Incendio de Niebla hoy: 66 desalojados, dos carreteras cortadas y la UME desplegada

En el Plan de Emergencia por Incendios Forestales de Andalucía (Plan INFOCA), la llamada “situación operativa 2” se corresponde con el nivel 2 de gravedad potencial del incendio. En este nivel, el incendio requiere la incorporación de medios extraordinarios del Estado o puede derivar hacia una situación de interés nacional. La activación en nivel 2 implica una serie de trámites formales (declaración del nivel, solicitud de medios estatales, activación de órganos de dirección y coordinación) y se mantiene mientras la evolución del incendio lo justifique; una vez mejora la situación, se puede descender a niveles inferiores y, finalmente, la Dirección del Plan declara el fin de la emergencia.

Marco normativo básico

El Plan INFOCA está aprobado por el Decreto 371/2010, modificado por el Decreto 160/2016 y, más recientemente, por el Decreto-ley 2/2023, que actualiza la organización y la competencia para elaborar y aprobar el Plan. Este marco se integra en el sistema estatal de protección civil definido por la Directriz Básica aprobada por el Real Decreto 893/2013, parcialmente derogado y adaptado por la Norma Básica de Protección Civil.

Además, el Plan INFOCA se coordina con el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales, aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros y publicado mediante resolución de 31 de octubre de 2014 (con corrección de errores en la Resolución de 23 de enero de 2015). A nivel más general, también inciden normas como la Ley 5/2023, de Función Pública de Andalucía, el Decreto‑ley 3/2024 de simplificación administrativa y reformas sectoriales anteriores (Decreto‑ley 11/2014, Ley 21/2007, Ley 7/2003), así como instrumentos como el Plan Director de la Red de Parques Nacionales o la normativa anterior que este deroga.

En el ámbito de formación y gestión del fuego en paisaje forestal también existe el máster regulado por la Resolución de 6 de junio de 2022, que aunque no regula el INFOCA, forma parte del contexto técnico.

Qué significa el nivel 2 en el Plan INFOCA

Según el Anexo del Decreto 371/2010, los incendios se clasifican en niveles 0, 1, 2 y 3. El nivel 2 se define como aquellos incendios:

• “Para cuya extinción es necesario que, a solicitud de la Dirección del Plan, sean incorporados medios extraordinarios estatales, o
• Que puedan comportar situaciones de emergencia que deriven hacia el interés nacional”.

La norma prevé que la calificación del nivel de gravedad “podrá variar de acuerdo con su evolución, el cambio de las condiciones meteorológicas u otras circunstancias”, lo que permite tanto la escalada a nivel 2 como el retorno a niveles inferiores.

Trámites de activación en situación operativa / nivel 2

De acuerdo con el texto operativo del Plan INFOCA aprobado por el Decreto 371/2010, la activación en nivel 2 conlleva, además de todo lo previsto para el nivel 0:

• Declaración formal del nivel 2:
  • En los ámbitos provinciales afectados, la Dirección del Plan en la provincia declara el nivel 2 y decide la activación y convocatoria del Comité Asesor Provincial.
  • En el ámbito regional, la Dirección Operativa Regional del Plan declara el nivel 2 y decide la activación y convocatoria del Comité Asesor Regional y, en su caso, del CECOPI (Centro de Coordinación Operativo Integrado).
• Solicitud de medios extraordinarios estatales:
  • La realiza la Dirección Operativa del Plan.
  • Si son medios de extinción, la solicitud se cursa a través del COR (Centro Operativo Regional).
  • Para el resto de medios estatales, la solicitud se hace a través del CECOP Regional.
  • Se establece un intercambio de información entre COR y CECOP sobre las solicitudes de medios extraordinarios.
• Coordinación con el Plan Estatal: cuando se trata de incendios de nivel 2, el Plan INFOCA prevé la coordinación con el Plan Estatal de Emergencias por Incendios Forestales (Plan Estatal), y si la situación evoluciona a interés nacional, podría declararse nivel 3 conforme a la normativa estatal.

Fases siguientes: coordinación, descenso de nivel y fin de la emergencia

En nivel 2 se intensifica la dirección política y operativa de la emergencia: la Dirección Regional, a la que el Decreto‑ley 2/2023 atribuye funciones reforzadas, decide, oído el Comité Asesor Regional, las medidas de protección a la población, la solicitud de medios extraordinarios y la coordinación con la Administración General del Estado, siguiendo los criterios de la Directriz Básica de 2013 ([enlace]).

