La subida de las pensiones de 2027 entra en campaña: el INE publicará el IPC dos días antes del 29N

La convalidación de un real decreto-ley de revalorización de pensiones sigue exactamente el mismo cauce que cualquier otro decreto-ley. El marco básico está en el artículo 86 de la Constitución y en el artículo 151 del Reglamento del Congreso (reformado en 2025), junto con los preceptos sobre la Diputación Permanente. A partir de ahí, el procedimiento puede describirse en una secuencia clara de fases.

1. Aprobación por el Gobierno y publicación

• Aprobación en Consejo de Ministros: el Gobierno aprueba el real decreto-ley de revalorización de pensiones en Consejo de Ministros, alegando la “extraordinaria y urgente necesidad” que exige el artículo 86.1 CE.
• Promulgación y BOE: el texto se promulga y se publica en el «Boletín Oficial del Estado». Desde ese momento entra en vigor en los términos que el propio real decreto-ley establezca (a menudo el mismo día o al siguiente de su publicación).
• Remisión inmediata al Congreso: conforme al artículo 86.2 CE, el Gobierno debe someterlo “inmediatamente” al Congreso de los Diputados para su debate y votación de totalidad.

2. Plazo y competencia de la Cámara

• Plazo máximo de 30 días: el Congreso debe debatir y votar sobre la convalidación o derogación del real decreto-ley antes de que transcurran treinta días desde su promulgación (art. 86.2 CE y art. 151.1 del Reglamento del Congreso).
• Cámara competente: la competencia es del Pleno del Congreso o, si la Cámara está disuelta o ha expirado su mandato, de la Diputación Permanente, que asume las facultades relativas a los decretos-leyes (art. 57 del Reglamento).
• Inserción en el orden del día: el Reglamento permite que el decreto-ley entre en el orden del día del Pleno tan pronto como haya sido publicado en el BOE, sin esperar al final del plazo de 30 días.

3. Convocatoria de la sesión

• Si el Congreso está en período ordinario de sesiones, el debate se incluye en el orden del día de un Pleno dentro del plazo de 30 días.
• Si el Congreso no está reunido (fuera de período de sesiones), debe ser convocado “al efecto” para debatir y votar el decreto-ley, o se convoca la Diputación Permanente si el Congreso está disuelto o ha expirado su mandato.

4. Debate de totalidad

• Presentación del Gobierno: un miembro del Gobierno (típicamente la persona titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social o Economía, según el caso) expone ante la Cámara las razones de la extraordinaria y urgente necesidad y el contenido del real decreto-ley.
• Debate según las reglas de los debates de totalidad: intervienen los grupos parlamentarios con los turnos y tiempos que fija el Reglamento. No se debaten enmiendas concretas al articulado; lo que se discute es el conjunto del texto y la oportunidad del instrumento.

5. Votación de convalidación o derogación

• Votación única sobre el conjunto: concluido el debate, se procede a una sola votación en la que cada diputada y diputado emite su voto.
• Mayoría exigida: basta una mayoría simple de los votos emitidos (más votos afirmativos que negativos). No se exige mayoría absoluta ni quórum reforzado específico.
• Significado de los votos (art. 151.3 del Reglamento):
  • Los votos afirmativos se entienden favorables a la convalidación.
  • Los votos negativos se entienden favorables a la derogación.
• Consecuencias:
  • Si se convalida, el real decreto-ley mantiene su vigencia como tal.
  • Si se deroga, deja de estar en vigor, sin perjuicio de la posible regulación posterior de la materia mediante ley ordinaria u otro instrumento.
• Publicación del acuerdo: el acuerdo de convalidación o derogación se publica en el BOE mediante resolución de la Presidencia del Congreso.

6. Decisión sobre su tramitación como proyecto de ley

• Una vez convalidado, la Presidencia del Congreso pregunta si algún grupo parlamentario desea que el real decreto-ley se tramite como proyecto de ley.
• Si algún grupo lo solicita, se somete la petición a decisión del Pleno:
  • Si el Pleno lo aprueba, el texto se tramita como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.
  • En esa tramitación no son admisibles enmiendas de totalidad de devolución, pero sí enmiendas al articulado, lo que permite modular o modificar el diseño de la revalorización de pensiones.
• Si nadie lo pide o el Pleno rechaza esa tramitación, el decreto-ley convalidado queda definitivamente como tal.

