Europe vient de découvrir qu'elle pourrait avoir besoin de nouveaux amis. Et elle l'a fait d'une manière assez européenne : avec un discours solennel, une catégorie qui n'existe pas dans les Traités et la tâche d'expliquer en quoi cela consiste reportée à plus tard.
Le 16 septembre dernier, Ursula von der Leyen a consacré une bonne partie de son discours sur l'état de l'Union à décrire un monde dans lequel les certitudes européennes se sont évaporées : énergie, Chine, climat, sécurité, technologie, migration, détérioration de l'ordre international. La liste des menaces est longue et le menu, peu appétissant. Et, au milieu de tant de calamités, est apparue une surprise : proposer le Canada comme premier “membre associé” de la Union Européenne.
La proposition a quelque chose d'audacieux et quelque chose d'improvisé, car cette figure n'existe pas dans les Traités. C'est comme annoncer l'inauguration d'une gare avant de décider où mettre les voies. Mais peut-être que ce n'est pas une mauvaise nouvelle : précisément parce que la catégorie n'existe pas, l'Europe peut l'inventer.
C'est comme annoncer l'inauguration d'une gare avant de décider où mettre les voies
Mark Carney, qui a parlé le lendemain devant le Parlement Européen, semblait prêt à donner du contenu à l'idée. Sans étreintes transatlantiques, il a parlé de défense, d'énergie, de minéraux critiques, de technologie et de mobilité et de coopération économique. Le Canada doit diversifier ses dépendances, et l'Europe a besoin de partenaires capables de réduire les siennes.
Voilà ce qui est intéressant. Il ne s'agit pas de transformer le Canada en vingt-huitième État membre, une manière assez ostentatoire de résoudre un problème que personne n'a soulevé, mais de faire en sorte qu'un pays qui ne peut ni n'a besoin de l'être participe étroitement à certaines politiques européennes. Le Canada pourrait être le premier essai d'une Europe à géométrie variable vers l'extérieur : pas une nouvelle institution, mais une nouvelle manière d'utiliser celles qui existent déjà.
Il ne s'agit pas de transformer le Canada en vingt-huitième État membre
Et nous ne partirions pas de zéro. Il existe le CETA, bien que tous les États membres ne l'aient pas encore ratifié, il existe une Association Stratégique UE-Canada et, depuis cette année, le Canada participe à SAFE, l'instrument européen de défense, en tant que premier pays non européen. La paradoxe est presque trop bon pour être gaspillé : l'Europe veut faire du Canada un membre associé sans avoir ratifié l'accord commercial qu'elle a déjà avec lui. Avant d'inventer de nouvelles institutions, il serait peut-être bon d'utiliser mieux celles qui existent déjà.
Et ici apparaît l'argument de ceux qui pensent que toute cette opération est une belle fantaisie.
Les charnières sont rouillées
Wolfgang Münchau, dans Unherd, soutient que tout cela est une belle fantaisie. Sa critique mérite d'être prise au sérieux car elle ne se limite pas à dire que l'idée est mauvaise : elle demande à quoi cela sert quand les deux ont des problèmes plus immédiats. Son argument a des munitions. CETA attend depuis des années sa ratification. Le Canada maintient d'importantes barrières commerciales entre ses provinces. Une bonne partie de la coopération en défense se développe déjà au sein de l'OTAN. Et l'Europe a des problèmes internes -productivité, investissement, compétitivité, réglementation, marché des capitaux- qui devraient occuper Bruxelles avant de se lancer dans une nouvelle aventure géopolitique.
Münchau compare l'initiative aux “campagnes parallèles” de Robert Musil : beaucoup d'activité, beaucoup de mouvement, beaucoup de mise en scène et le soupçon qu'on essaie de résoudre un monde qui n'existe plus. L'image est efficace : l'Europe, avec le toit à réparer, concevant la terrasse.
Jusqu'ici, Münchau a raison. Là où je ne suis pas d'accord, c'est qu'une difficulté prouve qu'une opportunité n'existe pas ; parfois, cela prouve le contraire. Si CETA n'est pas complété depuis des années, il faudra se demander pourquoi et, surtout, ce qui empêche de le résoudre. Si le Canada maintient des barrières internes, il devra les éliminer. Si l'Europe a des problèmes de compétitivité, elle devra les résoudre. Et si l'OTAN couvre une bonne partie de la défense, il faudra déterminer ce que la relation UE-Canada peut apporter que l'OTAN ne peut pas. Les objections de Münchau ne devraient pas fermer la porte, mais aider à décider ce qu'il faut faire de l'autre côté.
