Un español que reside permanentemente en Argentina, Francia, México o cualquier otro país puede conservar su nacionalidad española y participar en determinadas elecciones. Sin embargo, desde 2011, los españoles residentes en el extranjero no pueden votar en las elecciones municipales por el mero hecho de estar inscritos como residentes ausentes.
La limitación se introdujo mediante una reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) aprobada durante el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero. La documentación parlamentaria cifra en más de 1,4 millones los españoles inscritos en el Censo de Españoles Residentes Ausentes (CERA) que quedaron sin derecho de sufragio en estos comicios.
La modificación quedó incorporada a la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero. Entre otros cambios, añadió un apartado 3 al artículo 2 de la LOREG, según el cual, para las elecciones municipales —incluidos cabildos, consejos insulares, Juntas Generales y el Consejo General del Valle de Arán— era indispensable figurar inscrito en el Censo de Españoles Residentes en España (CER).
La consecuencia fue que los españoles inscritos en el CERA quedaron fuera del censo electoral municipal.
La reforma llegó al Congreso en octubre de 2010
El 16 de octubre de 2010, durante el segundo mandato de Zapatero, se registró en el Congreso la Proposición de Ley Orgánica 122/000254, destinada a modificar la LOREG. La iniciativa fue presentada inicialmente por los grupos Socialista, Popular, Catalán (Convergència i Unió) y Vasco (EAJ-PNV). La tramitación parlamentaria de la proposición consta en los boletines oficiales de las Cortes.
Posteriormente, el Grupo Popular retiró su firma y la iniciativa continuó su tramitación con los grupos Socialista, Catalán y Vasco.
El texto registrado fijaba expresamente el nuevo requisito: «En el caso de elecciones municipales (...) es indispensable para su ejercicio figurar inscrito en el Censo de Españoles Residentes en España». La reforma modificaba también el artículo 75 de la LOREG, relativo al voto de los españoles residentes en el extranjero, y suprimía el artículo 190, que regulaba hasta entonces el procedimiento de voto de los residentes ausentes en las elecciones municipales.
Por tanto, el cambio no consistió simplemente en modificar la forma de votar desde el extranjero. Se eliminó la posibilidad de participar en las elecciones municipales para quienes figuraban como residentes ausentes.
El Tribunal Constitucional describiría posteriormente la modificación como una «restricción del derecho de voto en las elecciones municipales y a los cabildos insulares de los españoles residentes en el extranjero».
El antecedente: un informe solicitado por el Gobierno de Zapatero
La reforma parlamentaria tuvo un antecedente anterior. El 27 de junio de 2008, el Consejo de Ministros acordó solicitar al Consejo de Estado un informe sobre las propuestas de modificación del régimen electoral general. El propio Gobierno justificó entonces la petición por el debate abierto sobre una posible reforma del sistema electoral.
El Consejo de Estado aprobó su informe el 24 de febrero de 2009. Un mes después, el Consejo de Ministros tomó conocimiento del documento y acordó remitirlo al Congreso. La propia referencia oficial del Gobierno recuerda que se trataba del informe cuya elaboración había solicitado mediante el acuerdo de junio de 2008.
El informe abordaba, entre otras cuestiones, el voto de los españoles residentes en el extranjero y la relación entre el sufragio en las elecciones locales y la residencia efectiva. El razonamiento partía de la especial naturaleza de las elecciones municipales y de la vinculación constitucional entre los concejales y los vecinos.
Años después, al resolver el recurso contra la reforma de 2011, el Tribunal Constitucional situó aquel informe «en el origen de la reforma electoral de 2011».
La secuencia, por tanto, permite distinguir los distintos pasos: el Gobierno de Zapatero solicitó el informe, el Consejo de Estado formuló sus consideraciones y, posteriormente, las Cortes aprobaron la modificación de la LOREG durante ese mismo Gobierno.
de 2008 a 2026: la cronología
27 de junio de 2008. El Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero solicita al Consejo de Estado un informe sobre las propuestas de modificación del régimen electoral general.
24 de febrero de 2009. El Consejo de Estado aprueba su informe. El Gobierno lo remite posteriormente al Congreso.
16 de octubre de 2010. Se registra en el Congreso la Proposición de Ley Orgánica 122/000254, inicialmente presentada por PSOE, PP, CiU y PNV. El PP retiraría posteriormente su firma.
