Un espagnol qui réside de manière permanente en Argentine, France, Mexique ou tout autre pays peut conserver sa nationalité espagnole et participer à certaines élections. Cependant, depuis 2011, les Espagnols résidant à l'étranger ne peuvent pas voter aux élections municipales simplement parce qu'ils sont inscrits comme résidents absents.
La limitation a été introduite par une réforme de la Loi Organique du Régime Électoral Général (LOREG) approuvée pendant le gouvernement de José Luis Rodríguez Zapatero. La documentation parlementaire chiffre à plus de 1,4 millions les Espagnols inscrits au Registre des Espagnols Résidents Absents (CERA) qui ont perdu leur droit de vote lors de ces élections.
La modification a été intégrée à la Loi Organique 2/2011, du 28 janvier. Parmi d'autres changements, elle a ajouté un paragraphe 3 à l'article 2 de la LOREG, selon lequel, pour les élections municipales — y compris les cabildos, conseils insulaires, Assemblées Générales et le Conseil Général de la Vallée d'Arán — il était indispensable d'être inscrit au Registre des Espagnols Résidents en Espagne (CER).
La conséquence a été que les Espagnols inscrits au CERA ont été exclus du registre électoral municipal.
La réforme est arrivée au Congrès en octobre 2010
Le 16 octobre 2010, pendant le deuxième mandat de Zapatero, a été enregistrée au Congrès la Proposition de Loi Organique 122/000254, destinée à modifier la LOREG. L'initiative a été présentée initialement par les groupes Socialiste, Populaire, Catalan (Convergència i Unió) et Basque (EAJ-PNV). La procédure parlementaire de la proposition est consignée dans les bulletins officiels des Cortes.
Par la suite, le Groupe Populaire a retiré sa signature et l'initiative a poursuivi son traitement avec les groupes Socialiste, Catalan et Basque.
Le texte enregistré fixait expressément la nouvelle exigence : « Dans le cas d'élections municipales (...) il est indispensable pour son exercice d'être inscrit au Registre des Espagnols Résidents en Espagne ». La réforme modifiait également l'article 75 de la LOREG, relatif au vote des Espagnols résidant à l'étranger, et supprimait l'article 190, qui régulait jusqu'alors la procédure de vote des résidents absents aux élections municipales.
Par conséquent, le changement ne consistait pas simplement à modifier la manière de voter depuis l'étranger. La possibilité de participer aux élections municipales a été supprimée pour ceux qui figuraient comme résidents absents.
Le Tribunal constitutionnel décrirait par la suite la modification comme une «restriction du droit de vote aux élections municipales et aux conseils insulaires des Espagnols résidant à l'étranger».
Le précédent : un rapport demandé par le gouvernement de Zapatero
La réforme parlementaire avait un précédent antérieur. Le 27 juin 2008, le Conseil des ministres a décidé de demander au Conseil d'État un rapport sur les propositions de modification du régime électoral général. Le gouvernement lui-même a justifié alors la demande par le débat ouvert sur une possible réforme du système électoral.
Le Conseil d'État a approuvé son rapport le 24 février 2009. Un mois plus tard, le Conseil des ministres a pris connaissance du document et a décidé de l'envoyer au Congrès. La propre référence officielle du gouvernement rappelle qu'il s'agissait du rapport dont l'élaboration avait été demandée par l'accord de juin 2008.
Le rapport abordait, entre autres questions, le vote des Espagnols résidant à l'étranger et la relation entre le suffrage aux élections locales et la résidence effective. Le raisonnement partait de la nature spéciale des élections municipales et du lien constitutionnel entre les conseillers et les voisins.
Des années plus tard, en résolvant le recours contre la réforme de 2011, le Tribunal constitutionnel a situé ce rapport «à l'origine de la réforme électorale de 2011».
La séquence, donc, permet de distinguer les différentes étapes : le gouvernement de Zapatero a demandé le rapport, le Conseil d'État a formulé ses considérations et, par la suite, les Cortes ont approuvé la modification de la LOREG durant ce même gouvernement.
de 2008 à 2026 : la chronologie
27 juin 2008. Le gouvernement de José Luis Rodríguez Zapatero demande au Conseil d'État un rapport sur les propositions de modification du régime électoral général.
24 février 2009. Le Conseil d'État approuve son rapport. Le gouvernement l'envoie ensuite au Congrès.