Le Canada ne peut pas réparer l'Europe, ni l'Europe le Canada. Mais peut-être peuvent-ils s'aider à faire ce que chacun sait qu'il a besoin de faire et qui est politiquement plus difficile à faire seul. Et c'est là que mon optimisme peut sembler excessif à certains amis. Mais je ne pense pas que ce soit naïf.
Les crises ont une propriété curieuse : tant qu'elles durent, tout le monde en parle comme d'une menace; cependant, certaines des grandes transformations politiques se produisent lorsque les circonstances obligent à faire ce qui a été considéré pendant des années comme trop difficile, coûteux ou compliqué.
L'intégration européenne a reçu son premier grand élan précisément de la conviction que continuer comme avant était plus dangereux. Dans les moments faciles, les gouvernements administrent ; dans les difficiles, ceux qui ont du leadership peuvent changer les règles. Et l'Europe ne vit pas précisément un moment facile, le Canada non plus.
Pour cela, je ne vois pas cette relation comme une alliance entre deux économies parfaitement ordonnées qui, résolus tous leurs problèmes, cherchent quelque chose à faire un mardi après-midi. Je la vois à l'envers : deux partenaires avec des problèmes distincts qui découvrent que certains sont complémentaires. Le Canada a des ressources et des capacités technologiques, et a besoin de diversifier ses marchés et ses investissements. L'Europe a un marché, une industrie et une capacité financière, et a besoin d'énergie, de minéraux critiques et de partenaires fiables. Ce n'est pas une relation entre deux parfaits, mais entre deux imparfaits qui peuvent s'avérer utiles l'un à l'autre.
De la déclaration à l'architecture
Pour que l'idée fonctionne, il faut faire quelque chose que l'Europe ne fait pas toujours avec enthousiasme : la concrétiser.
La première étape devrait être principalement commerciale : compléter le CETA et l'élargir au commerce numérique, aux services, aux marchés publics et aux investissements. Il n'est pas nécessaire que le Canada entre dans le marché unique ; il suffit d'éliminer les obstacles là où les deux le souhaitent.
La seconde, la défense. SAFE est déjà une porte ouverte dans laquelle il peut participer à certains achats et projets européens de défense. La prochaine étape serait de développer progressivement des programmes communs d'armement, de défense aérienne, de munitions, d'espace et de cybersécurité. Pas pour remplacer l'OTAN, mais pour renforcer le pilier européen de la sécurité occidentale. Il pourrait même y avoir un Schengen de la défense : pas pour que les soldats canadiens circulent en Europe comme un touriste allemand en route vers la Costa Brava, mais pour simplifier le mouvement des troupes et du matériel, les procédures logistiques, les certifications et l'interopérabilité.
La troisième patte serait la technologie. Le Canada apporte des minéraux, de l'énergie et des capacités en intelligence artificielle et espace ; l'Europe, un marché gigantesque, une industrie, des universités et une formidable capacité réglementaire, qu'il conviendrait d'utiliser avec modération : il n'est pas nécessaire que Bruxelles régule le dernier boulon avant de le fabriquer. La participation canadienne à Horizon Europe et Erasmus+ aurait une valeur qui va bien au-delà du budgétaire : une alliance stratégique ne se construit pas seulement avec des premiers ministres et des fonctionnaires avec des dossiers bleus, mais aussi avec des scientifiques, des étudiants et des entreprises. S'ils étudient, recherchent et créent des entreprises ensemble, l'alliance cessera d'être un communiqué de presse pour devenir une communauté.
De là surgirait une quatrième étape : une mobilité sélective. Il n'est pas nécessaire de transférer la libre circulation européenne ; il suffirait de la faciliter aux étudiants, chercheurs et professionnels qualifiés. Passer de pouvoir visiter l'autre à pouvoir construire une partie de sa propre vie de l'autre côté de l'Atlantique.
Il n'est pas nécessaire de transférer la libre circulation européenne ; il suffirait de la faciliter aux étudiants, chercheurs et professionnels qualifiés
Et ensuite, la pièce la plus novatrice : la participation institutionnelle. Le Canada pourrait être invité, sans vote, à certaines réunions du Conseil européen et des Conseils des ministres lorsque des questions de l'association seraient abordées : défense, énergie, commerce, technologie ou Arctique. Il n'aurait pas de sens qu'il participe à une réunion sur la politique agricole commune, mais il serait pertinent qu'il soit à la table lorsque l'Europe discuterait de la défense de l'Atlantique Nord ou des minéraux critiques ou de certaines chaînes d'approvisionnement stratégiques.
Il ne s'agirait pas de consulter le Canada après avoir décidé, mais de discuter avec le Canada assis à la table. Et cela exige une contrepartie : s'il participe à des politiques européennes, il ne peut pas être un simple rule-taker qui applique des normes décidées sans lui. Il aurait besoin de mécanismes de consultation normative. Sans vote, oui, mais pas non plus comme cet invité qui sourit pour la photo et rentre chez lui pendant que les autres décident.
