Incendio de Los Gallardos (Almería): al menos 12 muertos, un millar de evacuados y todas las claves de la tragedia

Tras un gran incendio forestal, la declaración oficial de lo que antes se llamaba “zona catastrófica” (hoy, “zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil”) depende del Gobierno de España y se hace mediante un acuerdo del Consejo de Ministros. Esa decisión se basa en los datos de daños remitidos por las administraciones afectadas y, en su caso, en informes de la comunidad autónoma. Una vez aprobado el acuerdo, se publica en el BOE y se activan distintos paquetes de ayudas y medidas extraordinarias, que se desarrollan después mediante reales decretos‑ley y órdenes ministeriales.

Marco jurídico básico

El régimen general está en la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, que:

• Prevé expresamente la figura de la “zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil”.
• Atribuye al Gobierno la competencia para declarar esa zona.
• Vincula la declaración a la adopción de un conjunto de medidas de ayuda y reparación (fiscales, laborales, de Seguridad Social, subvenciones, etc.).

Posteriormente, normas de desarrollo concretan la aplicación de esas medidas en emergencias específicas. Por ejemplo, la Orden TES/443/2022 regula la aplicación de medidas laborales y de desempleo en zonas declaradas afectadas por incendios forestales, y la Orden PJC/1222/2024 publica un acuerdo del Consejo de Ministros declarando zona afectada por una DANA. En otros casos, el Gobierno aprueba paquetes generales mediante reales decretos‑ley, como el Real Decreto‑ley 2/2019 para temporales y situaciones catastróficas.

Quién puede pedir la declaración y cómo se inicia

La Ley 17/2015 establece que la declaración de zona afectada gravemente:

• Puede ser solicitada por las administraciones públicas interesadas (normalmente, ayuntamientos y comunidades autónomas).
• También puede acordarse de oficio por el propio Gobierno de España, si dispone de datos suficientes de la magnitud de los daños.

Tras un incendio de gran magnitud, los pasos iniciales suelen ser:

• Los ayuntamientos recopilan información de daños (personas afectadas, viviendas, infraestructuras, servicios básicos, actividad económica, masa forestal, etc.).
• La comunidad autónoma coordina esa información, la contrasta con sus propios servicios de protección civil y emergencias y, en muchos casos, formula una petición formal al Gobierno de España.

Valoración por el Estado y propuesta al Consejo de Ministros

Conforme a la Ley 17/2015, la declaración se hace:

• Por acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta conjunta del Ministro del Interior y del de Hacienda (y, en su caso, otros ministerios implicados).
• Debe incluir siempre la delimitación del área afectada.

Antes de elevar la propuesta al Consejo de Ministros, se siguen estos pasos internos:

• La Administración General del Estado, a través de Protección Civil, Interior y otros departamentos, realiza una valoración de daños basada en los datos remitidos por las administraciones afectadas.
• El Gobierno puede solicitar de forma expresa un informe a la comunidad autónoma afectada, que detalla la intensidad de la emergencia y su impacto.
• Se comprueba que concurren las condiciones que fija la ley: daños personales o materiales que perturban gravemente las condiciones de vida de la población o que provocan la paralización de servicios públicos esenciales en la zona.

Aprobación, publicación y efectos de la declaración

Si el Gobierno considera acreditada esa situación, el Consejo de Ministros adopta el acuerdo de declaración, en el que:

• Se identifica el tipo de siniestro (en este caso, incendio forestal).
• Se fija la zona geográfica concreta (municipios, provincias o ámbitos supramunicipales afectados).
• Se anuncia la aplicación de las medidas previstas en la Ley 17/2015 y, en su caso, la remisión a futuros reales decretos‑ley u órdenes que las detallen.

Ese acuerdo se hace público normalmente mediante una orden ministerial de publicación en el BOE (como la Orden PJC/1222/2024) y, a partir de ahí, se despliegan los desarrollos sectoriales:

• Órdenes como la TES/443/2022, que concretan medidas laborales y de Seguridad Social para las zonas declaradas.
• Reales decretos‑ley como el 2/2019, que fijan marcos generales de ayudas y reparaciones.

Seguimiento y coordinación posterior

La propia Ley 17/2015 prevé que, tras la declaración:

• Se realice un seguimiento de las medidas adoptadas.
• Se pueda constituir una Comisión de Coordinación con representantes del Estado, la comunidad autónoma y las entidades locales afectadas, para coordinar la ejecución de ayudas y obras de reparación.

