Um espanhol que reside permanentemente na Argentina, França, México ou qualquer outro país pode conservar sua nacionalidade espanhola e participar em determinadas eleições. No entanto, desde 2011, os espanhóis residentes no exterior não podem votar nas eleições municipais pelo mero fato de estarem inscritos como residentes ausentes.
A limitação foi introduzida por meio de uma reforma da Lei Orgânica do Regime Eleitoral Geral (LOREG) aprovada durante o Governo de José Luis Rodríguez Zapatero. A documentação parlamentar cifra em mais de 1,4 milhões os espanhóis inscritos no Censo de Espanhóis Residentes Ausentes (CERA) que ficaram sem direito de sufrágio nessas eleições.
A modificação foi incorporada à Lei Orgânica 2/2011, de 28 de janeiro. Entre outras mudanças, adicionou um apartado 3 ao artigo 2 da LOREG, segundo o qual, para as eleições municipais —incluídos cabildos, conselhos insulares, Juntas Gerais e o Conselho Geral do Vale de Arán— era indispensável figurar inscrito no Censo de Espanhóis Residentes na Espanha (CER).
A consequência foi que os espanhóis inscritos no CERA ficaram fora do censo eleitoral municipal.
A reforma chegou ao Congresso em outubro de 2010
Em 16 de outubro de 2010, durante o segundo mandato de Zapatero, foi registrada no Congresso a Proposição de Lei Orgânica 122/000254, destinada a modificar a LOREG. A iniciativa foi apresentada inicialmente pelos grupos Socialista, Popular, Catalão (Convergència i Unió) e Vasco (EAJ-PNV). A tramitação parlamentar da proposição consta nos boletins oficiais das Cortes.
Posteriormente, o Grupo Popular retirou sua assinatura e a iniciativa continuou sua tramitação com os grupos Socialista, Catalão e Vasco.
O texto registrado fixava expressamente o novo requisito: «No caso de eleições municipais (...) é indispensável para seu exercício figurar inscrito no Censo de Espanhóis Residentes na Espanha». A reforma modificava também o artigo 75 da LOREG, relativo ao voto dos espanhóis residentes no exterior, e suprimia o artigo 190, que regulava até então o procedimento de voto dos residentes ausentes nas eleições municipais.
Portanto, a mudança não consistiu simplesmente em modificar a forma de votar do exterior. Eliminou-se a possibilidade de participar nas eleições municipais para aqueles que figuravam como residentes ausentes.
O Tribunal Constitucional descreveria posteriormente a modificação como uma «restrição do direito de voto nas eleições municipais e nos cabildos insulares dos espanhóis residentes no exterior».
O antecedente: um relatório solicitado pelo Governo de Zapatero
A reforma parlamentar teve um antecedente anterior. Em 27 de junho de 2008, o Conselho de Ministros decidiu solicitar ao Conselho de Estado um relatório sobre as propostas de modificação do regime eleitoral geral. O próprio Governo justificou então o pedido pelo debate aberto sobre uma possível reforma do sistema eleitoral.
O Conselho de Estado aprovou seu relatório em 24 de fevereiro de 2009. Um mês depois, o Conselho de Ministros tomou conhecimento do documento e decidiu remetê-lo ao Congresso. A própria referência oficial do Governo lembra que se tratava do relatório cuja elaboração havia solicitado mediante o acordo de junho de 2008.
O relatório abordava, entre outras questões, o voto dos espanhóis residentes no exterior e a relação entre o sufrágio nas eleições locais e a residência efetiva. O raciocínio partia da especial natureza das eleições municipais e da vinculação constitucional entre os vereadores e os vizinhos.
Anos depois, ao resolver o recurso contra a reforma de 2011, o Tribunal Constitucional situou aquele relatório «na origem da reforma eleitoral de 2011».
A sequência, portanto, permite distinguir os distintos passos: o Governo de Zapatero solicitou o relatório, o Conselho de Estado formulou suas considerações e, posteriormente, as Cortes aprovaram a modificação da LOREG durante esse mesmo Governo.
de 2008 a 2026: a cronologia
27 de junho de 2008. O Governo de José Luis Rodríguez Zapatero solicita ao Conselho de Estado um relatório sobre as propostas de modificação do regime eleitoral geral.
24 de fevereiro de 2009. O Conselho de Estado aprova seu relatório. O Governo o remete posteriormente ao Congresso.
