El Senado aprueba la pasarela al RETA, que podría entrar en vigor la próxima semana

Tras ser aprobada por el Senado, una proposición de ley vuelve siempre al Congreso de los Diputados para su fase final. Lo que ocurra a partir de ahí depende de cómo haya actuado el Senado: si se ha limitado a aprobar el texto, si ha introducido enmiendas o si ha acordado un veto. En todos los casos, la Cámara decisiva es el Congreso, que tiene la última palabra sobre el contenido y la vigencia de la ley. Una vez fijado el texto definitivo, se pasa a la sanción y promulgación por el Rey y a la publicación en el BOE.

1. Escenario 1: el Senado aprueba sin cambios

Si el Senado aprueba la proposición de ley tal y como le llegó del Congreso (es decir, sin introducir enmiendas ni acordar veto), el procedimiento es muy sencillo:

• El texto se considera definitivamente aprobado por las Cortes Generales.
• No es necesario un nuevo debate sustantivo en el Pleno del Congreso, porque la Cámara Alta no ha modificado el contenido.
• Se remite el texto para su sanción y promulgación por el Rey.
• Finalmente, se publica en el Boletín Oficial del Estado (BOE), momento a partir del cual la ley entra en vigor en la fecha que ella misma señale o, en su defecto, a los 20 días de su publicación, tal y como se recoge en la explicación general del proceso legislativo: el texto final es “sancionado y promulgado por el Rey, y se publica en el Boletín Oficial del Estado (BOE) y entra en vigor en la fecha que indique la propia ley o, en su defecto, a los 20 días”.

En este supuesto, la fase parlamentaria concluye sin necesidad de votaciones adicionales en el Congreso.

2. Escenario 2: el Senado introduce enmiendas

La segunda posibilidad es que el Senado apruebe la proposición de ley, pero introduciendo enmiendas. Según las descripciones recogidas en el procedimiento legislativo, “el Senado puede aprobar el texto tal cual, introducir enmiendas o vetarlo” y, si hay enmiendas, “el Congreso puede aceptar las enmiendas o rechazarlas”. En este caso:

• Las enmiendas aprobadas por el Senado se incorporan al texto y son remitidas al Congreso.
• El Congreso celebra un debate y votación sobre esas enmiendas. Puede:
  • Aceptar algunas o todas las enmiendas del Senado.
  • Rechazarlas total o parcialmente.
• La mayoría requerida es la ordinaria (mayoría simple de los votos emitidos presentes en la votación) para aceptar o rechazar cada enmienda.
• El resultado de esas votaciones fija el texto definitivo de la proposición de ley.

Una vez el Congreso se ha pronunciado, el texto resultante se entiende aprobado por las Cortes Generales, pasando a la fase de sanción, promulgación y publicación en el BOE, en los mismos términos explicados en el esquema general del proceso.

3. Escenario 3: el Senado veta la proposición de ley

El tercer escenario es que el Senado acuerde un veto (rechazo global) a la proposición de ley. El propio esquema de fases indica que, si el Senado “vet[a]” el texto, “el Congreso puede […] levantar el veto por mayoría absoluta (o simple tras dos meses)”. Esto supone:

• El veto del Senado no es definitivo: el Congreso tiene la última palabra.
• Cuando el veto regresa al Congreso, el Pleno celebra un debate centrado en la oportunidad de la ley en su conjunto.
• Para levantar el veto de forma inmediata, el Congreso debe votar por mayoría absoluta a favor del texto (más votos afirmativos que la mitad del número total de diputados).
• Si no se consigue esa mayoría absoluta en una primera votación, el Congreso puede esperar el plazo previsto (dos meses desde el veto) y, transcurrido ese tiempo, podrá levantar el veto por mayoría simple, como reflejan las descripciones citadas.
• Si el Congreso no logra levantar el veto, la proposición de ley decae y no se convierte en ley.

