Zonas de bajas emisiones: ¿qué coches no pueden entrar, qué multas esperar y qué ciudades han adoptado esta normativa?

La “Ley de Cambio Climático” estatal es la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, cuya tramitación parlamentaria ya está completamente concluida y se encuentra en vigor desde su publicación en el BOE el 21 de mayo de 2021 (texto oficial, con corrección de errores en BOE-A-2021-11870). A día de hoy no hay un “proyecto de ley de cambio climático” en trámite, sino iniciativas que modifican o desarrollan aspectos concretos de esta ley y un volumen creciente de normas reglamentarias y planes derivados. Los próximos pasos se centran en seguir desplegando este desarrollo normativo (reales decretos, órdenes ministeriales, planes y estrategias) y en la evaluación parlamentaria y jurisdiccional de la aplicación de la ley.

Situación parlamentaria de la Ley 7/2021

La Ley 7/2021 fue aprobada por las Cortes Generales, sancionada por el Rey y publicada en el BOE el 21 de mayo de 2021 (BOE-A-2021-8447), por lo que su fase de tramitación parlamentaria está concluida. Desde entonces, cualquier cambio de calado requiere una nueva iniciativa legislativa (proyecto o proposición de ley).

Existen, eso sí, iniciativas parlamentarias vinculadas a la ley pero ya cerradas o de carácter puntual:

– En la XIV Legislatura se presentaron dos proposiciones de ley de modificación de la Ley 7/2021 (identificadores 122/000279 y 122/000312) para introducir el concepto de “soberanía energética” y revertir la prohibición de exploración e investigación de recursos minerales y energéticos. Una de ellas, con identificador 122/000312, llegó a ver publicado su texto y caducó el 16‑06‑2023, por lo que su tramitación terminó sin aprobarse.

– En la XV Legislatura, el Senado ha tramitado el Informe bienal de riesgos del cambio climático para el sistema financiero 2023 remitido por AMCESFI en cumplimiento del artículo 33 de la Ley 7/2021 (expediente (15)701/000021, estado “Concluido (publicación del texto aprobado)”; ficha en Senado), lo que evidencia el uso de los mecanismos de gobernanza y reporte que la propia ley prevé.

– También en el Senado se ha tramitado una solicitud de valoración e informe jurídico sobre el alcance de la modificación del artículo 38 bis de la Ley 25/1964, sobre energía nuclear, introducida por la Ley 7/2021, y sus efectos en financiación municipal y en el almacén de residuos de El Cabril (expediente (15)810/001471, estado “Concluido”; ficha en Senado).

Marco general del desarrollo normativo de la ley

Desde el punto de vista procedimental, una vez que una ley ordinaria se aprueba y se publica en el BOE, la fase parlamentaria pasa a ser de “ley en vigor” y el foco se desplaza al desarrollo reglamentario, que corresponde principalmente al Gobierno:

– La propia Ley 7/2021 establece que el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) y la Estrategia de Descarbonización a 2050 deben aprobarse por real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y ser revisados periódicamente. – El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC)informes e indicadores (por ejemplo, el informe bienal de riesgos de AMCESFI) y de órganos colegiados (Comité de Personas Expertas, Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, etc.) que exigen resoluciones, acuerdos y normas complementarias.

Estos desarrollos se articulan mediante reales decretos, órdenes ministeriales y planes que, en general, pasan por consultas públicas previas y audiencias a los sectores afectados antes de su aprobación en Consejo de Ministros o por el departamento competente. Las Cortes intervienen después, fundamentalmente, a través del control político (debates, comparecencias, informes remitidos) y, en su caso, mediante nuevas leyes modificativas.

Principales desarrollos ya en marcha y próximos pasos

Las fuentes disponibles muestran diversos hitos de despliegue de la Ley 7/2021:

– A nivel de gobernanza climática y energética, el Consejo de Ministros ha aprobado un real decreto por el que se establece el mecanismo de gobernanza en materia de energía, cambio climático y calidad del aire (acuerdo de 11‑02‑2025). Este tipo de norma concreta cómo se coordinan los planes (PNIEC, PNACC) y la rendición de cuentas prevista en la ley. – En el ámbito financiero, el citado informe de riesgos climáticos de AMCESFI, ya debatido en el Senado ((15)701/000021), responde a la habilitación del artículo 33 para analizar la exposición del sistema financiero al cambio climático. – En materia de eficiencia energética, se ha dictado la Orden TED/133/2026, de 25 de febrero, sobre obligaciones de ahorro y certificados de ahorro energético para 2026, conectada con el Fondo Nacional de Eficiencia Energética y con los objetivos de reducción de consumo recogidos en la ley. – En adaptación, está en consulta pública el Borrador del Programa de Trabajo 2026‑2030 del PNACC (proceso de audiencia pública de junio de 2026), que desarrolla el marco de planificación de adaptación previsto en la Ley 7/2021.