En resumen, una vez producido el incendio, los pasos clave que quedan son: petición formal y envío de datos de daños, valoración técnica por el Estado, propuesta del Interior y Hacienda, acuerdo del Consejo de Ministros con delimitación de la zona, publicación en el BOE y, después, aprobación y ejecución de las normas que concretan las ayudas y medidas extraordinarias.

El consejero de la Presidencia de Andalucía (actualmente de Presidencia, Interior, Diálogo Social y Simplificación Administrativa) concentra la dirección política de la protección civil y la gestión de emergencias en la comunidad. La normativa clave es la Ley 2/2002 de Gestión de Emergencias y el Decreto 152/2022 de estructura orgánica, que identifican al titular de la consejería competente en protección civil como autoridad máxima sectorial. Sobre esa base, el consejero dirige la política de protección civil, propone y coordina los grandes planes de emergencia y ejerce funciones de dirección y coordinación sobre el 112 y el Centro de Coordinación de Emergencias. En la práctica, es la referencia política y administrativa en las grandes crisis que no alcanzan el nivel de “interés nacional”.

Marco general del cargo

La Ley 6/2006, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía define, con carácter general, las funciones de todas las personas titulares de consejerías: dirigir el departamento, desarrollar la acción del Gobierno en su ámbito, proponer normas al Consejo de Gobierno y representar a la consejería. Aunque esta ley no entra al detalle de emergencias, sirve de base para que el consejero de la Presidencia asuma la dirección política de todo el ámbito de interior, policía autonómica, protección civil y emergencias.

Competencias específicas en protección civil y emergencias (Ley 2/2002)

La Ley 2/2002, de Gestión de Emergencias en Andalucía, modificada por la Ley 2/2023, atribuye directamente al titular de la consejería competente en materia de protección civil (hoy Presidencia-Interior) funciones muy concretas:

• Dirección de la política de protección civil: coordinar la ejecución de la política de protección civil en la Comunidad Autónoma.
• Normativa y ejecución: dictar disposiciones de carácter general en su ámbito y ejecutar los acuerdos del Consejo de Gobierno en materia de protección civil.
• Planificación: promover la elaboración del mapa de riesgos, el catálogo de recursos movilizables, el Plan Territorial de Emergencia de Andalucía y los planes especiales y específicos de emergencia.
• Servicios de intervención: establecer servicios propios de intervención y coordinación y potenciar la actuación y coordinación de los servicios de emergencias existentes.
• Dirección en los planes: ejercer las labores de dirección previstas en el Plan Territorial y en los planes especiales y específicos de emergencia.
• Declaración de emergencias: proponer al Consejo de Gobierno la declaración de “emergencia de interés general de Andalucía”, figura desarrollada por el Decreto 69/2024 y su corrección de errores recogida en la corrección del Plan Territorial.
• Comisión de Protección Civil: presidir la Comisión de Protección Civil de Andalucía.
• Inspección y sanción: ejercer la inspección sobre el cumplimiento de la ley y la potestad sancionadora dentro de los límites cuantitativos fijados.
• Relaciones interadministrativas: fijar cauces de cooperación con otras administraciones y solicitar o poner medios a su disposición en caso necesario.

Dirección del 112 y del sistema de urgencias y emergencias

La misma Ley 2/2002 crea el Sistema de Coordinación Integrada de Urgencias y Emergencias, que articula el acceso a los servicios a través del teléfono europeo 112. Expresamente se establece que corresponde al titular de la consejería competente en protección civil:

• La ordenación y superior dirección del Sistema de Coordinación Integrada de Urgencias y Emergencias (112 Andalucía).
• La elaboración de las disposiciones de organización y funcionamiento de ese sistema.

Asimismo, la ley crea el Centro de Coordinación de Emergencias de Andalucía, adscrito a la consejería competente en protección civil, y lo define como “centro de comunicaciones y gestión” que coordina medios y recursos de la Junta y de otras administraciones. El consejero, como máximo responsable político de la consejería, tiene la dirección última sobre este centro a través de la estructura orgánica.

Estructura orgánica y agencias vinculadas

El Decreto 152/2022 concreta que en la Consejería de la Presidencia se integran la Secretaría General de Interior y la Dirección General de Emergencias y Protección Civil, de la que dependen las competencias derivadas de la Ley 2/2002 (planificación, coordinación y actuaciones frente a emergencias). Además, están adscritos el Instituto de Emergencias y Seguridad Pública de Andalucía (IESPA) y, tras el Decreto-ley 2/2023 y los estatutos de la Agencia de Seguridad y Gestión Integral de Emergencias, la nueva agencia encargada de la gestión integral de emergencias en Andalucía.