Diciembre de 2010-enero de 2011. Congreso y Senado tramitan y aprueban la reforma que introduce el requisito de inscripción en el CER para votar en las municipales y suprime el procedimiento específico de voto municipal de los residentes ausentes.
28-29 de enero de 2011. Se sanciona y publica la Ley Orgánica 2/2011, que incorpora la modificación a la LOREG.
25 de septiembre de 2014. El Tribunal Constitucional dicta la STC 153/2014 y avala la constitucionalidad de la reforma.
25 de octubre de 2022. Sofía Puente dicta la instrucción para desarrollar la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática en materia de adquisición de nacionalidad.
Septiembre de 2026. El Tribunal Supremo adopta medidas cautelares sobre las inscripciones en el CERA vinculadas a la Ley de Nietos, sin suspender la adquisición de la nacionalidad española.
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Aprobadas 600.700 nacionalidades por la ley de nietos y más de la mitad ya figuran inscritas
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El cambio afectó al voto municipal, no a todas las elecciones
La reforma no eliminó el derecho de los españoles residentes en el extranjero a participar en todos los procesos electorales. Los inscritos en el CERA conservaron la posibilidad de votar en elecciones generales, autonómicas, a las Asambleas de Ceuta y Melilla y al Parlamento Europeo, en los términos establecidos por la legislación electoral.
La modificación afectó específicamente a las elecciones municipales y a los procesos electorales locales contemplados en la reforma.
La diferencia permanece en la legislación electoral vigente: el artículo 2.3 de la LOREG establece que, para ejercer el sufragio en las elecciones municipales, es indispensable figurar inscrito en el Censo de Españoles Residentes en España.
El Constitucional avaló la reforma
La modificación fue recurrida ante el Tribunal Constitucional por el Gobierno de Canarias, que cuestionó, entre otros aspectos, la exigencia de inscripción en el CER para votar en las elecciones municipales y a los cabildos insulares.
El Constitucional resolvió el recurso mediante la STC 153/2014, de 25 de septiembre, y desestimó la impugnación. La sentencia reconoce que la Ley Orgánica 2/2011 había restringido el derecho de voto de los españoles residentes en el extranjero en las elecciones municipales y avaló la decisión del legislador de vincular el sufragio local a la residencia.
El tribunal consideró que la Constitución permite que el legislador module el ejercicio del sufragio en las elecciones locales en función de la vecindad, sin que el derecho reconocido a los españoles que se encuentran fuera de España para las elecciones a las Cortes Generales pueda extenderse automáticamente a los comicios municipales.
La Ley de Nietos, ahora bajo revisión del Supremo
El debate sobre el voto de los españoles residentes en el extranjero tiene ahora una nueva derivada con la Ley de Nietos. El Tribunal Supremo ha acordado medidas cautelares sobre la inscripción en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) de quienes obtuvieron la nacionalidad española al amparo de la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática. La medida no suspende la adquisición de la nacionalidad, sino los efectos electorales de esas inscripciones mientras se resuelve el fondo del procedimiento.
El origen de la controversia está en la instrucción de 25 de octubre de 2022 dictada por Sofía Puente, entonces directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública, para desarrollar la disposición adicional octava de la Ley 20/2022. La propia instrucción señala que establece directrices sobre el ejercicio y alcance del derecho de opción a la nacionalidad y las normas de procedimiento para su tramitación.
La cuestión que se encuentra ahora bajo revisión judicial afecta al alcance de esos criterios y a sus efectos sobre las inscripciones en el CERA. Una instrucción administrativa no tiene rango de ley ni puede modificar una ley aprobada por las Cortes; su función es desarrollar y aplicar la normativa dentro del marco que esta establece. El Supremo deberá determinar si los criterios fijados en 2022 se ajustaron a ese marco y qué consecuencias tienen sobre las inscripciones electorales.
La decisión introduce así una nueva pieza en la historia del voto de los españoles residentes en el extranjero: en 2011, una reforma de la LOREG excluyó al CERA de las elecciones municipales; ahora, las nuevas inscripciones derivadas de la Ley de Nietos han quedado bajo revisión judicial por sus efectos electorales.