Como próximos pasos normativos relevantes pueden señalarse: la aprobación definitiva de ese nuevo programa de trabajo del PNACC 2026‑2030; la actualización periódica del PNIEC y de la Estrategia de Descarbonización a 2050 mediante reales decretos; y la progresiva adaptación de sectores clave (movilidad, edificación, contratación pública, política fiscal energética) a través de nuevas normas que deberán alinearse con los objetivos cuantificados de la ley (por ejemplo, reducciones de emisiones y penetración de renovables para 2030 y neutralidad climática antes de 2050).

Más allá de lo anterior, no se dispone de más información en las fuentes consultadas que permita ofrecer un listado exhaustivo de todos los desarrollos reglamentarios dictados en aplicación de la Ley 7/2021.

En la regulación de las zonas de bajas emisiones (ZBE) en España, la legislación estatal fija un marco básico y atribuye a los ayuntamientos las competencias decisivas sobre su diseño concreto, ordenación del tráfico urbano, control y sanción. La obligación de implantarlas viene de la Ley de cambio climático, mientras que la capacidad para restringir la circulación, aprobar ordenanzas de circulación y sancionar infracciones deriva, sobre todo, de la Ley de Tráfico. El desarrollo técnico de las ZBE se concreta en un real decreto específico, que establece criterios mínimos, pero deja a cada municipio la configuración detallada del ámbito y de las restricciones. Sobre este esquema, las comunidades autónomas pueden fijar condiciones adicionales y emitir informes en caso de regresión de las ZBE existentes.

Marco básico estatal de las ZBE

La pieza central es la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que establece que los municipios de más de 50.000 habitantes (y determinados de más de 20.000) deberán adoptar planes de movilidad urbana sostenible que incluyan, al menos, el establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023 (Ley 7/2021). Esta misma ley contiene una definición de ZBE como un ámbito delimitado por una Administración pública, en ejercicio de sus competencias, en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar emisiones de gases de efecto invernadero.

El desarrollo reglamentario específico se encuentra en el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, que fija las bases comunes para todo el territorio, en aplicación de la Ley 7/2021 (Real Decreto 1052/2022). La ley marco ha sido parcialmente modificada por la Ley 9/2025, de 3 de diciembre, de Movilidad Sostenible, que introduce ajustes en el régimen de movilidad y en las referencias a las ZBE (Ley 9/2025).

Competencias municipales sobre planificación y aprobación

La Ley 7/2021 atribuye directamente a los municipios afectados la responsabilidad de:

– Aprobar planes de movilidad urbana sostenible que incluyan ZBE, medidas de fomento de la movilidad activa, mejora del transporte público, electrificación, reparto de mercancías sostenible y criterios específicos alrededor de centros escolares y sanitarios (Ley 7/2021).
– Delimitar el ámbito territorial de la ZBE y concretar las restricciones de acceso, circulación y estacionamiento, “en ejercicio de sus competencias”, de acuerdo con la clasificación de los vehículos por nivel de emisiones prevista en el Reglamento General de Vehículos.
– Integrar las ZBE con otros instrumentos locales (por ejemplo, planes de calidad del aire) y con planes específicos de electrificación de la “última milla”.

Cualquier medida que suponga una regresión de las ZBE existentes debe contar con informe previo del órgano autonómico competente en medio ambiente, lo que introduce un control supramunicipal sobre posibles rebajas de ambición.

Ordenación del tráfico, control y sanción

Las potestades concretas de los ayuntamientos para hacer efectivas las ZBE se articulan sobre todo a través del Texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre (RDL 6/2015), modificado, entre otras, por la Ley 18/2021, de 20 de diciembre (Ley 18/2021).

