Incendi de Niebla avui: 66 desallotjats, dues carreteres tallades i la UME desplegada

Al Pla d'Emergència per Incendis Forestals d'Andalusia (Pla INFOCA), la dita “situació operativa 2” correspon al nivell 2 de gravetat potencial de l'incendi. En aquest nivell, l'incendi requereix la incorporació de mitjans extraordinaris de l'Estat o pot derivar cap a una situació d'interès nacional. L'activació en nivell 2 implica una sèrie de tràmits formals (declaració del nivell, sol·licitud de mitjans estatals, activació d'òrgans de direcció i coordinació) i es manté mentre l'evolució de l'incendi ho justifiqui; un cop millora la situació, es pot descendir a nivells inferiors i, finalment, la Direcció del Pla declara la fi de l'emergència.

Marc normatiu bàsic

El Pla INFOCA està aprovat pel Decret 371/2010, modificat pel Decret 160/2016 i, més recentment, pel Decret-llei 2/2023, que actualitza l'organització i la competència per elaborar i aprovar el Pla. Aquest marc s'integra en el sistema estatal de protecció civil definit per la Directriu Bàsica aprovada pel Reial Decret 893/2013, parcialment derogat i adaptat per la Norma Bàsica de Protecció Civil.

A més, el Pla INFOCA es coordina amb el Pla Estatal de Protecció Civil per a Emergències per Incendis Forestals, aprovat per acord del Consell de Ministres i publicat mitjançant resolució de 31 d'octubre de 2014 (amb correcció d'errors a la Resolució de 23 de gener de 2015). A nivell més general, també incideixen normes com la Llei 5/2023, de Funció Pública d'Andalusia, el Decret‑llei 3/2024 de simplificació administrativa i reformes sectorials anteriors (Decret‑llei 11/2014, Llei 21/2007, Llei 7/2003), així com instruments com el Pla Director de la Xarxa de Parcs Nacionals o la normativa anterior que aquest deroga.

En l'àmbit de formació i gestió del foc en paisatge forestal també existeix el màster regulat per la Resolució de 6 de juny de 2022, que encara que no regula l'INFOCA, forma part del context tècnic.

Què significa el nivell 2 en el Pla INFOCA

Segons l'Annex del Decret 371/2010, els incendis es classifiquen en nivells 0, 1, 2 i 3. El nivell 2 es defineix com aquells incendis:

• “Per a la seva extinció és necessari que, a sol·licitud de la Direcció del Pla, siguin incorporats mitjans extraordinaris estatals, o
• Que puguin comportar situacions d'emergència que derivin cap a l'interès nacional”.

La norma preveu que la qualificació del nivell de gravetat “podrà variar d'acord amb la seva evolució, el canvi de les condicions meteorològiques o altres circumstàncies”, la qual cosa permet tant l'escalada a nivell 2 com el retorn a nivells inferiors.

Tràmits d'activació en situació operativa / nivell 2

D'acord amb el text operatiu del Pla INFOCA aprovat pel Decret 371/2010, l'activació en nivell 2 comporta, a més de tot el previst per al nivell 0:

• Declaració formal del nivell 2:
  • En els àmbits provincials afectats, la Direcció del Pla a la província declara el nivell 2 i decideix l'activació i convocatòria del Comitè Assessor Provincial.
  • En l'àmbit regional, la Direcció Operativa Regional del Pla declara el nivell 2 i decideix l'activació i convocatòria del Comitè Assessor Regional i, si escau, del CECOPI (Centre de Coordinació Operativa Integrada).
• Sol·licitud de mitjans extraordinaris estatals:
  • La realitza la Direcció Operativa del Pla.
  • Si són mitjans d'extinció, la sol·licitud es cursa a través del COR (Centre Operatiu Regional).
  • Per a la resta de mitjans estatals, la sol·licitud es fa a través del CECOP Regional.
  • S'estableix un intercanvi d'informació entre COR i CECOP sobre les sol·licituds de mitjans extraordinaris.
• Coordinació amb el Pla Estatal: quan es tracta d'incendis de nivell 2, el Pla INFOCA preveu la coordinació amb el Pla Estatal d'Emergències per Incendis Forestals (Pla Estatal), i si la situació evoluciona a interès nacional, podria declarar-se nivell 3 conforme a la normativa estatal.

Fases següents: coordinació, descens de nivell i fi de l'emergència

En nivell 2 s'intensifica la direcció política i operativa de l'emergència: la Direcció Regional, a la qual el Decret‑llei 2/2023 atribueix funcions reforçades, decideix, escoltat el Comitè Assessor Regional, les mesures de protecció a la població, la sol·licitud de mitjans extraordinaris i la coordinació amb l'Administració General de l'Estat, seguint els criteris de la Directriu Bàsica de 2013 ([enllaç]).