Si el veto se levanta (ya sea por mayoría absoluta en primera votación o por mayoría simple pasado el plazo), el texto aprobado por el Congreso se considera definitivamente aprobado por las Cortes Generales y pasa de nuevo a sanción, promulgación y publicación.

4. Fase final: sanción, promulgación y entrada en vigor

En los tres escenarios, una vez fijado el texto definitivo por las Cortes Generales, el cierre del procedimiento es el mismo, de acuerdo con las explicaciones generales recogidas sobre el proceso legislativo:

• El texto es remitido al Rey para su sanción y promulgación.
• Se publica en el BOE, momento a partir del cual adquiere eficacia jurídica.
• La propia ley puede fijar una fecha específica de entrada en vigor; si no lo hace, entrará en vigor a los 20 días de su publicación.

Así, el papel del Senado es relevante, pero en última instancia es el Congreso quien decide, mediante las mayorías indicadas, el contenido final y la vigencia de cualquier proposición de ley estatal en España.

Las fuentes disponibles no ofrecen una explicación directa y sistemática sobre las competencias concretas del Gobierno para desarrollar reglamentariamente una ley una vez publicada en el BOE. Sí permiten, sin embargo, encuadrar esa potestad dentro de la relación entre Gobierno y Cortes Generales: el Gobierno ejecuta y aplica las leyes, y el Parlamento ejerce un control político y jurídico sobre cómo lo hace, también cuando utiliza normas de rango inferior. A partir de lo que existe en las fuentes, puede explicarse sobre todo cómo se fiscaliza la actuación del Ejecutivo y en qué medida puede condicionarse su actuación normativa.

Marco general: relación Gobierno–Parlamento

Las Cortes Generales (Congreso y Senado) tienen, entre otras, dos grandes funciones: aprobar leyes y controlar la acción del Gobierno. El desarrollo reglamentario de las leyes se inscribe precisamente en esa segunda dimensión: el Gobierno, al aplicar y concretar las leyes mediante normas de menor rango o mediante decisiones administrativas, está sometido a un sistema de control parlamentario.

Según la información disponible, el control parlamentario tiene como finalidad supervisar y fiscalizar la acción del Gobierno y de la Administración Pública, garantizando la transparencia, la responsabilidad y la rendición de cuentas ante las Cámaras y ante la ciudadanía. Ese control no se limita a las grandes decisiones políticas, sino que se extiende a cómo el Gobierno aplica en la práctica las leyes aprobadas por el legislador.

Instrumentos de control sobre la actuación del Gobierno

Para vigilar cómo el Ejecutivo está desarrollando y aplicando una ley, el Parlamento dispone de una batería de instrumentos que las fuentes describen con cierto detalle:

• Preguntas: diputados y senadores pueden plantear preguntas orales o escritas al Gobierno. Esto sirve, por ejemplo, para pedir explicaciones sobre cómo piensa desarrollar una ley, en qué plazos, o por qué un determinado reglamento no se ha aprobado o se ha aprobado de cierta manera.
• Interpelaciones: permiten abrir un debate político más amplio sobre la política del Gobierno en un ámbito concreto. Si el desarrollo reglamentario de una ley es polémico, los grupos pueden interpelar al Ejecutivo para que dé cuenta de sus criterios y decisiones.
• Mociones: tras una interpelación, la Cámara puede aprobar mociones mediante las que insta al Gobierno a actuar de determinada manera, por ejemplo, a modificar una regulación o a dictar determinadas disposiciones para ejecutar correctamente una ley.
• Comparecencias: el Gobierno y altos cargos pueden ser llamados a comisiones o al Pleno para informar sobre la aplicación de una ley, el estado de preparación de su desarrollo normativo o los efectos de un reglamento ya aprobado.
• Solicitudes de información y documentación: los parlamentarios pueden requerir datos, informes o borradores relacionados con la ejecución de las leyes; este mecanismo es esencial para fiscalizar los desarrollos normativos que prepara la Administración.
• Comisiones de investigación: cuando la aplicación de una ley o su desarrollo produce problemas de especial relevancia política o social, pueden crearse comisiones de investigación para analizar la actuación del Gobierno y extraer responsabilidades políticas.
• Voto de censura y cuestión de confianza: son mecanismos excepcionales a través de los cuales se puede exigir responsabilidad política al Gobierno si la mayoría de la Cámara considera inaceptable su orientación general, incluida su manera de aplicar las leyes.