Este texto establece que corresponde a los municipios, entre otras funciones:

– La regulación, ordenación, gestión, vigilancia y disciplina del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, la denuncia de las infracciones y la sanción de las mismas cuando no esté atribuida a otra Administración.
– La aprobación de la ordenanza municipal de circulación, que regula los usos de las vías urbanas, la distribución de aparcamientos, el estacionamiento limitado y otras medidas de gestión del espacio viario.
– La inmovilización y retirada de vehículos en determinadas circunstancias (por ejemplo, aparcamiento indebido o peligro para la circulación) y su depósito.
– El cierre de vías urbanas cuando sea necesario.
– La restricción de la circulación a determinados vehículos en vías urbanas por motivos medioambientales, previsión clave que habilita jurídicamente las limitaciones de acceso ligadas a las ZBE.

Sobre esta base, las ZBE se instrumentan mediante ordenanzas municipales de movilidad o de circulación que concretan: qué vehículos pueden acceder, con qué condiciones (horarios, distintivo ambiental, residentes, excepciones), qué controles se establecen (cámaras, autorizaciones) y el régimen de infracciones y sanciones aplicable al incumplimiento.

Normativa y contexto adicional

El reparto y garantía de las competencias locales se enmarca en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (Ley 7/1985), parcialmente modificada por, entre otras, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015), la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público (Ley 30/2007), la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007) y el Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (RDL 5/2015). También han incidido en su régimen algunos pronunciamientos como la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989 (STC 214/1989) y correcciones técnicas posteriores (corrección de errores).

En el ámbito de movilidad y calidad del aire se relacionan asimismo el Real Decreto 970/2020 sobre medidas urbanas de tráfico (RD 970/2020), el Real Decreto 39/2017 y el Real Decreto 34/2023 sobre calidad del aire (RD 39/2017, RD 34/2023), así como programas de ayudas a municipios para implantar ZBE y movilidad sostenible, como la Orden TMA/892/2021 y la Orden TMA/1131/2022 (Orden TMA/892/2021, Orden TMA/1131/2022) o el Programa MOVES II regulado por el Real Decreto 569/2020 (RD 569/2020).

Por último, aunque menos directamente conectadas con las ZBE, forman parte del contexto normativo general otras disposiciones como el Real Decreto 1167/1995 (RD 1167/1995), el Real Decreto 1812/1994 y su nuevo reglamento de carreteras en 2025 (RD 1812/1994, RD 899/2025), así como diversas resoluciones sectoriales y portuarias que reflejan la creciente integración de la movilidad sostenible en el conjunto del ordenamiento (Resolución 27/01/2026, Resolución 30/09/2025, Resolución 09/09/2025, Orden TRM/72/2025, Resolución 09/01/2025).

En España, la implantación de una zona de bajas emisiones (ZBE) es una obligación legal para muchos municipios y debe cumplir unos requisitos mínimos fijados por normativa estatal. La obligación nace en la Ley 7/2021 de cambio climático y se desarrolla reglamentariamente en el Real Decreto 1052/2022, que concreta qué debe contener una ZBE y cómo debe articularla el ayuntamiento. Además, la regulación del tráfico y de los vehículos se coordina con la normativa de circulación y vehículos. Sobre este marco básico, cada municipio debe aprobar su propia normativa municipal y encajar la ZBE en su planificación de movilidad.

Normativa básica que regula las ZBE

Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética

El origen de la obligación está en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. Esta ley establece que:

Los municipios de más de 50.000 habitantes, los territorios insulares y los municipios de más de 20.000 habitantes que superen los valores límite de calidad del aire deben adoptar, antes de 2023, planes de movilidad urbana sostenible que incluyan, entre otras medidas, el establecimiento de ZBE. La ley define la ZBE como instrumento para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero.

Real Decreto 1052/2022, de regulación de las ZBE

El desarrollo reglamentario se contiene en el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, dictado “de conformidad” con la Ley 7/2021.