7. Papel específico de la Diputación Permanente

• En caso de disolución del Congreso o expiración del mandato, la Diputación Permanente:
  • Asume todas las facultades que la Constitución atribuye al Congreso respecto de los decretos-leyes (incluida la convalidación o derogación).
  • Se reúne, debate y vota siguiendo las mismas reglas que el Pleno.
  • Una vez se constituya el nuevo Congreso, da cuenta al Pleno de los acuerdos adoptados, incluida la convalidación de decretos-leyes de revalorización de pensiones si los hubiera.

En síntesis, el trámite de convalidación es un control parlamentario rápido, con plazo máximo de treinta días, voto de mayoría simple y posibilidad de abrir, si así lo decide el Congreso, una tramitación ulterior como proyecto de ley para ajustar con más detalle el contenido del real decreto-ley de pensiones.

El presidente del Gobierno no aprueba por sí solo los reales decretos-ley, tampoco en materia de Seguridad Social. Su papel es central en cuanto jefe del Gobierno y presidente del Consejo de Ministros, pero la competencia formal para dictar reales decretos-ley corresponde al propio Gobierno como órgano colegiado, bajo las condiciones del artículo 86 de la Constitución y de la normativa sobre el Gobierno.

En primer lugar, el presidente del Gobierno dirige la acción del Ejecutivo (art. 97 CE) y preside el Consejo de Ministros. Eso le otorga capacidad de impulso político y de orden del día: decide, de hecho, si un proyecto de real decreto-ley se eleva o no al Consejo y en qué momento. Puede encargar a los ministros competentes (en este caso, los de Seguridad Social, Trabajo, Hacienda, etc.) la elaboración de una propuesta de decreto-ley para responder a una situación de extraordinaria y urgente necesidad, requisito constitucional ineludible. Pero la decisión final de aprobarlo es siempre colegiada: el Consejo de Ministros lo adopta mediante acuerdo y el texto queda formalmente dictado por el Gobierno, no por el presidente a título personal.

En segundo lugar, respecto a la relación con los ministros sectoriales, el presidente fija las grandes orientaciones y coordina. El contenido técnico del real decreto-ley en materia de Seguridad Social —por ejemplo, sobre pensiones, cotizaciones o gestión del sistema— se elabora en los departamentos competentes, que asumen la iniciativa técnica y jurídica. El presidente puede mediar en conflictos entre ministerios (por ejemplo, entre Seguridad Social y Hacienda) y realizar la síntesis política final, pero no sustituye la competencia material de cada ministro. El titular de Seguridad Social suele ser quien defiende el texto en el Consejo y prepara, junto con Presidencia, la exposición de motivos que justifica la urgencia.

En tercer lugar, los requisitos constitucionales del real decreto-ley acotan de forma estricta la actuación presidencial. El artículo 86 CE exige que exista una situación de extraordinaria y urgente necesidad, que debe quedar razonada en el propio decreto-ley. Además, fija límites materiales: los reales decretos-ley no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al derecho electoral general. En Seguridad Social, el margen de actuación es relativamente amplio, pero cuando las medidas inciden en derechos reconocidos en el Título I (por ejemplo, contenido esencial del derecho a la Seguridad Social o de la libertad sindical vinculada a prestaciones y cotizaciones), el Gobierno —y dentro de él el presidente— debe extremar el respeto a esos límites. Ni siquiera la urgencia permite traspasar esas fronteras materiales.

En cuarto lugar, el procedimiento interno se articula en torno al Consejo de Ministros. Una vez elaborado el proyecto por los ministerios competentes y supervisado jurídicamente (normalmente por la Abogacía del Estado y órganos de coordinación normativa), el presidente decide su inclusión en el orden del día y preside la deliberación. Si el Consejo acuerda aprobar el real decreto-ley, el texto se firma por el rey y por el presidente del Gobierno, conforme a la regla general de refrendo. La firma del presidente implica responsabilidad política y jurídica frente a las Cortes, pero no supone que la competencia sea suya en exclusiva: actúa como responsable último de un acto del Gobierno.