En el plano de la comunicación pública, el Decreto 152/2022 asigna también a la Dirección General de Comunicación de la consejería la gestión de la comunicación en los casos de alerta o emergencia, lo que confiere al consejero un papel central en la información institucional durante crisis.

Otras referencias normativas citadas

En el entorno de esta regulación aparecen otras normas (estatales y autonómicas) relacionadas con gobierno, protección civil, emergencias o marco institucional, aunque no todas regulan directamente las competencias del consejero: Presupuestos 2017, publicación andaluza de la Ley 6/2006, Ley 6/1994, publicación BOJA de la Ley 6/1994, diversas resoluciones y leyes estatales sobre delegaciones, autonomía local, cuestiones de inconstitucionalidad y recursos ([enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace]), normativa estatal sobre protección civil y planes de emergencia (Estrategia Nacional de Protección Civil, Plan Estatal General de Emergencias, RD 906/2013 y su modificación [enlace], UME, [enlace], convalidación Decreto-ley 2/2023, [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], Plan de emergencia por maremotos, modificación Plan INFOCA, [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], Ley del Sistema Nacional de Protección Civil, Estatuto andaluz, [enlace], [enlace], [enlace].

La activación de la Unidad Militar de Emergencias (UME) en incendios forestales se apoya en un bloque de normativa de defensa y protección civil y, más en concreto, en su propio protocolo de intervención y en el Plan Estatal de Protección Civil para emergencias por incendios forestales. En síntesis: la UME es un componente de las Fuerzas Armadas dependiente del Ministerio de Defensa, pero en emergencias de interés nacional actúa bajo dirección operativa del Ministro del Interior, integrándose en el Sistema Nacional de Protección Civil. La solicitud de intervención suele partir de las comunidades autónomas o de la propia Administración General del Estado y se articula a través del Ministerio del Interior, conforme al Protocolo de Intervención de la UME. Los planes autonómicos de incendios forestales se coordinan con el Plan Estatal, que fija cómo y cuándo se emplean medios estatales como la UME.

1. Marco general de defensa y protección civil

El encuadramiento básico de la UME deriva de la misión de las Fuerzas Armadas en apoyo a la población prevista en la Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional (se cita expresamente en la Orden DEF/160/2019). Esta ley atribuye a las Fuerzas Armadas la misión de preservar la seguridad y bienestar de los ciudadanos en supuestos de grave riesgo, catástrofe o calamidad.

En materia de protección civil, el texto del Real Decreto 1097/2011 recuerda el papel de la antigua Ley 2/1985, de Protección Civil, que atribuía al Ministro del Interior la condición de autoridad superior en protección civil y la facultad de movilizar recursos del Estado y declarar emergencias de interés nacional.

El marco se completa con la Norma Básica de Protección Civil, aprobada por el Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, y la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales, aprobada por el Real Decreto 893/2013, de 15 de noviembre, citados en el Plan Estatal para incendios forestales. Estas normas establecen que el riesgo de incendios forestales debe afrontarse mediante planes especiales y distinguen tres niveles de planificación: estatal, autonómico y local.

2. Normativa específica de la UME

2.1. Protocolo de intervención

La norma clave de activación es el Real Decreto 1097/2011, de 22 de julio, por el que se aprueba el Protocolo de Intervención de la UME, disponible en el BOE (Protocolo UME). Este real decreto:

• Confirma que la UME se encuadra orgánicamente en el Ministerio de Defensa.
• Integra su actuación en el sistema de protección civil, fijando reglas para su coordinación con los medios de otras administraciones.
• Reconoce al Ministro del Interior la facultad de movilizar recursos estatales cuando la intensidad de la emergencia lo exija o cuando lo soliciten las comunidades autónomas, así como de declarar una emergencia de interés nacional.
• Prevé que, en emergencias de interés nacional, la UME pueda requerir y asumir el mando de los medios aéreos de lucha contra incendios adscritos funcionalmente al entonces Ministerio de Medio Ambiente.

El primer protocolo, aprobado por el Real Decreto 399/2007, de 23 de marzo (primer protocolo UME), fue anulado por el Tribunal Supremo, lo que motivó la aprobación del actual Real Decreto 1097/2011.