A medida que el incendio se estabiliza o reduce su gravedad, el propio Plan establece que la calificación del nivel puede variar. Aunque el texto disponible no detalla paso a paso el “descenso” (de 2 a 1 y a 0), de la regulación se desprende que:

• La misma Dirección del Plan que declaró el nivel 2 es competente para modificar ese nivel cuando la evolución y el índice de gravedad potencial mejoran.
• Al rebajar el nivel, se irán desmovilizando progresivamente medios extraordinarios del Estado y, en su caso, se puede desactivar el CECOPI, manteniendo sólo los órganos necesarios para niveles inferiores.

El Plan INFOCA regula expresamente el fin de la emergencia (apartado 5.1.2 del Anexo del Decreto 371/2010):

• La declaración del fin de la emergencia corresponde a la Dirección del Plan.
• El final de la emergencia debe ser comunicado a todos los responsables de los grupos de acción movilizados, cerrando así formalmente la situación operativa en curso.

No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre un procedimiento detallado de “fase de retorno a la normalidad” posterior a esa declaración; normativamente, el hito clave es la decisión formal de la Dirección del Plan que marca la desactivación de la emergencia.

La Unidad Militar de Emergencias (UME) es, jurídicamente, una fuerza conjunta de las Fuerzas Armadas de carácter permanente, cuya misión principal es intervenir en situaciones de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, tanto en España como en el exterior. Sus competencias se centran en la protección de las personas, sus bienes, el medio ambiente y el patrimonio, actuando como servicio público de intervención y asistencia en emergencias dentro del Sistema Nacional de Protección Civil. En emergencias declaradas de interés nacional, la UME asume la Dirección Operativa bajo la superior dirección del Ministro del Interior. Además, participa en operaciones militares que se determinen y en actuaciones de contribución militar a la acción del Estado.

Marco normativo básico de la UME

Las competencias y funciones de la UME se derivan de un conjunto de normas estatales, entre las que destacan:

• Acuerdo de creación de la UME: Resolución de 19 de enero de 2006 que publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de octubre de 2005, por el que se crea la UME, con su misión general de intervención en emergencias (creación de la UME).
• Orden DEF/160/2019, de 21 de febrero, sobre organización y funcionamiento de la UME, que concreta su misión, dependencia, actuaciones operativas y estructura (Orden DEF/160/2019).
• Real Decreto 1097/2011, de 22 de julio, que aprueba el Protocolo de Intervención de la UME y regula sus reglas de activación y coordinación en emergencias (RD 1097/2011), sustituyendo al anulado RD 399/2007.
• Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, que configura a la UME como servicio público de intervención y asistencia en emergencias y le atribuye la Dirección Operativa en emergencias de interés nacional (Ley 17/2015).
• Orden PRE/1776/2006, de 7 de junio, que publica el Acuerdo de Consejo de Ministros sobre funcionamiento inicial de la UME (funcionamiento UME 2006).

Estas normas se complementan con la Ley Orgánica de la Defensa Nacional (citada en varias disposiciones) y con el desarrollo orgánico del Ministerio de Defensa.

Misión y ámbito material de actuación

Según la Orden DEF/160/2019, la UME es una fuerza conjunta, permanente, que depende orgánicamente de la persona titular del Ministerio de Defensa como Mando de Emergencias, y tiene como misión:

• Intervenir en cualquier lugar del territorio nacional y en el exterior para contribuir al bienestar y seguridad de los ciudadanos en supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas.
• Participar en el cumplimiento de las operaciones militares que se determinen, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Defensa Nacional.
• Adoptar medidas encaminadas a salvaguardar la vida e integridad de las personas, sus bienes, el medio ambiente, los espacios naturales y sus recursos, así como el patrimonio histórico-artístico y otras necesidades públicas.

La Ley 17/2015 configura a la UME como la principal estructura de colaboración de las Fuerzas Armadas con otras Administraciones en Protección Civil y ordena que, en caso de emergencia de interés nacional, asuma la Dirección Operativa bajo la dirección del Ministro del Interior (Ley 17/2015).

