Europa acaba de descubrir que quizá necesite nuevos amigos. Y lo ha hecho de una manera bastante europea: con un discurso solemne, una categoría que no existe en los Tratados y la tarea de explicar en qué consiste aplazada para más adelante.
El pasado 16 de septiembre, Ursula von der Leyen dedicó buena parte de su discurso sobre el estado de la Unión a describir un mundo en el que las certezas europeas se han evaporado: energía, China, clima, seguridad, tecnología, migración, deterioro del orden internacional. La lista de amenazas es larga y el menú, poco apetecible. Y, en medio de tanta calamidad, apareció una sorpresa: proponer a Canadá como primer “miembro asociado” de la Unión Europea.
La propuesta tiene algo de audacia y algo de improvisación, porque esa figura no existe en los Tratados. Es como anunciar la inauguración de una estación de tren antes de decidir dónde poner las vías. Pero quizá no sea mala noticia: precisamente porque la categoría no existe, Europa puede inventarla.
Es como anunciar la inauguración de una estación de tren antes de decidir dónde poner las vías
Mark Carney, que habló al día siguiente ante el Parlamento Europeo, pareció dispuesto a poner contenido a la idea. Sin abrazos transatlánticos, habló de defensa, energía, minerales críticos, tecnología y movilidad y cooperación económica. Canadá necesita diversificar sus dependencias, y Europa necesita socios capaces de reducir las suyas.
Ahí está lo interesante. No se trata de convertir a Canadá en el vigésimo octavo Estado miembro, una forma bastante aparatosa de resolver un problema que nadie ha planteado, sino de que un país que no puede ni necesita serlo participe estrechamente en determinadas políticas europeas. Canadá podría ser el primer experimento de una Europa de geometría variable hacia el exterior: no una nueva institución, sino una nueva manera de utilizar las que ya existen.
No se trata de convertir a Canadá en el vigésimo octavo Estado miembro
Y no partiríamos de cero. Existe CETA, aunque aún no lo han ratificado todos los Estados miembros, existe una Asociación Estratégica UE-Canadá y, desde este año, Canadá participa en SAFE, el instrumento europeo de defensa, como primer país no europeo. La paradoja es casi demasiado buena para desperdiciarla: Europa quiere hacer de Canadá un miembro asociado sin haber ratificado el acuerdo comercial que ya tiene con él. Antes de inventar nuevas instituciones quizá convendría utilizar mejor las que ya existen.
Y aquí aparece el argumento de quienes piensan que toda esta operación es una bonita fantasía.
Las bisagras están oxidadas
Wolfgang Münchau, en Unherd, sostiene que todo esto es una bonita fantasía. Su crítica merece tomarse en serio porque no se limita a decir que la idea es mala: pregunta para qué sirve cuando ambos tienen problemas más inmediatos. Su argumento tiene munición. CETA lleva años esperando ratificación. Canadá mantiene importantes barreras comerciales entre sus provincias. Buena parte de la cooperación en defensa ya se desarrolla en la OTAN. Y Europa tiene problemas internos -productividad, inversión, competitividad, regulación, mercado de capitales- que deberían ocupar a Bruselas antes de lanzarse a una nueva aventura geopolítica.
Münchau compara la iniciativa con las “campañas paralelas” de Robert Musil: mucha actividad, mucho movimiento, mucha escenografía y la sospecha de que se intenta resolver un mundo que ya no existe. La imagen es eficaz: Europa, con el tejado por arreglar, diseñando la terraza.
Hasta aquí, Münchau tiene razón. Donde discrepo es en que una dificultad demuestre que una oportunidad no existe; a veces demuestra lo contrario. Si CETA lleva años sin completarse, habrá que preguntarse por qué y, sobre todo, qué impide resolverlo. Si Canadá mantiene barreras internas, tendrá que eliminarlas. Si Europa tiene problemas de competitividad, tendrá que resolverlos. Y si la OTAN cubre buena parte de la defensa, habrá que determinar qué puede aportar la relación UE-Canadá que la OTAN no puede. Las objeciones de Münchau no deberían cerrar la puerta, sino ayudar a decidir qué hay que hacer al otro lado.