Capacidad de bloqueo del Gobierno en materia legislativa

Las fuentes añaden un elemento relevante para entender el equilibrio de poderes entre Parlamento y Gobierno, que también incide indirectamente en el desarrollo de las leyes: la posibilidad del Gobierno de impedir la tramitación de determinadas iniciativas parlamentarias.

En concreto, se indica que el Gobierno puede oponerse a la tramitación tanto de enmiendas como de proposiciones de ley que supongan un aumento del gasto o una disminución de los ingresos respecto a los Presupuestos Generales del Estado. Si el Gobierno manifiesta por escrito su disconformidad en estos casos, dichas enmiendas o proposiciones no pueden seguir tramitándose. En cualquier otra hipótesis, el Gobierno no puede vetar la tramitación de iniciativas legislativas de los grupos parlamentarios o del Senado.

Este dato es relevante porque muestra que el Gobierno no solo ejecuta las leyes, sino que tiene también una capacidad limitada para condicionar qué cambios legislativos pueden prosperar cuando afectan a los equilibrios presupuestarios. Esto influye en el contexto en el que más tarde tendrá que aplicar y desarrollar reglamentariamente las normas aprobadas.

Ausencia de detalle sobre la potestad reglamentaria

Más allá de estos elementos sobre control parlamentario y sobre el veto presupuestario del Gobierno a determinadas iniciativas, las fuentes consultadas no aportan información específica acerca de:

• El fundamento jurídico concreto de la potestad reglamentaria del Gobierno.
• Los tipos de reglamentos (ejecutivos, independientes, organizativos, de necesidad).
• Los límites materiales y formales al desarrollo reglamentario de la ley.
• Los mecanismos de control judicial de esos reglamentos.

Por tanto, no se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre las competencias detalladas del Gobierno para desarrollar reglamentariamente una ley una vez publicada en el BOE, ni sobre cómo se distribuye exactamente el margen de apreciación del Ejecutivo frente al Parlamento y los tribunales en esta materia.

La trayectoria de PSOE y Sumar (incluyendo a Unidas Podemos en la primera coalición) en materia laboral puede leerse como un arco que va desde la consolidación del marco de derechos del trabajo en los años ochenta, pasando por fases de fuerte flexibilización, hasta una etapa reciente centrada en reducir la temporalidad, elevar el salario mínimo y acortar la jornada. El PSOE ha pilotado casi todas las grandes reformas del mercado laboral desde 1980, mientras que Unidas Podemos y después Sumar han sido el motor de la última gran reforma de 2021 y de la agenda de “segunda oleada de derechos” (jornada, SMI, despido). En conjunto, ambos espacios han configurado el modelo actual: más peso de la negociación colectiva, contrato indefinido como regla y subida sostenida del SMI, pero con debates abiertos en despido y jornada.

1. PSOE: de la flexibilización a la “reforma laboral de 2021”

Desde la transición, el PSOE ha sido protagonista de las grandes reformas laborales. La literatura histórica sobre reformas en España, como la de El Periódico, El País o análisis académicos como Funcas, sitúan tres hitos bajo gobiernos socialistas:

• Reforma de 1984: con Felipe González, la Ley 32/1984 abre la puerta a una amplia gama de contratos temporales incentivados. Los estudios citados apuntan que esto “institucionaliza” la temporalidad como vía de creación de empleo, con apoyo de CEOE y UGT en el marco de la concertación social.
• Reforma de 1994: el propio PSOE impulsa una reforma profunda que abarata el despido y flexibiliza la movilidad y la negociación colectiva, en plena crisis y con fuerte contestación sindical; la bibliografía la califica como la reforma más intensa hasta entonces.
• Reforma de 2010 (Zapatero): busca reducir el abuso de temporalidad y acercar la contratación indefinida, pero sin deshacer el modelo dual. Según cronologías especializadas, introduce límites al encadenamiento de contratos temporales e incentivos a la contratación estable.