16 de outubro de 2010. Registra-se no Congresso a Proposição de Lei Orgânica 122/000254, inicialmente apresentada pelo PSOE, PP, CiU e PNV. O PP retiraria posteriormente sua assinatura.
Dezembro de 2010-janeiro de 2011. Congresso e Senado tramitaram e aprovaram a reforma que introduz o requisito de inscrição no CER para votar nas municipais e suprime o procedimento específico de voto municipal dos residentes ausentes.
28-29 de janeiro de 2011. Sanciona-se e publica-se a Lei Orgânica 2/2011, que incorpora a modificação à LOREG.
25 de setembro de 2014. O Tribunal Constitucional dicta a STC 153/2014 e avaliza a constitucionalidade da reforma.
25 de outubro de 2022. Sofía Puente dicta a instrução para desenvolver a disposição adicional oitava da Lei de Memória Democrática em matéria de aquisição de nacionalidade.
Setembro de 2026. O Tribunal Supremo adota medidas cautelares sobre as inscrições no CERA vinculadas à Lei de Netos, sem suspender a aquisição da nacionalidade espanhola.
Notícias em destaque
Ampliação | Aprovadas 600.700 nacionalidades pela lei dos netos e mais da metade já figura inscrita
2 minutos
A mudança afetou o voto municipal, não todas as eleições
A reforma não eliminou o direito dos espanhóis residentes no exterior a participar de todos os processos eleitorais. Os inscritos no CERA conservaram a possibilidade de votar em eleições gerais, autonômicas, nas Assembleias de Ceuta e Melilla e no Parlamento Europeu, nos termos estabelecidos pela legislação eleitoral.
A modificação afetou especificamente as eleições municipais e os processos eleitorais locais contemplados na reforma.
A diferença permanece na legislação eleitoral vigente: o artigo 2.3 da LOREG estabelece que, para exercer o sufrágio nas eleições municipais, é indispensável figurar inscrito no Censo de Espanhóis Residentes na Espanha.
O Constitucional avalizou a reforma
A modificação foi recorrida ante o Tribunal Constitucional pelo Governo das Canárias, que questionou, entre outros aspectos, a exigência de inscrição no CER para votar nas eleições municipais e nos cabildos insulares.
O Constitucional resolveu o recurso mediante a STC 153/2014, de 25 de setembro, e desconsiderou a impugnação. A sentença reconhece que a Lei Orgânica 2/2011 havia restringido o direito de voto dos espanhóis residentes no exterior nas eleições municipais e avaliou a decisão do legislador de vincular o sufrágio local à residência.
O tribunal considerou que a Constituição permite que o legislador module o exercício do sufrágio nas eleições locais em função da vizinhança, sem que o direito reconhecido aos espanhóis que se encontram fora da Espanha para as eleições às Cortes Gerais possa se estender automaticamente aos comícios municipais.
A Lei dos Netos, agora sob revisão do Supremo
O debate sobre o voto dos espanhóis residentes no exterior tem agora uma nova derivada com a Lei dos Netos. O Tribunal Supremo decidiu medidas cautelares sobre a inscrição no Censo Eleitoral de Residentes Ausentes (CERA) de quem obteve a nacionalidade espanhola ao abrigo da disposição adicional oitava da Lei de Memória Democrática. A medida não suspende a aquisição da nacionalidade, mas os efeitos eleitorais dessas inscrições enquanto se resolve o fundo do procedimento.
A origem da controvérsia está na instrução de 25 de outubro de 2022 ditada por Sofía Puente, então diretora geral de Segurança Jurídica e Fé Pública, para desenvolver a disposição adicional oitava da Lei 20/2022. A própria instrução aponta que estabelece diretrizes sobre o exercício e alcance do direito de opção à nacionalidade e as normas de procedimento para sua tramitação.
A questão que se encontra agora sob revisão judicial afeta ao alcance desses critérios e a seus efeitos sobre as inscrições no CERA. Uma instrução administrativa não tem rango de lei nem pode modificar uma lei aprovada pelas Cortes; sua função é desenvolver e aplicar a normativa dentro do marco que esta estabelece. O Supremo deverá determinar se os critérios fixados em 2022 se ajustaram a esse marco e que consequências têm sobre as inscrições eleitorais.
A decisão introduz assim uma nova peça na história do voto dos espanhóis residentes no exterior: em 2011, uma reforma da LOREG excluiu o CERA das eleições municipais; agora, as novas inscrições derivadas da Lei dos Netos ficaram sob revisão judicial por seus efeitos eleitorais.