Canadá no puede arreglar Europa, ni Europa a Canadá. Pero quizá puedan ayudarse a hacer lo que cada uno sabe que necesita y que políticamente resulta más difícil hacer solo. Y aquí es donde mi optimismo puede parecer excesivo a algunos amigos. Pero no creo que sea ingenuo.
Las crisis tienen una curiosa propiedad: mientras duran, todos hablan de ellas como una amenaza; sin embargo, algunas de las grandes transformaciones políticas se producen cuando las circunstancias obligan a hacer lo que durante años se consideró demasiado difícil, caro o complicado.
La integración europea recibió su primer gran impulso precisamente de la convicción de que seguir como antes era más peligroso. En momentos fáciles, los gobiernos administran; en los difíciles, los que tienen liderazgo pueden cambiar las reglas. Y Europa no está viviendo precisamente un momento fácil, Canadá tampoco.
Por eso no veo esta relación como una alianza entre dos economías perfectamente ordenadas que, resueltos todos sus problemas, buscan algo que hacer un martes por la tarde. La veo al revés: dos socios con problemas distintos que descubren que algunos son complementarios. Canadá tiene recursos y capacidades tecnológicas, y necesita diversificar mercados e inversiones. Europa tiene mercado, industria y capacidad financiera, y necesita energía, minerales críticos y socios fiables. No es una relación entre dos perfectos, sino entre dos imperfectos que pueden resultar útiles el uno al otro.
De la declaración a la arquitectura
Para que la idea funcione hay que hacer algo que Europa no siempre hace con entusiasmo: concretarla.
La primera etapa tendría que ser principalmente comercial: completar CETA y ampliarlo al comercio digital, los servicios, la contratación pública y las inversiones. No hace falta que Canadá entre en el mercado único; basta con eliminar obstáculos donde ambos quieran.
La segunda, la defensa. SAFE ya es una puerta abierta en el que puede participar en determinadas compras y proyectos europeos de defensa. El paso siguiente sería desarrollar progresivamente programas comunes de armamento, defensa aérea, munición, espacio y ciberseguridad. No para sustituir a la OTAN, sino para reforzar el pilar europeo de la seguridad occidental. Cabría incluso un Schengen de la defensa: no para que los soldados canadienses circulen por Europa como un turista alemán camino de la Costa Brava, sino para simplificar el movimiento de tropas y material, los procedimientos logísticos, las certificaciones y la interoperabilidad.
La tercera pata sería la tecnología. Canadá aporta minerales, energía y capacidades en inteligencia artificial y espacio; Europa, un mercado gigantesco, industria, universidades y una formidable capacidad regulatoria, que convendría usar con moderación: no hace falta que Bruselas regule el último tornillo antes de fabricarlo. La participación canadiense en Horizon Europe y Erasmus+ tendría un valor que va mucho más allá de lo presupuestario: una alianza estratégica no se construye solo con primeros ministros y funcionarios con carpetas azules, sino también con científicos, estudiantes y empresas. Si estudian, investigan y crean empresas juntos, la alianza dejará de ser un comunicado de prensa para convertirse en una comunidad.
De ahí surgiría una cuarta etapa: una movilidad selectiva. No hace falta trasladar la libre circulación europea; bastaría con facilitarla a estudiantes, investigadores y profesionales cualificados. Pasar de poder visitar al otro a poder construir una parte de la propia vida al otro lado del Atlántico.
No hace falta trasladar la libre circulación europea; bastaría con facilitarla a estudiantes, investigadores y profesionales cualificados
Y después, la pieza más novedosa: la participación institucional. Canadá podría ser invitado, sin voto, a determinadas reuniones del Consejo Europeo y de los Consejos de Ministros cuando se trataran asuntos de la asociación: defensa, energía, comercio, tecnología o Ártico. No tendría sentido que participara en una reunión sobre la política agrícola común, pero sí que estuviera en la mesa cuando Europa discutiera la defensa del Atlántico Norte o los minerales críticos o determinadas cadenas estratégicas de suministro.
No se trataría de consultar a Canadá después de decidir, sino de discutir con Canadá sentado a la mesa. Y eso exige una contrapartida: si participa en políticas europeas, no puede ser un simple rule-taker que aplica normas decididas sin él. Necesitaría mecanismos de consulta normativa. Sin voto, sí, pero tampoco como ese invitado que sonríe para la foto y vuelve a casa mientras los demás deciden.