Funciones operativas y de coordinación

En materia operativa, la Orden DEF/160/2019 y el RD 1097/2011 establecen que:

• Las actuaciones operativas de la UME se rigen por el Protocolo de Intervención y se centran en la intervención directa en emergencias, no en la prevención general, salvo las actuaciones necesarias para hacer frente a una emergencia declarada o en situaciones de alerta/preemergencia.
• La UME puede intervenir por decisión del titular de Defensa o, en situaciones de estado de necesidad o extrema gravedad, por decisión del Jefe de la UME, con comunicación inmediata al Ministro de Defensa.
• Sus actuaciones se consideran operaciones de contribución militar a la acción del Estado; las realizadas fuera del territorio nacional tienen la consideración de operaciones en el exterior.
• Puede utilizar personal y medios de las Fuerzas Armadas, solicitándolos al Jefe del Estado Mayor de la Defensa y, en su caso, a los Jefes de Estado Mayor de los Ejércitos.
• Los miembros de la UME, en el ejercicio de sus funciones, tienen el carácter de agentes de la autoridad.

El General Jefe de la UME, como Mando de Emergencias de las Fuerzas Armadas, tiene encomendado el planeamiento, conducción y seguimiento de las operaciones de emergencia, tanto nacionales como internacionales, ejerciendo el mando sobre las unidades que se le pongan a disposición y pudiendo designar Coordinadores Militares de Emergencias.

Otras disposiciones relacionadas

Además del núcleo normativo anterior, existen diversas disposiciones que, aunque no definen directamente las competencias materiales de la UME, se relacionan con su encuadramiento, financiación o con el marco jurídico militar y de protección civil. Entre ellas se encuentran: la resolución sobre financiación de la UME (financiación UME), normas sobre ficheros de datos de carácter personal de la UME (ficheros UME), la mesa de contratación de la UME (mesa de contratación) o referencias generales a la protección civil y cooperación internacional (cooperación en catástrofes, antigua Ley de Protección Civil y otras resoluciones).

También se han citado en las bases de datos, aunque con un vínculo más indirecto a la UME, normas de jurisdicción y proceso militar (jurisdicción militar, Código Penal Militar, varias sentencias del Tribunal Constitucional como STC 179/2004, cuestión de inconstitucionalidad 3658-2004, STC 31/2000), así como disposiciones de organización militar y otras resoluciones administrativas (organización básica EMAD, organización básica FAS, delegación en enseñanza militar, escuela Infantería de Marina, servicio militar minero, entre otras).

Entre las referencias de contexto aparecen también correcciones de errores o resoluciones diversas no directamente vinculadas a la UME, pero presentes en la misma búsqueda legislativa: tratados internacionales, complemento de dedicación especial, sentencias TC 2001, órgano militar provisional UE, región militar Sur, cuestión inconstitucionalidad 4204-2003, Estatuto de Roma CPI, mesa de contratación Flota, entre otras.

En Andalucía, el desalojo o evacuación preventiva por incendios forestales se apoya en la normativa básica estatal de protección civil y en la normativa autonómica específica (Ley de Gestión de Emergencias, Plan INFOCA y planes locales). Jurídicamente, son decisiones de protección civil que pueden restringir derechos, por lo que deben ser necesarias, proporcionales y limitadas en el tiempo. La competencia inmediata recae en la dirección del plan activado (local o autonómico) y se ejecuta mediante los Grupos Operativos (seguridad, sanitario y apoyo logístico), con intervención de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y servicios de emergencia. Para que el desalojo sea válido, debe estar previsto en los planes de emergencia, responder a un riesgo real o previsible para la población y comunicarse de forma clara a los afectados.

1. Marco estatal de protección civil

La Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil establece que, en emergencias, las autoridades competentes pueden adoptar medidas restrictivas de derechos, incluyendo la evacuación de personas en peligro, con tres límites básicos:

• Necesidad y proporcionalidad: las medidas deben ser “adecuadas a la entidad” de la emergencia y durar solo el tiempo estrictamente necesario.
• Respeto a la inviolabilidad del domicilio: cuando la evacuación exige entrar en domicilios, se remite al régimen de la Ley Orgánica de seguridad ciudadana.
• Deber de colaboración ciudadana: las personas adultas deben cumplir las órdenes e instrucciones de protección civil.

La Directriz básica de incendios forestales aprobada por el Real Decreto 893/2013 (parcialmente modificada después) y el Plan Estatal de Protección Civil para Incendios Forestales, publicado por Resolución de 2014 (Plan estatal), obligan a que los planes incluyan expresamente:

• Medidas de confinamiento, evacuación y albergue, con previsión de vías de evacuación, puntos de reunión y lugares seguros para alojar a la población trasladada.
• Mecanismos de aviso e información a la población sobre qué hacer y cuándo evacuar.