A mesura que l'incendi s'estabilitza o redueix la seva gravetat, el propi Pla estableix que la qualificació del nivell pot variar. Encara que el text disponible no detalla pas a pas el “descens” (de 2 a 1 i a 0), de la regulació es desprèn que:

• La mateixa Direcció del Pla que va declarar el nivell 2 és competent per modificar aquest nivell quan l'evolució i l'índex de gravetat potencial milloren.
• En rebaixar el nivell, s'aniran desmobilitzant progressivament mitjans extraordinaris de l'Estat i, si escau, es pot desactivar el CECOPI, mantenint només els òrgans necessaris per a nivells inferiors.

El Pla INFOCA regula expressament la fi de l'emergència (apartat 5.1.2 de l'Annex del Decret 371/2010):

• La declaració de la fi de l'emergència correspon a la Direcció del Pla.
• El final de l'emergència ha de ser comunicat a tots els responsables dels grups d'acció mobilitzats, tancant així formalment la situació operativa en curs.

No es disposa de més informació a les fonts consultades sobre un procediment detallat de “fase de retorn a la normalitat” posterior a aquesta declaració; normativament, l'esdeveniment clau és la decisió formal de la Direcció del Pla que marca la desactivació de l'emergència.

La Unitat Militar d'Emergències (UME) és, jurídicament, una força conjunta de les Forces Armades de caràcter permanent, la missió principal de la qual és intervenir en situacions de greu risc, catàstrofe, calamitat o altres necessitats públiques, tant a Espanya com a l'exterior. Les seves competències se centren en la protecció de les persones, els seus béns, el medi ambient i el patrimoni, actuant com a servei públic d'intervenció i assistència en emergències dins del Sistema Nacional de Protecció Civil. En emergències declarades d'interès nacional, la UME assumeix la Direcció Operativa sota la superior direcció del Ministre de l'Interior. A més, participa en operacions militars que es determinin i en actuacions de contribució militar a l'acció de l'Estat.

Marc normatiu bàsic de la UME

Les competències i funcions de la UME es deriven d'un conjunt de normes estatals, entre les quals destaquen:

• Acord de creació de la UME: Resolució de 19 de gener de 2006 que publica l'Acord del Consell de Ministres de 7 d'octubre de 2005, pel qual es crea la UME, amb la seva missió general d'intervenció en emergències (creació de la UME).
• Ordre DEF/160/2019, de 21 de febrer, sobre organització i funcionament de la UME, que concreta la seva missió, dependència, actuacions operatives i estructura (Ordre DEF/160/2019).
• Reial Decret 1097/2011, de 22 de juliol, que aprova el Protocol d'Intervenció de la UME i regula les seves regles d'activació i coordinació en emergències (RD 1097/2011), substituint l'anulat RD 399/2007.
• Llei 17/2015, de 9 de juliol, del Sistema Nacional de Protecció Civil, que configura la UME com a servei públic d'intervenció i assistència en emergències i li atribueix la Direcció Operativa en emergències d'interès nacional (Llei 17/2015).
• Ordre PRE/1776/2006, de 7 de juny, que publica l'Acord de Consell de Ministres sobre funcionament inicial de la UME (funcionament UME 2006).

Aquestes normes es complementen amb la Llei Orgànica de la Defensa Nacional (citada en diverses disposicions) i amb el desenvolupament orgànic del Ministeri de Defensa.

Missió i àmbit material d'actuació

Segons l'Ordre DEF/160/2019, la UME és una força conjunta, permanent, que depèn orgànicament de la persona titular del Ministeri de Defensa com a Comandament d'Emergències, i té com a missió:

• Intervenir en qualsevol lloc del territori nacional i a l'exterior per contribuir al benestar i seguretat dels ciutadans en supòsits de greu risc, catàstrofe, calamitat o altres necessitats públiques.
• Participar en el compliment de les operacions militars que es determinin, d'acord amb la Llei Orgànica de la Defensa Nacional.
• Adoptar mesures encaminades a salvaguardar la vida i integritat de les persones, els seus béns, el medi ambient, els espais naturals i els seus recursos, així com el patrimoni històric-artístic i altres necessitats públiques.

La Llei 17/2015 configura la UME com la principal estructura de col·laboració de les Forces Armades amb altres Administracions en Protecció Civil i ordena que, en cas d'emergència d'interès nacional, assumeixi la Direcció Operativa sota la direcció del Ministre de l'Interior (Llei 17/2015).