2.2. Organización y funcionamiento interno

La organización y el funcionamiento interno de la UME se regulan en la Orden DEF/160/2019, de 21 de febrero, accesible en el BOE (organización UME). Esta orden:

• Define a la UME como fuerza conjunta permanente, dependiente directamente del titular del Ministerio de Defensa como Mando de Emergencias.
• Establece que sus actuaciones operativas se rigen por el Real Decreto 1097/2011.
• Indica que, en emergencias de interés nacional, el General Jefe de la UME ejerce la Dirección Operativa bajo la dirección del Ministro del Interior.
• Prevé que, en situaciones de estado de necesidad o extrema gravedad, el Jefe de la UME pueda ordenar la intervención inmediata de sus unidades, dando cuenta al Ministro de Defensa.

La creación y funcionamiento inicial de la UME se dieron a conocer mediante la Orden PRE/1776/2006, de 7 de junio, que publica el Acuerdo del Consejo de Ministros sobre el funcionamiento de la UME (funcionamiento inicial UME).

3. Plan Estatal de Protección Civil para incendios forestales

La pieza que conecta la UME con los incendios forestales es el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales, aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros y publicado por Resolución de 31 de octubre de 2014 (Plan Estatal de Incendios Forestales).

Este Plan, elaborado conforme al Real Decreto 893/2013 y a la Norma Básica de Protección Civil, establece:

• La organización y procedimientos de actuación de los recursos y servicios del Estado necesarios para asegurar una respuesta eficaz ante emergencias por incendios forestales cuando esté presente el interés nacional.
• Los mecanismos de apoyo de la Administración General del Estado a los planes de las comunidades autónomas cuando éstas lo requieran o no dispongan de capacidad suficiente.
• La integración del Plan Estatal con los planes autonómicos y locales, de forma que la intervención de medios estatales como la UME se coordine con los servicios autonómicos de extinción y protección civil.

En ese marco, la activación de la UME se produce habitualmente:

• a petición de las comunidades autónomas al Ministerio del Interior, cuando sus medios se ven desbordados, o
• por decisión del propio Estado al declararse una emergencia de interés nacional, caso en el que la UME asume la dirección operativa bajo el Ministro del Interior conforme a la Orden DEF/160/2019 y al Real Decreto 1097/2011.

4. Otras disposiciones relacionadas

El conjunto normativo se complementa con otras disposiciones que, aunque no regulan directamente la activación de la UME en incendios forestales, inciden en la organización del sistema de protección civil o en la capacitación profesional en emergencia y medio ambiente, entre ellas:

• Acuerdos y convenios laborales vinculados a medios públicos de apoyo a la lucha contra incendios, como los de TRAGSA (acuerdo TRAGSA 2025, anexo TRAGSA 2011, revisión TRAGSA 2019).
• Normas de formación profesional y cualificaciones en emergencias, protección civil y medio natural: Real Decreto 906/2013 (Técnico Superior en Coordinación de Emergencias), Real Decreto 907/2013 (Técnico en Emergencias y Protección Civil), Orden ECD/1527/2015 (currículo grado superior emergencias), Orden ECD/1523/2015 (currículo grado medio emergencias), Real Decreto 1031/2011 (cualificaciones Seguridad y Medio Ambiente), Real Decreto 260/2011 (Gestión Forestal y Medio Natural), Orden EDU/1544/2011 (currículo Gestión Forestal), Orden ECD/74/2013 (Aprovechamiento y Conservación del Medio Natural), Real Decreto 624/2013 (certificados Seguridad y Medioambiente), Orden PRE/1614/2015 (actualización cualificaciones), así como sus actualizaciones parciales por el Real Decreto 1085/2020 (convalidaciones FP) y órdenes EFD de 2024 (Orden EFD/659/2024, Orden EFD/657/2024).
• Otras normas sectoriales con incidencia indirecta: Real Decreto 532/2025 (estándares de competencias profesionales), Orden ECD/74/2013 ya citada, Orden TES/1223/2021 sobre medidas laborales en zonas afectadas gravemente por emergencias de protección civil (Orden Filomena), Orden DEF/1863/2016 sobre ficheros de datos de la UME (ficheros UME), y normativa de educación militar como la Orden DEF/1287/2025 (currículo tropa Ejército del Aire).

En conjunto, estas normas configuran el marco en el que la UME se activa y opera en incendios forestales: como fuerza militar especializada, encuadrada en defensa, pero integrada funcionalmente en el Sistema Nacional de Protección Civil y en el Plan Estatal de Incendios Forestales cuando el riesgo supera la capacidad autonómica o alcanza el interés nacional.