2. Normativa andaluza de emergencias e incendios

En el ámbito autonómico, la norma troncal es la Ley 2/2002 de Gestión de Emergencias en Andalucía, modificada por la Ley 2/2023. Esta Ley:

• Configura el Plan Territorial de Emergencia de Andalucía y los planes especiales (entre ellos, incendios forestales) como instrumentos obligatorios.
• Prevé que, ante una situación de grave riesgo o emergencia, la autoridad competente del plan lo active y, si es necesario, se pase a un plan de ámbito superior.
• Atribuye al Consejo de Gobierno la facultad de declarar emergencias de interés general de Andalucía y fijar las medidas especiales aplicables.
• Otorga al titular de la Consejería competente en protección civil la coordinación de la política de protección civil y las labores de dirección previstas en el Plan Territorial y planes especiales.

Para incendios forestales, la pieza central es el Plan INFOCA aprobado por el Decreto 371/2010 y modificado por el Decreto 160/2016. Este Plan:

• Define los niveles 0, 1, 2 y 3 de gravedad. El nivel 1 se activa cuando, aun controlable con los medios INFOCA, se prevé la necesidad de aplicar “medidas especiales para la protección de las personas y de los bienes que puedan verse amenazados por el fuego”.
• Establece una estructura regional y provincial de dirección (Dirección Regional/Provincial del Plan, Comités Asesores y de Operaciones).
• Prevé la existencia de Planes Locales de Emergencia por Incendios Forestales en municipios situados en zonas de peligro.

El Decreto‑ley 2/2023 refuerza este esquema al atribuir a la Consejería de protección civil y emergencias la elaboración del Plan de Emergencia por Incendios Forestales de Andalucía y obligar a los municipios en zona de peligro a aprobar su plan local, integrados todos en el marco general de protección civil.

3. Autoridades competentes y cadena de decisiones

En la práctica, la orden de desalojo preventivo se inserta en esta cadena de mando:

• Ámbito local: el alcalde, a través del Plan Local de Emergencia por Incendios Forestales, puede disponer evacuaciones dentro del municipio, coordinado con 112 y con INFOCA.
• Ámbito provincial/autonómico (INFOCA): la Dirección Provincial o Regional del Plan, asistida por el Comité de Operaciones y el Puesto de Mando Avanzado (PMA), adopta la decisión de evacuar cuando el incendio está en nivel 1 o superior y existe riesgo para núcleos habitados, infraestructuras o población dispersa.
• Grupos Operativos del Plan INFOCA:
  • El Grupo de Seguridad (Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Jefatura Provincial de Tráfico) se encarga de controlar accesos, regular el tráfico y “colaborar en las tareas de evacuación y medidas de protección a la población”.
  • El Grupo Sanitario organiza la asistencia y la evacuación de heridos a centros sanitarios.
  • El Grupo de Apoyo Logístico gestiona “alojamiento, manutención y abrigo de la población afectada” y los medios de transporte para su evacuación.

El Plan INFOCA establece además que el PMA debe “prever los puntos de encuentro para evacuaciones y los centros de evacuación de heridos y víctimas”, con comunicación permanente con el CECOP (Centro de Coordinación Operativa). El Gabinete de Comunicación de la Junta difunde las órdenes y recomendaciones oficiales a la población.

4. Requisitos materiales y procedimentales del desalojo preventivo

De la normativa citada se desprenden los requisitos legales esenciales para un desalojo preventivo en incendios forestales en Andalucía:

• Existencia de un riesgo real o previsible para personas o bienes no forestales según la evolución del incendio.
• Activación previa del plan correspondiente (local, INFOCA, territorial) y calificación de la situación (al menos nivel 1 en INFOCA cuando se prevén medidas especiales sobre la población).
• Decisión adoptada por la autoridad de dirección del plan (alcalde, Dirección Provincial/Regional del Plan INFOCA, en su caso Consejo de Gobierno) dentro de sus competencias de protección civil.
• Medida prevista en el propio plan: vías de evacuación, puntos de reunión, zonas de albergue y logística mínima.
• Respeto a los principios de necesidad, proporcionalidad y temporalidad (Ley 17/2015) y deber de colaboración de la ciudadanía.
• Información clara a la población sobre la orden de evacuar, rutas, destinos y condiciones de regreso, canalizada a través de 112, Gabinete de Comunicación y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Cuando la emergencia alcanza niveles superiores (nivel 2 o 3) o afecta al interés nacional, entra en juego la coordinación con el Plan Estatal de Incendios Forestales y la Administración General del Estado, pero la lógica jurídica del desalojo preventivo (protección prioritaria de la vida y seguridad de las personas mediante medidas planificadas de evacuación y albergue) se mantiene invariable.