula el Ministerio Fiscal.
– Revisar el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, especialmente los artículos iniciales, donde se describe la figura del fiscal general, su nombramiento y sus funciones de jefatura y dirección.
– Complementar, en su caso, con la lectura de las leyes procesales y de los informes o memorias anuales del Ministerio Fiscal, que suelen explicar de forma divulgativa el papel institucional de su máximo responsable.

Con esa base, podrá articularse un cuadro completo de competencias (dirección del Ministerio Fiscal, emisión de instrucciones, impulso de la acción de la justicia, relaciones con Gobierno y Cortes Generales, etc.) con plena seguridad jurídica.

La percepción del lawfare en España es mucho más intensa y politizada que en la mayoría de países europeos comparables. Aquí el término ha saltado del ámbito académico al centro de la confrontación partidista, ligado a una desconfianza ciudadana elevada hacia la independencia judicial y a acusaciones cruzadas entre Gobierno, oposición y actores territoriales. En otros países como Francia, Italia, Portugal o Alemania existen conflictos entre política y justicia, pero rara vez se conceptualizan como un fenómeno estructural de “guerra judicial” ni se usa de forma tan sistemática el propio término lawfare. La combinación española de polarización política, uso mediático del concepto y baja confianza en la justicia hace que el debate tenga un carácter casi único en el contexto europeo.

Qué se entiende por lawfare y cómo se discute en España

En la literatura y el debate español, lawfare se define como el uso estratégico del Derecho y de los tribunales para neutralizar o desgastar al adversario político, más que para sancionar infracciones reales. Esta idea se discute tanto en medios generalistas como en foros especializados, por ejemplo en el periódico El País, en la Sexta Columna de laSexta o en análisis jurídicos como el de Hay Derecho (artículo).

La Fundación del Español Urgente y expertos de la UNED recomiendan sustituir el anglicismo por expresiones como “persecución judicial” o “judicialización de la política”, como se explica en materiales académicos y divulgativos de la UNED (recurso 1, recurso 2) y en estudios doctrinales (artículo en Dialnet). Otros análisis, como el de Ignacio Sánchez-Cuenca en un debate disponible en vídeo (enlace), subrayan que en España existiría un problema estructural de politización judicial.

El periódico Demócrata ha descrito el término y su uso en la política española en piezas como “Lawfare: qué es y por qué centra el debate político en España”, y ha recogido datos de opinión pública que muestran una fuerte desconfianza ciudadana hacia la justicia (encuesta).

Uso político y mediático del término en España

En la arena partidista española, el lawfare se ha convertido en arma arrojadiza. Desde la derecha y la extrema derecha, el PP y Vox sostienen que el Gobierno “ataca” a los jueces y erosiona el Estado de derecho; lo hacen en comunicados como los de Miguel Tellado criticando a ministros que “han salido a corear el lawfare” tras el procesamiento del fiscal general (PP) o acusando a Sánchez de ser un “peligro para la democracia” por asumir esas tesis (PP).

El propio Partido Popular ha llevado esta narrativa al ámbito europeo, impulsando resoluciones del PPE contra la “instrumentalización política” de la justicia y contra comisiones parlamentarias que investigan supuestos casos de lawfare, como relata eldiario.es. También ha denunciado en Bruselas una supuesta ofensiva del Gobierno contra la independencia judicial (PP) y ha vinculado a España a debates europeos sobre ataques a jueces y fiscales y uso indebido del sistema judicial con fines políticos (resolución en PE, debate en Estrasburgo).

Desde el otro lado, líderes de izquierda e independentistas han difundido la idea de una “guerra judicial, política y mediática” contra ellos, tanto en intervenciones públicas como en redes sociales (por ejemplo, publicaciones divulgativas en Facebook sobre qué es el lawfare en España: enlace; o mensajes de Pablo Iglesias defendiendo que hay razones para pensar que existe lawfare en España: enlace, y contenidos virales en Instagram: reel).