Solo entonces tendría sentido formalizar un estatuto de asociación reforzada. El artículo 217 del Tratado ya permite acuerdos de asociación con terceros países que establezcan derechos y obligaciones recíprocos y procedimientos especiales. No hace falta una revolución constitucional: se puede construir la relación y ponerle nombre después. Y quizá ese sea el cambio de mentalidad que Europa necesita.
Durante décadas, la pregunta ha sido quién puede entrar en la Unión. Ahora debería ser otra: ¿con quién podemos construir más Europa sin necesidad de convertirlo en europeo?
Canadá podría ser el primer caso. Después podrían aparecer otros socios, cada uno en función de sus intereses y capacidades. No una cola de candidatos a la adhesión, sino una caja de herramientas con distintos grados de integración.”
Eso obligaría a repensar también la propia Europa. Una Unión de 27 que necesita varias noches de Consejo Europeo para ponerse de acuerdo no se convierte de la noche a la mañana en potencia geopolítica. No faltan diagnósticos: tenemos informes Draghi y Letta, brújulas, pactos, estrategias y ahora hasta nuevas categorías de amigos. Falta capacidad para convertirlos en poder. Una asociación estratégica no puede ser una colección de fotografías y cumbres con banderas detrás; tiene que producir resultados.
Una oportunidad en tiempos difíciles
Hay riesgos, naturalmente. Algunos Estados miembros pensarán que ya hay bastante trabajo con 27 como para gestionar un socio número 28 que no sería exactamente el 28. Otros temerán complicar la arquitectura institucional. Y habrá quien crea que Europa debería resolver primero sus problemas internos. Todos tienen parte de razón, pero Europa lleva demasiado tiempo usando sus dificultades como excusa: cuando aparece una oportunidad, aparece una nueva razón para esperar. Así se puede pasar toda una vida europea esperando un momento adecuado que rara vez llega. La cuestión no es si Europa y Canadá tienen problemas, los tienen y muchos, sino si tienen el liderazgo para convertir algunos de ellos en una razón para cooperar.
Cooperar no significa sustituir a Washington por Ottawa. Europa no necesita cambiar una dependencia por otra, sino tener más opciones. Si el vínculo transatlántico quiere sobrevivir, necesitará aliados capaces de tener intereses propios y de cooperar entre sí. El enfado de Trump ante este acercamiento sería casi anecdótico si no fuera tan revelador: que dos aliados democráticos estrechen relaciones no debería amenazar a nadie, y si alguien lo percibe así, quizá sea una razón adicional para hacerlo. No para enfrentarse a Washington, sino para hablar con Washington desde una posición menos vulnerable.
Von der Leyen ha abierto una puerta que los Tratados aún no saben cómo llamar. Carney ha empezado a explicar qué podría haber detrás. Münchau nos recuerda, con razón, que las bisagras están oxidadas y que en la casa hay habitaciones que necesitan reforma urgente. Pero eso no significa cerrar la puerta, sino ponerse a trabajar.
Porque las crisis tienen también una virtud que los tiempos tranquilos suelen ocultar: obligan a decidir. Y Europa lleva demasiado tiempo diagnosticando sus debilidades como para permitirse convertir otro momento de peligro en otra colección de informes, cumbres y bonitas declaraciones. Las dificultades de CETA no demuestran que la relación sea imposible, demuestran que hay trabajo pendiente. Las barreras internas de Canadá no demuestran que Ottawa no pueda ser un socio europeo, demuestran que Canadá también está intentando construir un mercado más integrado. Y que la OTAN ya exista no hace inútil la cooperación UE-Canadá, obliga a preguntarse qué puede hacer Europa, como Unión, que una alianza militar no puede hacer.
Canadá no necesita entrar en Europa, ni Europa convertir a Canadá en europeo. Lo que necesitan es algo más sencillo y, a la vez, más difícil: poder contar el uno con el otro cuando las cosas se pongan feas.
Porque en política, como en la vida, las dificultades pueden ser una excusa para no hacer nada. O exactamente la razón para hacerlo.