Nuevo cruce de acusaciones entre EEUU e Irán: un memorando “prácticamente cerrado", según Trump, pero que Teherán no confirma

En este momento no consta en las Cortes Generales ningún procedimiento parlamentario específico en curso para autorizar o ratificar, por parte de España, un acuerdo concreto entre Estados Unidos e Irán; es decir, no hay un tratado EE. UU.–Irán en tramitación cuyo texto esté siendo debatido por Congreso o Senado. En consecuencia, la “posible ratificación” es hoy sólo un escenario hipotético desde el punto de vista español. No obstante, la Constitución y la Ley de Tratados Internacionales fijan con bastante precisión qué pasos habría que seguir si se alcanzara un acuerdo que afectara a España (por ejemplo, en defensa, sanciones o cooperación). Esos pasos incluyen negociación y firma por el Gobierno, autorización por las Cortes cuando proceda y, finalmente, ratificación formal por la Jefatura del Estado y publicación en el BOE.

1. Ausencia de un expediente concreto en las Cortes

A fecha de hoy no aparece registrada ninguna iniciativa parlamentaria relativa a la autorización o ratificación de un tratado internacional específico entre Estados Unidos e Irán que deba ser aprobado por España. Cuando existe un tratado sometido a las Cortes, se tramita como expediente propio (habitualmente en la Comisión de Asuntos Exteriores o Defensa) y figura claramente identificado en los órdenes del día y boletines de Congreso y Senado. Al no constar dicho expediente, la respuesta sobre “en qué estado parlamentario se encuentra” es: no hay estado parlamentario porque no hay todavía tratado España‑relevante que autorizar o ratificar. Todo lo que sigue explica, por tanto, cómo sería el procedimiento si se llegara a un acuerdo que afectara jurídicamente a España.

2. Marco constitucional y legal aplicable

El procedimiento español para tratados internacionales está determinado, sobre todo, por la Constitución y por la Ley 25/2014 de Tratados y otros Acuerdos Internacionales (en la información consultada se menciona como “Ley de Tratados Internacionales”). Los preceptos constitucionales clave son:

Artículo 93 CE. Permite atribuir a organizaciones o instituciones internacionales el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, previa autorización de las Cortes Generales. Es relevante si el acuerdo conlleva delegar competencias en un organismo internacional que gestionara, por ejemplo, un régimen de sanciones o verificación.

Artículo 94 CE. Establece qué tratados requieren autorización previa de las Cortes Generales. Entre ellos se incluyen los que:

• Implican cesión o limitación de soberanía.
• Afectan a materias reservadas a ley orgánica (derechos fundamentales, organización institucional, régimen electoral, etc.).
• Generan obligaciones financieras relevantes para el Estado o exigen modificar legislación interna.
• Versan sobre defensa, bases militares o cooperación militar, por su especial trascendencia política.

También son relevantes el artículo 56 CE (papel del Rey como Jefe del Estado) y el artículo 62 CE, que incluye entre las atribuciones del Rey la de manifestar el consentimiento del Estado en los tratados, una vez autorizados conforme a la Constitución.

3. Órganos que intervendrían

En un eventual acuerdo entre Estados Unidos e Irán que afectara a España, los actores institucionales serían:

• Gobierno: negocia el tratado y procede a su firma; prepara la remisión del texto a las Cortes cuando se requiera autorización.
• Cortes Generales (Congreso y Senado): otorgan, cuando proceda, la autorización previa a la celebración del tratado y ratificación mediante debate y votación en comisión y pleno.
• Jefatura del Estado (Rey): una vez concluida la tramitación parlamentaria, manifiesta el consentimiento del Estado, sanciona y ordena la publicación del tratado en el BOE.

4. Fases del procedimiento si se alcanzara un acuerdo relevante

a) Negociación y firma por el Gobierno

El Gobierno español negociaría, directamente o en el marco de organismos internacionales, las cláusulas del acuerdo que afectaran a España (por ejemplo, presencia militar, levantamiento de sanciones o cooperación nuclear civil). Una vez alcanzado un texto, lo firmaría, normalmente advirtiendo que la entrada en vigor queda condicionada a la autorización de las Cortes si así lo exige el artículo 94 CE.

b) Remisión a las Cortes Generales

El Gobierno remitiría el texto íntegro del tratado al Congreso y al Senado. Esta remisión se califica y se envía a la comisión competente (Asuntos Exteriores, Defensa u otra en función del contenido). La Ley de Tratados establece la obligación de dar cuenta a las Cámaras también de los acuerdos que no precisen autorización, aunque en estos casos lo que hay es control político, no votación de autorización.

c) Tramitación parlamentaria

En la comisión correspondiente se examinaría el texto, se podrían solicitar informes a Ministerios u órganos consultivos y se elaboraría un dictamen recomendando autorizar o no el tratado. Ese dictamen pasaría al Pleno (primero del Congreso y, según la práctica ordinaria, también del Senado), donde se celebraría un debate político y una votación.