Este clima se inserta en un contexto de choques institucionales (por ejemplo, sobre la amnistía y el Tribunal Constitucional, recogidos por Demócrata en este análisis) y de acusaciones muy duras sobre corrupción y “cloacas” entre Gobierno y oposición (Fúnez, Tellado, Muñoz).

Comparación con Portugal, Italia, Francia y Alemania

En otros países europeos encontramos tensiones similares entre justicia y política, pero sin que cuaje un relato tan extendido de lawfare como categoría central del debate:

• Italia: la relación entre magistratura y política ha sido conflictiva desde hace décadas (caso Berlusconi, operaciones anticorrupción, etc.). Demócrata ha cubierto, por ejemplo, el rechazo en referéndum de la reforma judicial impulsada por Giorgia Meloni, centrada en separar más claramente las carreras de jueces y fiscales (análisis). Aunque los actores políticos denuncian a menudo “jueces politizados”, el término lawfare no estructura el debate tanto como en España.
• Francia: hay casos muy visibles de persecución penal a élites políticas, como los procesos contra Nicolas Sarkozy analizados por Demócrata (caso Sarkozy) o la reciente condena a Marine Le Pen, que ha desencadenado una campaña de ataques contra la jueza Bénédicte de Perthuis (El País). Se habla de complots y de una justicia “politizada”, pero el discurso público se articula menos en torno al rótulo lawfare.
• Portugal: las tensiones entre poder político y judicial existen, pero con menor intensidad mediática que en España y sin un uso masivo del término. Los debates se orientan más a ajustes institucionales y reformas concretas del sistema judicial.
• Alemania: la percepción ciudadana de la independencia judicial es más alta y el discurso político dominante no utiliza la categoría lawfare. Se insiste más en la ortodoxia del Estado de derecho y en la corrección formal de los procedimientos, con controles europeos muy estrictos (Cuadro de indicadores de la justicia de la UE 2026).

En resumen, en España el lawfare se percibe por amplios sectores como un problema estructural, alimentado por una gran polarización y por una desconfianza ciudadana notable hacia la justicia. En Francia e Italia hay conflictos comparables, pero el término tiene menos centralidad conceptual; en Portugal y Alemania, el debate tiende a ser más técnico y menos identitario, centrado en reformas y estándares europeos del Estado de derecho más que en una narrativa de “guerra judicial” generalizada.

Otros documentos y referencias relacionados

El debate español y europeo sobre independencia judicial, Estado de derecho y posibles abusos del sistema legal se alimenta también de numerosas iniciativas, estudios y pronunciamientos, entre otros:

Debate en Bruselas sobre la acción popular, reforma de eficiencia de la Justicia (Demócrata), validación de normas clave para la Justicia (Gobierno), entrevista sobre la Ley del Derecho de Defensa (Demócrata), críticas del PP a la Ley de Eficiencia, agenda de reforma judicial del Gobierno, intercambio Gamarra–Bolaños en el Senado (Demócrata), defensa gubernamental de la agenda reformista, debate europeo sobre la llamada 'Ley Begoña', nuevo modelo de Tribunales de Instancia (nota de prensa), detalle del mismo proyecto, tramitación parlamentaria de la eficiencia judicial (Demócrata), propuestas de Junts sobre la Justicia, acusaciones del PP sobre delitos contra instituciones, funcionamiento del Servicio Jurídico de la Comisión Europea, ciclo FAES sobre Estado de derecho y democracia, informe del Observatorio Audiovisual Europeo, posición española sobre delitos de odio en la UE, curso universitario sobre modernización de la Justicia, ejemplo de cooperación en medicina legal, otra nota sobre agenda reformista en Justicia, situación del fiscal general en el Parlamento Europeo, tensión entre tribunales españoles y TJUE, caso de Eslovaquia y estándares de juicio justo, controversia sobre el caso ERE y el TJUE, convenio sobre el curso “Justicia en España: la mayor transformación en décadas”, informe sobre gobernanza de medios públicos, resolución de la CNIL francesa, denuncia del PP en Europa sobre ataques a jueces, posición de Vox en Bruselas, críticas de Muñoz sobre acusaciones a jueces, reacciones europeas a la situación judicial del Gobierno español.