Funcions operatives i de coordinació

En matèria operativa, l'Ordre DEF/160/2019 i el RD 1097/2011 estableixen que:

• Les actuacions operatives de la UME es regeixen pel Protocol d'Intervenció i se centren en la intervenció directa en emergències, no en la prevenció general, excepte les actuacions necessàries per fer front a una emergència declarada o en situacions d'alerta/preemergència.
• La UME pot intervenir per decisió del titular de Defensa o, en situacions d'estat de necessitat o extrema gravetat, per decisió del Cap de la UME, amb comunicació immediata al Ministre de Defensa.
• Les seves actuacions es consideren operacions de contribució militar a l'acció de l'Estat; les realitzades fora del territori nacional tenen la consideració d'operacions a l'exterior.
• Pot utilitzar personal i mitjans de les Forces Armades, sol·licitant-los al Cap de l'Estat Major de la Defensa i, si escau, als Caps d'Estat Major dels Exèrcits.
• Els membres de la UME, en l'exercici de les seves funcions, tenen el caràcter d'agents de l'autoritat.

El General Cap de la UME, com a Comandament d'Emergències de les Forces Armades, té encomanat el planejament, conducció i seguiment de les operacions d'emergència, tant nacionals com internacionals, exercint el comandament sobre les unitats que se li posin a disposició i podent designar Coordinadors Militars d'Emergències.

Altres disposicions relacionades

A més del nucli normatiu anterior, existeixen diverses disposicions que, encara que no defineixen directament les competències materials de la UME, es relacionen amb el seu enquadrament, finançament o amb el marc jurídic militar i de protecció civil. Entre elles es troben: la resolució sobre finançament de la UME (finançament UME), normes sobre fitxers de dades de caràcter personal de la UME (fitxers UME), la mesa de contractació de la UME (mesa de contractació) o referències generals a la protecció civil i cooperació internacional (cooperació en catàstrofes, antiga Llei de Protecció Civil i altres resolucions).

També s'han citat a les bases de dades, encara que amb un vincle més indirecte a la UME, normes de jurisdicció i procés militar (jurisdicció militar, Codi Penal Militar, diverses sentències del Tribunal Constitucional com STC 179/2004, qüestió d'inconstitucionalitat 3658-2004, STC 31/2000), així com disposicions d'organització militar i altres resolucions administratives (organització bàsica EMAD, organització bàsica FAS, delegació en ensenyament militar, escola Infanteria de Marina, servei militar miner, entre altres).

Entre les referències de context apareixen també correccions d'errors o resolucions diverses no directament vinculades a la UME, però presents en la mateixa cerca legislativa: tractats internacionals, complement de dedicació especial, sentències TC 2001, òrgan militar provisional UE, regió militar Sud, qüestió inconstitucionalitat 4204-2003, Estatut de Roma CPI, mesa de contractació Flota, entre altres.

A Andalusia, el desallotjament o evacuació preventiva per incendis forestals es recolza en la normativa bàsica estatal de protecció civil i en la normativa autonòmica específica (Llei de Gestió d'Emergències, Pla INFOCA i plans locals). Jurídicament, són decisions de protecció civil que poden restringir drets, per la qual cosa han de ser necessàries, proporcionals i limitades en el temps. La competència immediata recau en la direcció del pla activat (local o autonòmic) i s'executa mitjançant els Grups Operatius (seguretat, sanitari i suport logístic), amb intervenció de Forces i Cossos de Seguretat i serveis d'emergència. Perquè el desallotjament sigui vàlid, ha d'estar previst en els plans d'emergència, respondre a un risc real o previsible per a la població i comunicar-se de forma clara als afectats.

1. Marc estatal de protecció civil

La Llei 17/2015 del Sistema Nacional de Protecció Civil estableix que, en emergències, les autoritats competents poden adoptar mesures restrictives de drets, incloent l'evacuació de persones en perill, amb tres límits bàsics:

• Necessitat i proporcionalitat: les mesures han de ser “adequades a l'entitat” de l'emergència i durar només el temps estrictament necessari.
• Respecte a la inviolabilitat del domicili: quan l'evacuació exigeix entrar en domicilis, es remet al règim de la Llei Orgànica de seguretat ciutadana.
• Deure de col·laboració ciutadana: les persones adultes han de complir les ordres i instruccions de protecció civil.

La Directriu bàsica d'incendis forestals aprovada pel Reial Decret 893/2013 (parcialment modificada després) i el Pla Estatal de Protecció Civil per a Incendis Forestals, publicat per Resolució de 2014 (Pla estatal), obliguen que els plans incloguin expressament:

• Mesures de confinament, evacuació i allotjament, amb previsió de vies d'evacuació, punts de reunió i llocs segurs per allotjar la població traslladada.
• Mecanismes d'avís i informació a la població sobre què fer i quan evacuar.