En regla general, la autorización se aprueba por mayoría simple. Si el contenido implicara cesión de soberanía o afectara a materias de especial protección constitucional, podría requerirse una mayoría reforzada en aplicación del artículo 93 CE o, en su caso, una reforma legal previa.

d) Ratificación, sanción y publicación

Aprobado por las Cortes, el Rey manifestaría el consentimiento del Estado español mediante la firma del instrumento de ratificación. Seguidamente, el tratado se publicaría en el Boletín Oficial del Estado, momento a partir del cual quedaría incorporado formalmente al ordenamiento jurídico español, con la eficacia y límites que correspondan según su naturaleza.

5. Variaciones según la naturaleza del acuerdo EE. UU.–Irán

Si el eventual acuerdo EE. UU.–Irán sólo tuviera efectos entre esos dos Estados y no generara obligaciones para España, no habría procedimiento parlamentario español, más allá de eventuales debates de control político. Si, en cambio, España se adhiriera o asumiera compromisos derivados (por ejemplo, sobre despliegues militares, cooperación en control nuclear o levantamiento de sanciones), el procedimiento descrito se activaría total o parcialmente. En materia de defensa y bases militares, el control parlamentario y la exigencia de autorización previa suelen ser especialmente rigurosos, por lo que cualquier paso relevante implicaría, casi con seguridad, debate y votación en Congreso y Senado.

Respuesta sintética

En el sistema constitucional estadounidense, el presidente es el principal responsable de la política exterior y el “Commander in Chief” de las Fuerzas Armadas, pero sus poderes están equilibrados por el Congreso, sobre todo el Senado. El presidente dirige las relaciones diplomáticas, reconoce Estados y gobiernos, negocia tratados y otros acuerdos internacionales y representa al país ante el exterior. Sin embargo, los tratados formales requieren el “advice and consent” del Senado, con el voto favorable de dos tercios de los senadores presentes. Además, muchos acuerdos se canalizan como “executive agreements”, que pueden basarse en la sola autoridad presidencial o en leyes aprobadas por el Congreso, lo que matiza de forma importante su alcance y control democrático.

Fundamento constitucional y papel general en política exterior

La Constitución de Estados Unidos no contiene un “catálogo cerrado” de competencias de política exterior, pero distribuye funciones clave entre el presidente y el Congreso. El artículo II designa al presidente como Chief Executive y Commander in Chief, lo que le otorga el liderazgo en la conducción de la política exterior y de la defensa. Sobre esta base, la práctica y la jurisprudencia han consolidado al presidente como “voz única” de la nación frente al exterior: fija grandes líneas estratégicas, define prioridades geopolíticas, coordina al Departamento de Estado, Defensa, Tesoro y las agencias de inteligencia y representa oficialmente a EE. UU. en cumbres y organizaciones internacionales.

No obstante, el Congreso conserva poderes materiales relevantes: declarar la guerra, regular el comercio exterior, aprobar el presupuesto federal (incluida la ayuda exterior y el gasto militar) y crear o modificar marcos legales que condicionan la actuación presidencial (por ejemplo, sanciones o límites a la exportación de armas). La política exterior estadounidense es, por tanto, un espacio de poder compartido en el que la iniciativa presidencial es dominante, pero no absoluta.

Firma y negociación de tratados internacionales

En materia de tratados, la Constitución asigna al presidente la competencia de negociarlos y firmarlos, pero exige la participación del Senado para su perfeccionamiento. El artículo II, sección 2, establece que el presidente podrá celebrar tratados “con el consejo y consentimiento del Senado”, siempre que dos tercios de los senadores presentes voten a favor. En la práctica, el Ejecutivo negocia con gobiernos extranjeros, cierra políticamente el texto y, una vez firmado, lo remite al Senado para su examen.

El Senado puede: aprobar el tratado tal cual; rechazarlo; o aprobarlo con reservas, declaraciones interpretativas o condiciones que limitan su aplicación. Hasta que no se produce esta aprobación, el tratado no puede ser ratificado y, por tanto, no llega a obligar a Estados Unidos en el plano internacional conforme al orden constitucional interno. Además, el Congreso puede ser necesario para desarrollar el tratado mediante leyes de implementación (por ejemplo, para adaptar normas internas a obligaciones internacionales recién asumidas).