16 octobre 2010. La Proposition de Loi Organique 122/000254 est enregistrée au Congrès, initialement présentée par le PSOE, le PP, CiU et le PNV. Le PP retirerait ensuite sa signature.
Décembre 2010-janvier 2011. Le Congrès et le Sénat traitent et approuvent la réforme qui introduit l'exigence d'inscription au CER pour voter aux municipales et supprime la procédure spécifique de vote municipal des résidents absents.
28-29 janvier 2011. La Loi Organique 2/2011 est sanctionnée et publiée, incorporant la modification à la LOREG.
25 septembre 2014. Le Tribunal Constitutionnel rend la STC 153/2014 et valide la constitutionnalité de la réforme.
25 octobre 2022. Sofía Puente rend l'instruction pour développer la disposition additionnelle huitième de la Loi de Mémoire Démocratique en matière d'acquisition de nationalité.
Septembre 2026. Le Tribunal Suprême adopte des mesures conservatoires sur les inscriptions au CERA liées à la Loi des Petits-enfants, sans suspendre l'acquisition de la nationalité espagnole.
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Le changement a affecté le vote municipal, pas toutes les élections
La réforme n'a pas éliminé le droit des Espagnols résidant à l'étranger de participer à tous les processus électoraux. Les inscrits au CERA ont conservé la possibilité de voter aux élections générales, autonomiques, aux Assemblées de Ceuta et Melilla et au Parlement Européen, dans les termes établis par la législation électorale.
La modification a affecté spécifiquement les élections municipales et les processus électoraux locaux prévus dans la réforme.
La différence demeure dans la législation électorale en vigueur : l'article 2.3 de la LOREG établit que, pour exercer le suffrage aux élections municipales, il est indispensable d'être inscrit sur le Registre des Espagnols Résidant en Espagne.
Le Constitutionnel a validé la réforme
La modification a été contestée devant le Tribunal Constitutionnel par le Gouvernement des Canaries, qui a remis en question, entre autres aspects, l'exigence d'inscription au CER pour voter aux élections municipales et aux conseils insulaires.
Le Constitutional a résolu le recours par la STC 153/2014, du 25 septembre, et a rejeté l'impugnation. Le jugement reconnaît que la Loi Organique 2/2011 avait restreint le droit de vote des Espagnols résidant à l'étranger lors des élections municipales et a validé la décision du législateur de lier le suffrage local à la résidence.
Le tribunal a considéré que la Constitution permet au législateur de moduler l'exercice du suffrage lors des élections locales en fonction de la voisinage, sans que le droit reconnu aux Espagnols se trouvant hors d'Espagne pour les élections aux Cortes Generales puisse s'étendre automatiquement aux élections municipales.
La Loi des Petits-enfants, maintenant sous révision de la Cour Suprême
Le débat sur le vote des Espagnols résidant à l'étranger a maintenant une nouvelle dérivée avec la Loi des Petits-enfants. La Cour Suprême a décidé des mesures conservatoires concernant l'inscription dans le Registre Électoral des Résidents Absents (CERA) de ceux qui ont obtenu la nationalité espagnole en vertu de la disposition additionnelle huitième de la Loi de Mémoire Démocratique. La mesure ne suspend pas l'acquisition de la nationalité, mais les effets électoraux de ces inscriptions tant que le fond de la procédure n'est pas résolu.
L'origine de la controverse réside dans l'instruction du 25 octobre 2022 émise par Sofía Puente, alors directrice générale de la Sécurité Juridique et de la Foi Publique, pour développer la disposition additionnelle huitième de la Loi 20/2022. L'instruction elle-même indique qu'elle établit des directives sur l'exercice et l'étendue du droit d'option à la nationalité et les normes de procédure pour son traitement.
La question qui est maintenant sous révision judiciaire concerne l'étendue de ces critères et leurs effets sur les inscriptions dans le CERA. Une instruction administrative n'a pas force de loi et ne peut modifier une loi approuvée par les Cortes; sa fonction est de développer et d'appliquer la réglementation dans le cadre que celle-ci établit. La Cour Suprême devra déterminer si les critères fixés en 2022 étaient conformes à ce cadre et quelles conséquences ils ont sur les inscriptions électorales.
La décision introduit ainsi une nouvelle pièce dans l'histoire du vote des Espagnols résidant à l'étranger : en 2011, une réforme de la LOREG a exclu le CERA des élections municipales; maintenant, les nouvelles inscriptions dérivées de la Loi des Petits-enfants sont sous révision judiciaire en raison de leurs effets électoraux.