En quinto lugar, el control parlamentario posterior recorta el margen de maniobra del Ejecutivo y equilibra la posición del presidente. El Reglamento del Congreso, en su Título VI, desarrolla el artículo 86.2 CE: el Congreso (o la Diputación Permanente en determinados supuestos) debe celebrar un debate y votación de convalidación o derogación dentro de los treinta días siguientes a la promulgación. Un miembro del Gobierno expone las razones que llevaron a dictar el decreto-ley y, tras el debate, los votos a favor se entienden como apoyo a la convalidación y los votos en contra como apoyo a la derogación. Además, el Congreso puede decidir que el decreto-ley convalidado se tramite como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, con posibilidad de introducir enmiendas.

Ese control parlamentario no modifica a posteriori las competencias formales del presidente en la aprobación del decreto-ley, pero sí actúa como contrapeso político muy relevante: el presidente sabe que cualquier uso de esta potestad, también en Seguridad Social, será escrutado por el Congreso, que puede derogar el texto o alterar profundamente su contenido mediante la tramitación como proyecto de ley. En suma, el presidente encabeza y coordina la decisión gubernamental de recurrir al decreto-ley, pero lo hace siempre dentro de un marco de competencia colegiada del Gobierno, sometida a límites constitucionales estrictos y a un intenso control parlamentario posterior.

Desde 2000, la oposición a las medidas sobre revalorización de las pensiones ha ido cambiando de manos según quién estuviera en el Gobierno y cuál fuera el contenido de la reforma. De forma muy sintética:

• Frente a la congelación para 2011 decidida por un Gobierno del PSOE, el PP lideró la oposición.
• Frente al índice de revalorización del 0,25 % aprobado por el Gobierno del PP en 2013, el PSOE y la izquierda parlamentaria encabezaron la contestación.
• Frente a las reformas de 2021–2023 del Gobierno de coalición PSOE–Unidas Podemos, los principales opositores han sido PP y Vox, con el apoyo puntual de otros grupos en votaciones concretas.

1. Congelación de pensiones para 2011 (Gobierno de Zapatero)

En 2010 el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) aprueba el ajuste que conlleva la congelación de la revalorización de la mayoría de pensiones contributivas en 2011, con la excepción de las mínimas y no contributivas, que suben un 1 % (según la prensa económica y los propios debates parlamentarios posteriores, donde se recuerda que “congeló las pensiones, excepto las mínimas”).

En este episodio:

• Quien gobierna es el PSOE.
• El PP se sitúa como principal partido de la oposición, denunciando la congelación y reclamando mantener la actualización con el IPC. En el Congreso llegó a impulsarse una moción que exigía no congelar las pensiones, apoyada por prácticamente toda la oposición salvo el grupo socialista (referida en la prensa de la época, citada en recopilaciones posteriores).
• Otros grupos de izquierda y nacionalistas (IU, ERC, entre otros) y los sindicatos también critican la medida por la pérdida de poder adquisitivo.

Es el único episodio reciente en el que la congelación se aprueba con un Gobierno socialista y la oposición liderada por el PP gira en torno a evitar la pérdida de poder adquisitivo.

2. Índice de revalorización del 0,25 % (reforma del PP de 2013)

Con el Gobierno de Mariano Rajoy (PP), la Ley 23/2013 introduce el Índice de Revalorización de las Pensiones, que en situación de déficit limita la subida ordinaria al 0,25 % anual. Según el análisis de Demócrata, entre 2014 y 2018 ese 0,25 % se aplica de forma generalizada, mientras la inflación es superior, lo que implica pérdidas acumuladas de poder adquisitivo.[3]

En este ciclo (2013–2018):

• Gobierna el PP.
• El PSOE encabeza la oposición al nuevo índice, reclamando volver al IPC y denunciando un “recorte silencioso” del poder adquisitivo.
• Se suman IU, UPyD y, más adelante, Podemos, así como diversos partidos nacionalistas (PNV, ERC, BNG, entre otros) y las plataformas de pensionistas. En los debates del Pacto de Toledo se recuerda que, de haberse mantenido ese 0,25 %, en unas décadas la pensión media habría perdido en torno a la mitad de su valor real.[Search Demócrata, id 3]

En resumen, en la etapa 2013–2018 el bloque que lidera la oposición a la política de revalorización (0,25 % y desaparición del IPC como referencia automática) está formado por PSOE y resto de la izquierda parlamentaria, con apoyo de partidos nacionalistas y de los movimientos sociales de pensionistas.