La gran ruptura posterior llega con la reforma laboral de 2012 del PP, que rebaja la indemnización por despido improcedente a 33 días y refuerza el poder unilateral de la empresa. CCOO recuerda, en su balance de la resolución europea sobre despido, que esa reforma “debilitó la protección frente al despido injusto e ilegal mediante la reducción sistemática de las indemnizaciones” y reclama una nueva regulación más garantista (nota de CCOO).

Con Pedro Sánchez, el PSOE gira su discurso: en discursos como la intervención en el 44º Congreso de UGT o la carta a la militancia del 1º de Mayo, reivindica haber “desmontado los dogmas neoliberales”, subrayando:

• La reforma laboral de 2021, impulsada por Trabajo y alabada por el PSOE como modelo “admirado en Europa” (Ribera/PSOE).
• La fuerte subida del SMI, que el partido presenta como pieza central de su agenda social (intervenciones de portavoces).

La reforma de 2021, acordada con CCOO, UGT, CEOE y Cepyme, tiene como eje acabar con la “temporalidad estructural”, reforzar el convenio sectorial y generalizar el contrato indefinido. CCOO y UGT la valoran como un “antes y un después” en estabilidad e indefinidos, como reflejan informes sindicales y balances de negociación colectiva citados en análisis recogidos por Demócrata.

2. Unidas Podemos y Sumar: reforma de 2021 y “segunda oleada”

El espacio a la izquierda del PSOE entra en la política laboral estatal primero como Unidas Podemos y después como Sumar, con Yolanda Díaz como figura central. Demócrata recuerda que Díaz, al frente de Trabajo, “protagonizó hitos como la aprobación de la reforma laboral, que salió adelante por el error en la votación del exdiputado del PP Alberto Casero”, y vio crecer su valoración pública por la subida del SMI y el diseño de los ERTE en pandemia (perfil de Yolanda Díaz).

Tras esa reforma, Sumar y el PSOE pactan en 2023 una agenda de “segunda oleada de derechos” analizada, por ejemplo, por Fundación Sistema:

• Reducción de la jornada máxima a 38,5 horas y después 37,5 sin merma salarial.
• Consolidar un SMI en el 60% del salario medio.
• Un nuevo “Estatuto del Trabajo del siglo XXI”.

En la práctica, Trabajo firma con los sindicatos la reducción a 37,5 horas semanales en 2024 (acuerdo sobre jornada), aunque el desarrollo legal acaba encallando en el Congreso, como detalla Demócrata en piezas sobre los riesgos del “impulso unilateral” y el alargamiento de plazos. Paralelamente, Trabajo impulsa la reforma del registro de jornada y una nueva regulación del despido, que choca con la patronal y con parte del ala económica del PSOE (“Los retos de la agenda de Yolanda Díaz”).

Sumar también empuja otras piezas de la agenda laboral:

• El nuevo subsidio de desempleo acordado con sindicatos en 2024 (reforma del subsidio).
• La modernización de la jubilación parcial y el empleo relevista vía diálogo social, destacada por CCOO (acuerdo sobre jubilación parcial), que el Gobierno vincula al éxito de las reformas del mercado de trabajo y del sistema de pensiones (nota de Inclusión).

En síntesis, mientras el PSOE ha alternado etapas de flexibilización y de refuerzo de derechos según los ciclos económicos, Unidas Podemos y Sumar han centrado su identidad en “corregir” la reforma de 2012, hacer del contrato indefinido la norma, subir el SMI y reducir la jornada. La coalición entre ambos explica que la reforma de 2021 y la agenda de jornada, SMI y despido se hayan convertido en el eje de la política laboral española de la última década.