Ce n'est que dans ce cas qu'il aurait du sens de formaliser un statut d'association renforcée. L'article 217 du Traité permet déjà des accords d'association avec des pays tiers qui établissent des droits et obligations réciproques et des procédures spéciales. Il n'est pas nécessaire d'une révolution constitutionnelle : on peut construire la relation et lui donner un nom après. Et peut-être que c'est ce changement de mentalité dont l'Europe a besoin.
Depuis des décennies, la question a été de savoir qui peut entrer dans l'Union. Maintenant, cela devrait être une autre : avec qui pouvons-nous construire plus d'Europe sans avoir besoin de le convertir en européen ?
Le Canada pourrait être le premier cas. D'autres partenaires pourraient ensuite apparaître, chacun en fonction de ses intérêts et de ses capacités. Pas une file de candidats à l'adhésion, mais une boîte à outils avec différents degrés d'intégration.”
Cela obligerait à repenser aussi l'Europe elle-même. Une Union de 27 qui a besoin de plusieurs nuits de Conseil européen pour parvenir à un accord ne se transforme pas du jour au lendemain en puissance géopolitique. Les diagnostics ne manquent pas : nous avons des rapports Draghi et Letta, des boussoles, des pactes, des stratégies et maintenant même de nouvelles catégories d'amis. Il manque la capacité de les transformer en pouvoir. Une association stratégique ne peut pas être une collection de photographies et de sommets avec des drapeaux derrière ; elle doit produire des résultats.
Une opportunité en temps difficiles
Il y a des risques, naturellement. Certains États membres penseront qu'il y a déjà assez de travail avec 27 pour gérer un partenaire numéro 28 qui ne serait pas exactement le 28. D'autres craindront de compliquer l'architecture institutionnelle. Et il y aura ceux qui croient qu'Europe devrait d'abord résoudre ses problèmes internes. Tous ont partiellement raison, mais l'Europe utilise ses difficultés comme excuse depuis trop longtemps : quand une opportunité se présente, une nouvelle raison d'attendre apparaît. Ainsi, on peut passer toute une vie européenne à attendre un moment adéquat qui arrive rarement. La question n'est pas de savoir si l'Europe et le Canada ont des problèmes, ils en ont beaucoup, mais s'ils ont le leadership pour transformer certains d'entre eux en raison de coopérer.
Coopérer ne signifie pas remplacer Washington par Ottawa. L'Europe n'a pas besoin de changer une dépendance pour une autre, mais d'avoir plus d'options. Si le lien transatlantique veut survivre, il aura besoin d'alliés capables d'avoir des intérêts propres et de coopérer entre eux. La colère de Trump face à cette approche serait presque anecdotique si elle n'était pas si révélatrice : que deux alliés démocratiques renforcent leurs relations ne devrait menacer personne, et si quelqu'un le perçoit ainsi, cela pourrait être une raison supplémentaire de le faire. Non pas pour s'opposer à Washington, mais pour parler à Washington depuis une position moins vulnérable.
Von der Leyen a ouvert une porte que les traités ne savent pas encore comment appeler. Carney a commencé à expliquer ce qui pourrait se cacher derrière. Münchau nous rappelle, à juste titre, que les charnières sont rouillées et qu'il y a dans la maison des pièces qui ont besoin d'une réforme urgente. Mais cela ne signifie pas fermer la porte, mais se mettre au travail.
Parce que les crises ont aussi une vertu que les temps calmes ont tendance à cacher : elles obligent à décider. Et l'Europe diagnostique ses faiblesses depuis trop longtemps pour se permettre de transformer un autre moment de danger en une autre collection de rapports, de sommets et de belles déclarations. Les difficultés du CETA ne démontrent pas que la relation soit impossible, elles démontrent qu'il y a du travail en attente. Les barrières internes du Canada ne démontrent pas qu'Ottawa ne puisse pas être un partenaire européen, elles démontrent que le Canada essaie aussi de construire un marché plus intégré. Et le fait que l'OTAN existe déjà ne rend pas inutile la coopération UE-Canada, cela oblige à se demander ce que l'Europe, en tant qu'Union, peut faire qu'une alliance militaire ne peut pas faire.
Le Canada n'a pas besoin d'entrer en Europe, ni l'Europe de transformer le Canada en européen. Ce dont ils ont besoin est quelque chose de plus simple et, en même temps, de plus difficile : pouvoir compter l'un sur l'autre quand les choses se gâtent.
Parce qu'en politique, comme dans la vie, les difficultés peuvent être une excuse pour ne rien faire. Ou exactement la raison de le faire.