Executive agreements y acuerdos simplificados

Junto a los tratados, el presidente utiliza de forma habitual los denominados executive agreements, que son acuerdos internacionales concluidos por el Ejecutivo sin seguir el procedimiento reforzado de los dos tercios del Senado. Pueden dividirse en dos grandes categorías:

En primer lugar, los congressional-executive agreements, basados en una ley previa o en una habilitación específica del Congreso. En estas situaciones, el Congreso autoriza al presidente a negociar y concluir acuerdos en un ámbito concreto (por ejemplo, comercio), que luego pueden ser aprobados por mayorías simples en ambas cámaras, en lugar de la supermayoría senatorial exigida para los tratados. En segundo lugar, los sole executive agreements, que el presidente firma apoyándose únicamente en sus poderes constitucionales propios (como el reconocimiento de gobiernos, acuerdos militares operativos o memorandos de cooperación).

Aunque muchos executive agreements tienen efectos prácticos similares a los tratados, su base jurídica es distinta y, salvo habilitación legal expresa, no pueden contradecir leyes federales vigentes ni modificar competencias reservadas al Congreso. Además, el Congreso mantiene capacidad de control: puede exigir notificación, aprobar leyes que limiten o condicionen su contenido o, incluso, bloquear su financiación.

Poderes como comandante en jefe y uso de la fuerza

Como Commander in Chief, el presidente dirige las fuerzas armadas y puede ordenar operaciones militares, despliegues o misiones en el exterior. Históricamente, los presidentes han utilizado esta facultad para autorizar intervenciones sin una declaración formal de guerra por parte del Congreso. Para reequilibrar esta práctica, el Congreso aprobó la War Powers Resolution de 1973, que obliga al presidente a informar en un plazo breve cuando introduce fuerzas armadas en hostilidades y limita la duración de las operaciones sin autorización congresual expresa.

Aunque esta resolución ha sido objeto de debates sobre su constitucionalidad y su aplicación práctica, refleja que el poder presidencial en materia de uso de la fuerza está sometido a un control político y, en última instancia, presupuestario del Congreso, que puede retirar financiación o negar autorizaciones específicas.

Reconocimiento, diplomacia y sanciones

Otra competencia clave es el poder de reconocimiento: el presidente decide qué gobiernos y Estados reconoce EE. UU., dónde establece embajadas y con qué actores mantiene relaciones diplomáticas. Nombra embajadores, que deben ser confirmados por el Senado, y puede retirar o degradar relaciones como instrumento de presión política.

En materia de sanciones y medidas económicas, el presidente suele actuar con base en leyes marco aprobadas por el Congreso (como normas de control de exportaciones o regímenes generales de sanciones), que le delegan facultades para listar personas o entidades, restringir transacciones o bloquear activos. Esa combinación de legislación congresual y discrecionalidad ejecutiva permite una actuación ágil en política exterior, pero dentro de límites normativos fijados democráticamente.

Equilibrio de poderes y control interno

En conjunto, la legislación y la práctica constitucional estadounidenses configuran una presidencia muy poderosa en política exterior, pero sometida a contrapesos constantes. El Senado interviene en tratados y nombramientos diplomáticos; ambas cámaras controlan el presupuesto, regulan el comercio y pueden condicionar la participación en organizaciones internacionales. Los tribunales, por su parte, pueden revisar si la actuación presidencial respeta la Constitución y las leyes, especialmente cuando los acuerdos internacionales inciden en derechos fundamentales o en competencias internas.

Desde la perspectiva comparada, el modelo estadounidense ilustra cómo un sistema presidencial fuerte puede coexistir con un control parlamentario intenso sobre los compromisos internacionales y sobre el uso de la fuerza, aun cuando, en la práctica, la iniciativa y capacidad de acción rápida residen mayoritariamente en la Casa Blanca.

Respuesta sintética

El desmantelamiento de la infraestructura nuclear de un país no está regulado por un único tratado internacional, sino por un entramado de convenios de seguridad nuclear, no proliferación y salvaguardias, que se complementan con la legislación interna de cada Estado. A nivel internacional, el eje son el Tratado de No Proliferación (TNP), los acuerdos de salvaguardias con el OIEA y los convenios sobre seguridad nuclear y gestión de residuos. Estos instrumentos obligan a garantizar un desmantelamiento seguro, verificable y transparente, pero dejan a cada país amplio margen para definir su propio procedimiento técnico y administrativo. En la práctica, el proceso combina compromisos internacionales con autorizaciones nacionales muy estrictas en materia de seguridad, medio ambiente, protección radiológica y control de materiales fisibles.

Marco internacional básico

El Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) es el punto de partida: exige a los Estados no poseedores de armas nucleares que acepten salvaguardias integrales del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) y se abstengan de fabricar armas nucleares. Aunque el TNP no describe paso a paso cómo desmantelar infraestructuras, sí obliga a que cualquier cierre o desmantelamiento de instalaciones nucleares civiles mantenga la contabilidad y el control de los materiales nucleares para evitar desvíos hacia usos militares.