3. Reformas 2021–2023 del Gobierno PSOE–Unidas Podemos

A partir de 2021, el Gobierno de coalición PSOE–Unidas Podemos impulsa varias reformas que, según la nota de Demócrata, suponen:

• La derogación del índice del 0,25 % y del factor de sostenibilidad del PP.
• La vinculación por ley de la revalorización anual de las pensiones al IPC medio, para mantener el poder adquisitivo.[Demócrata, id 3]
• Un aumento de cotizaciones (Mecanismo de Equidad Intergeneracional) y subida gradual de bases máximas para reforzar ingresos.

Ante estas reformas:

• Gobiernan PSOE y Unidas Podemos.
• El PP se coloca como principal partido opositor a este paquete, votando en contra de la ley de 2021 y de ulteriores desarrollos y acusando al Gobierno de encarecer el sistema y poner en riesgo su sostenibilidad.[RTVE y Demócrata, recogidos en la investigación]
• Vox vota también en contra de la reforma de 2021 y de posteriores revalorizaciones ligadas al IPC, cuestionando tanto el coste de las subidas como el propio modelo público de pensiones. La prensa recoge declaraciones de su portavoz advirtiendo que no apoyaría “ni siquiera un decreto solo de revalorización” porque no respalda “nada de este Gobierno”.[Nueva Economía Fórum, 24/01/2025]
• Ciudadanos rechaza al menos algunas de las revalorizaciones ligadas al IPC en los Presupuestos de 2023, según el resumen de votaciones recogido en la prensa.
• Otros grupos (por ejemplo CUP) se oponen al texto de 2021 desde posiciones críticas con la arquitectura general del sistema, mientras que ERC, EH Bildu, BNG, Más País tienden a la abstención crítica en esa primera fase.

Así, en esta etapa la oposición no se dirige tanto contra la idea de subir las pensiones, sino contra la combinación de IPC automático + mayores cotizaciones y el impacto financiero de las reformas.

4. Episodios recientes en la XV legislatura

Aunque tu pregunta se centra en reformas hasta 2023, la dinámica se mantiene en la XV legislatura:

• En 2024 y 2025, PP, Vox y Junts han hecho caer varios decretos “ómnibus” que incluían la revalorización anual de las pensiones junto a otras medidas sociales, obligando al Gobierno a trocear los textos y aprobar decretos específicos para garantizar la subida.[Demócrata, ids 10 y 125845]
• El Gobierno acusa a estos partidos de “dejar en vilo” a millones de pensionistas, mientras PP y Junts sostienen que apoyan la revalorización pero rechazan el empaquetado con otras políticas.

Conclusión

Mirando el conjunto del periodo:

• Contra la congelación de 2011: liderazgo opositor del PP, con apoyo amplio del resto de la oposición.
• Contra el índice del 0,25 % y la desvinculación del IPC (2013–2018): liderazgo opositor de PSOE y de la izquierda parlamentaria (IU, luego Podemos), acompañado por nacionalistas y plataformas de pensionistas.
• Contra las reformas de 2021–2023 que blindan el IPC y suben cotizaciones: oposición encabezada por PP y Vox, con apoyos puntuales de otros grupos como Ciudadanos.

En definitiva, no hay un único partido que haya liderado “siempre” la oposición a las revalorizaciones: PP y PSOE se han alternado ese papel según quién gobernaba y qué tipo de revalorización o fórmula se proponía, mientras que las fuerzas a su izquierda y a su derecha se han alineado de forma más estable con sus respectivas visiones sobre suficiencia y sostenibilidad del sistema.