Este real decreto:

– Fija el objeto de la norma: regular los requisitos mínimos que deben cumplir las ZBE que establezcan las entidades locales, con la finalidad de mejorar la calidad del aire, mitigar el cambio climático y contribuir también a objetivos de calidad acústica y de seguridad vial.
– Determina que las ZBE se aprueban en el marco de los planes de movilidad urbana sostenible del municipio.
– Establece que las ZBE deben ser delimitadas y reguladas en la normativa municipal (ordenanzas u otras disposiciones locales), en el ejercicio de las competencias locales en medio ambiente urbano y movilidad.
– Obliga a que cada proyecto de ZBE incluya objetivos cuantificables, al menos en dos ámbitos principales: mejora de la calidad del aire y mitigación del cambio climático, y prevé que puedan fijarse también objetivos sobre cambio modal, eficiencia energética y ruido.
– Prevén que en la ZBE se limite el acceso, circulación y estacionamiento de los vehículos más contaminantes, como instrumento para el cumplimiento de dichos objetivos.

El preámbulo del real decreto aclara que se ha elaborado al amparo de las competencias estatales en tráfico y en legislación básica de medio ambiente, y que ha seguido trámites de información pública y consultas con comunidades autónomas y entidades locales.

Normativa de tráfico y vehículos

Las restricciones de acceso de vehículos en una ZBE deben ser coherentes con la regulación general de tráfico y vehículos. En este ámbito, el Real Decreto 970/2020, de 10 de noviembre, modifica el Reglamento General de Circulación y el Reglamento General de Vehículos “en materia de medidas urbanas de tráfico”. En su preámbulo se destaca la necesidad de adaptar la normativa a nuevas políticas de movilidad urbana y seguridad vial y se remite a la Ley sobre Tráfico y a los principios de buena regulación y participación pública.

Esta normativa sirve de marco para que las ordenanzas municipales concreten limitaciones de velocidad, uso de determinados tipos de vehículos y condiciones de circulación en la ZBE.

Ayudas y documentación técnica estatal

A nivel financiero, la Orden TMA/892/2021, de 17 de agosto, aprueba las bases reguladoras del Programa de ayudas a municipios para la implantación de ZBE y la transformación digital y sostenible del transporte urbano, en el marco del Plan de Recuperación. Esta orden ha sido modificada posteriormente por la Orden TRM/1422/2023, de 22 de diciembre, que cita expresamente el Real Decreto 1052/2022.

El propio preámbulo del Real Decreto 1052/2022 menciona además las “Directrices para la creación de zonas de bajas emisiones”, elaboradas por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico con la colaboración de la Federación Española de Municipios y Provincias. No son norma jurídica, pero funcionan como guía técnica básica para los ayuntamientos.

Requisitos legales que debe cumplir un municipio

1. Estar obligado por la Ley 7/2021

El municipio debe encajar en alguno de los supuestos del artículo 14.3 de la Ley 7/2021 (población y/o incumplimientos de calidad del aire) o, aunque no esté obligado, puede decidir implantar voluntariamente una ZBE respetando igualmente los criterios mínimos del Real Decreto 1052/2022.

2. Integrar la ZBE en la planificación de movilidad

La ZBE debe formar parte del plan de movilidad urbana sostenible del municipio, que es donde se definen el modelo de movilidad, los objetivos de reducción de emisiones y el paquete global de medidas.

3. Aprobar normativa municipal específica

La ZBE ha de recogerse en una norma local (habitualmente una ordenanza), que:

– Delimite geográficamente el ámbito de la ZBE.
– Establezca los criterios de acceso, circulación y estacionamiento (por ejemplo, en función del nivel de emisiones de los vehículos).
– Desarrolle el régimen de controles, señalización y, en su caso, sanciones.
– Se apruebe siguiendo los trámites y garantías de la legislación de procedimiento administrativo y régimen local (información pública, participación ciudadana, informes sectoriales cuando proceda).

4. Definir objetivos y sistema de evaluación

Conforme al Real Decreto 1052/2022, el proyecto de ZBE debe incluir objetivos cuantificables de mejora de la calidad del aire y de mitigación del cambio climático, y prever su monitorización y evaluación periódica.

5. Coordinación con otras administraciones

Aunque la competencia directa sobre la ZBE es local, el real decreto subraya el papel clave de las comunidades autónomas y la necesidad de coherencia con los compromisos estatales (PNIEC, PNCCA, planes de calidad del aire). Por eso, muchos proyectos de ZBE se coordinan con las administraciones autonómicas y con el Estado, especialmente cuando se financian con los programas de ayudas estatales vinculados al Plan de Recuperación.