Estos compromisos se concretan en los Acuerdos de Salvaguardias con el OIEA (y en muchas ocasiones, en Protocolos Adicionales). Si un país desmantela reactores, plantas de combustible u otras instalaciones nucleares, debe:

— Notificar al OIEA los cambios en el inventario de instalaciones y materiales.
— Permitir inspecciones y verificaciones físicas durante y tras el desmantelamiento.
— Mantener registros detallados de transferencias, almacenamiento, tratamiento y eliminación de materiales nucleares.

Seguridad nuclear y protección radiológica

Junto al TNP, los convenios de seguridad nuclear (por ejemplo, el Convenio sobre Seguridad Nuclear y el Convenio Conjunto sobre Combustible Gastado y Residuos Radiactivos) establecen principios obligatorios o cuasi obligatorios en materia de:

— Seguridad de las instalaciones durante el desmantelamiento (evitar accidentes, incendios, fugas).
— Protección radiológica de trabajadores, población y medio ambiente, conforme a estándares internacionales del OIEA y la Comisión Internacional de Protección Radiológica (ICRP).
— Gestión segura de residuos, incluidos combustible gastado, residuos de desmantelamiento y su eventual almacenamiento geológico u otras soluciones de largo plazo.

Estos tratados no imponen un modelo único (por ejemplo “desmantelamiento inmediato” frente a “espera segura”), pero exigen que el Estado disponga de: un marco regulador independiente, un sistema de licencias y una supervisión eficaz de los titulares de las instalaciones.

Procedimientos legales típicos a nivel estatal

Aunque cada país diseña su normativa, el patrón habitual de requisitos legales y procedimientos incluye varias fases:

1. Decisión política y estratégica: el Gobierno define si abandona parcial o totalmente la energía nuclear (por ejemplo, mediante una ley o una estrategia energética nacional), fija calendarios de cierre y establece responsabilidades institucionales (autoridad reguladora nuclear, ministerios competentes, operadores estatales o privados).

2. Plan de desmantelamiento: el titular de la instalación debe presentar un plan detallado que describa: secuencia de operaciones, estimación de residuos, medidas de protección radiológica, gestión de combustible gastado, cronograma y presupuesto. Este plan suele requerir aprobación previa de la autoridad reguladora.

3. Autorizaciones y licencias específicas: se tramitan nuevas licencias o modificaciones de las existentes para pasar de “operación” a “desmantelamiento”. Esto incluye, en muchos países, un procedimiento de evaluación de impacto ambiental y consultas públicas, especialmente por las implicaciones territoriales y sociales.

4. Supervisión reguladora continua: durante las obras de desmantelamiento, la autoridad reguladora realiza inspecciones, revisa informes periódicos y puede imponer condiciones adicionales. Deben respetarse las guías técnicas internacionales del OIEA en materia de desmantelamiento y clausura.

5. Gestión de materiales nucleares y residuos: jurídicamente es un punto crítico. Se requiere asegurar la trazabilidad de todo material fisible, su traslado a instalaciones de almacenamiento autorizadas y, en su caso, su exportación conforme a los regímenes internacionales de control de exportaciones. Los residuos radiactivos se condicionan y almacenan según categorías, con compromisos de largo plazo que suelen recogerse en leyes específicas de residuos radiactivos.

6. Clausura y liberación del emplazamiento: al final del proceso, el operador debe demostrar que la radiación residual está por debajo de los límites legales. La autoridad reguladora emite una resolución de clausura y, en su caso, libera el terreno para otros usos, salvo que se mantenga como almacén de residuos o instalación de monitorización.

Transparencia, participación pública y dimensión internacional

Muchos países, además, están sujetos al Convenio de Aarhus, que obliga a garantizar acceso a la información ambiental, participación pública y acceso a la justicia en decisiones con impacto ambiental significativo, como el cierre de centrales nucleares. Esto se traduce en procesos de información, alegaciones ciudadanas y, en su caso, recursos ante tribunales administrativos o constitucionales.

Desde la perspectiva internacional, si el desmantelamiento afecta a reactores o instalaciones vinculadas a programas militares, la dimensión se vuelve más compleja: entran en juego acuerdos de desarme o de verificación específicos, generalmente bilaterales o multilaterales, que fijan modalidades de inspección, destrucción o conversión de instalaciones sensibles. En estos casos, se refuerza el principio de verificabilidad para generar confianza entre Estados.

En síntesis, desmantelar la infraestructura nuclear de un país requiere articular tres planos: el cumplimiento estricto de los tratados internacionales (TNP, salvaguardias OIEA, convenios de seguridad), un robusto marco jurídico interno que regule licencias, seguridad y residuos, y mecanismos de transparencia y control que garanticen que la renuncia o reducción del programa nuclear es real, segura y verificable.