2. Normativa andalusa d'emergències i incendis

En l'àmbit autonòmic, la norma troncal és la Llei 2/2002 de Gestió d'Emergències a Andalusia, modificada per la Llei 2/2023. Aquesta Llei:

• Configura el Pla Territorial d'Emergència d'Andalusia i els plans especials (entre ells, incendis forestals) com a instruments obligatoris.
• Preveu que, davant d'una situació de greu risc o emergència, l'autoritat competent del pla l'activi i, si cal, es passi a un pla d'àmbit superior.
• Atribueix al Consell de Govern la facultat de declarar emergències d'interès general d'Andalusia i fixar les mesures especials aplicables.
• Atorga al titular de la Conselleria competent en protecció civil la coordinació de la política de protecció civil i les tasques de direcció previstes en el Pla Territorial i plans especials.

Per a incendis forestals, la peça central és el Pla INFOCA aprovat pel Decret 371/2010 i modificat pel Decret 160/2016. Aquest Pla:

• Defineix els nivells 0, 1, 2 i 3 de gravetat. El nivell 1 s'activa quan, encara controlable amb els mitjans INFOCA, es preveu la necessitat d'aplicar “mesures especials per a la protecció de les persones i dels béns que puguin veure's amenaçats pel foc”.
• Estableix una estructura regional i provincial de direcció (Direcció Regional/Provincial del Pla, Comitès Assessors i d'Operacions).
• Preveu l'existència de Plans Locals d'Emergència per Incendis Forestals en municipis situats en zones de perill.

El Decret‑llei 2/2023 reforça aquest esquema en atribuir a la Conselleria de protecció civil i emergències l'elaboració del Pla d'Emergència per Incendis Forestals d'Andalusia i obligar els municipis en zona de perill a aprovar el seu pla local, integrats tots en el marc general de protecció civil.

3. Autoritats competents i cadena de decisions

En la pràctica, l'ordre de desallotjament preventiu s'insereix en aquesta cadena de comandament:

• Àmbit local: l'alcalde, a través del Pla Local d'Emergència per Incendis Forestals, pot disposar evacuacions dins del municipi, coordinat amb 112 i amb INFOCA.
• Àmbit provincial/autonòmic (INFOCA): la Direcció Provincial o Regional del Pla, assistida pel Comitè d'Operacions i el Punt de Comandament Avançat (PCA), adopta la decisió d'evacuar quan l'incendi està en nivell 1 o superior i existeix risc per a nuclis habitats, infraestructures o població dispersa.
• Grups Operatius del Pla INFOCA:
  • El Grup de Seguretat (Forces i Cossos de Seguretat i Capitania Provincial de Trànsit) s'encarrega de controlar accessos, regular el trànsit i “col·laborar en les tasques d'evacuació i mesures de protecció a la població”.
  • El Grup Sanitari organitza l'assistència i l'evacuació de ferits a centres sanitaris.
  • El Grup de Suport Logístic gestiona “allotjament, manutenció i abric de la població afectada” i els mitjans de transport per a la seva evacuació.

El Pla INFOCA estableix a més que el PCA ha de “preveure els punts de trobada per a evacuacions i els centres d'evacuació de ferits i víctimes”, amb comunicació permanent amb el CECOP (Centre de Coordinació Operativa). El Gabinet de Comunicació de la Junta difon les ordres i recomanacions oficials a la població.

4. Requisits materials i procedimentals del desallotjament preventiu

De la normativa citada es desprenen els requisits legals essencials per a un desallotjament preventiu en incendis forestals a Andalusia:

• Existència d'un risc real o previsible per a persones o béns no forestals segons l'evolució de l'incendi.
• Activació prèvia del pla corresponent (local, INFOCA, territorial) i qualificació de la situació (almenys nivell 1 a INFOCA quan es preveuen mesures especials sobre la població).
• Decisió adoptada per l'autoritat de direcció del pla (alcalde, Direcció Provincial/Regional del Pla INFOCA, si escau Consell de Govern) dins de les seves competències de protecció civil.
• Mesura prevista en el propi pla: vies d'evacuació, punts de reunió, zones d'allotjament i logística mínima.
• Respecte als principis de necessitat, proporcionalitat i temporalitat (Llei 17/2015) i deure de col·laboració de la ciutadania.
• Informació clara a la població sobre l'ordre d'evacuar, rutes, destinacions i condicions de retorn, canalitzada a través de 112, Gabinet de Comunicació i Forces i Cossos de Seguretat.

Quan l'emergència arriba a nivells superiors (nivell 2 o 3) o afecta l'interès nacional, entra en joc la coordinació amb el Pla Estatal d'Incendis Forestals i l'Administració General de l'Estat, però la lògica jurídica del desallotjament preventiu (protecció prioritària de la vida i seguretat de les persones mitjançant mesures planificades d'evacuació i allotjament) es manté invariable.