Il "comando unico" che il PP reclama per Ceuta non appare con quel nome nella Legge sulla Sicurezza Nazionale. La norma consente al presidente del Governo di dichiarare una "situazione di interesse per la Sicurezza Nazionale" e, all'interno di quel meccanismo, nominare un autorità funzionale incaricata di dirigere e coordinare le azioni delle diverse amministrazioni coinvolte. Questo comporterebbe centralizzare la risposta politica e operativa alla crisi, ma non conferire a quella persona poteri straordinari né mettere tutte le istituzioni ceutine sotto i suoi ordini.
Il PP ha portato questa richiesta al Congresso dopo l'ingresso massiccio di migranti registrato alla fine di luglio. Cuca Gamarra reclama che il Governo consideri quanto accaduto una crisi di sicurezza nazionale, sovranità e integrità territoriale, aumenti i contingenti di polizia e militari, rafforzi l'Immigrazione e acceleri i rimpatri. Le misure fanno parte di due proposte di legge di contenuto equivalente presentate per il dibattito nella Commissione Mista di Sicurezza Nazionale e nella Commissione Interna.
L'espressione "comando unico" semplifica, quindi, un meccanismo molto più concreto. Affinché esistesse, bisognerebbe prima fare un passo che solo Pedro Sánchez può adottare: dichiarare formalmente una situazione di interesse per la Sicurezza Nazionale mediante decreto reale.
Cosa è esattamente il "comando unico"
La Legge 36/2015 sulla Sicurezza Nazionale non utilizza quella espressione. Il suo articolo 24 stabilisce che, quando il presidente dichiara una situazione di interesse per la Sicurezza Nazionale, il decreto reale può includere la nomina di un "autorità funzionale" e deve specificare esattamente quali competenze avrà per dirigere e coordinare le azioni necessarie.
Questo è ciò che politicamente il PP sta chiamando "comando unico".
La sua funzione sarebbe quella di evitare che ogni organismo coinvolto rispondesse alla crisi in modo separato. In uno scenario come quello di Ceuta bisognerebbe coordinare azioni che riguardano Interno, Difesa, Immigrazione, protezione dei minori, Delegazione del Governo, autorità della Città Autonoma e, eventualmente, altri servizi pubblici.
Non significa fondere tutti quegli organismi sotto una nuova struttura. Significa mettere la loro azione di fronte a quella crisi sotto una direzione coordinata e previamente delimitata.
La stessa Legge sulla Sicurezza Nazionale definisce queste situazioni come crisi che, per la loro gravità, urgenza, dimensione e carattere trasversale, necessitano di una "coordinazione rafforzata" delle autorità che già hanno competenze.
Chi potrebbe essere quel comando
La legge non determina in anticipo chi deve occupare la cosiddetta autorità funzionale.
La decisione spetterebbe al presidente del Governo, che dovrebbe includere la nomina nel decreto reale o determinarla all'interno del meccanismo previsto per gestire la crisi. Il Consiglio di Sicurezza Nazionale consiglierebbe a Sánchez sulla scelta.
Per questo non si può affermare ora che il comando debba corrispondere al ministro dell'Interno, al delegato del Governo a Ceuta, a un responsabile militare o a qualsiasi altro incarico concreto.
L'identità dipenderebbe dalla decisione dell'Esecutivo e, soprattutto, dalle funzioni che si volessero concentrare in quella autorità.
Cosa comporterebbe nella pratica per Ceuta
La principale differenza sarebbe nella catena di coordinamento.
Attualmente, i diversi attori agiscono in base alle loro competenze: la Polizia Nazionale e la Guardia Civile dipendono dal Ministero dell'Interno; le Forze Armate hanno la loro struttura; la Delegazione del Governo sviluppa le competenze statali a Ceuta; la Città Autonoma mantiene le proprie, tra cui quelle relative a determinati servizi pubblici e protezione dei minori.
La dichiarazione permetterebbe di organizzare queste risorse all'interno di una risposta comune diretta dal Sistema di Sicurezza Nazionale.
Il decreto reale dovrebbe stabilire cinque questioni essenziali: quale crisi si sta affrontando, quale territorio comprende, quanto tempo rimarrà attivato il meccanismo, quali competenze avrà l'autorità funzionale —se viene designata— e quali risorse umane e materiali saranno necessarie.
Le amministrazioni competenti sarebbero obbligate a fornire i mezzi necessari che si trovano sotto la loro dipendenza all'interno dei limiti stabiliti dalla legge.
Applicato alle richieste del PP, potrebbe servire per integrare all'interno di una stessa direzione operativa i rinforzi polizieschi, la gestione dell'Immigrazione, la sorveglianza di frontiera e altre risorse statali destinate specificamente a rispondere alla crisi.
Ma il decreto reale dovrebbe determinare quali risorse vengono mobilitate. La dichiarazione non genera automaticamente più poliziotti, guardie civili, militari o funzionari dell'Immigrazione.
Ciò che un comando unico non potrebbe fare
Questa è una delle differenze fondamentali rispetto a un regime di eccezione.
Dichiarare una situazione di interesse per la Sicurezza Nazionale non sospende diritti fondamentali, non consente di utilizzare poteri straordinari e non implica intervenire a Ceuta. La stessa legge obbliga a gestire la crisi mediante i poteri ordinari che già hanno le diverse amministrazioni.
Non scompaiono nemmeno le competenze della Città Autonoma né quelle dei vari ministeri.
La Corte Costituzionale ha chiarito questa questione nel 2016 esaminando la Legge sulla Sicurezza Nazionale: il meccanismo stabilisce una coordinazione rafforzata, ma non altera la ripartizione delle competenze tra le amministrazioni. Le risorse possono essere messe temporaneamente al servizio della risposta comune senza che cambi la loro dipendenza organica in modo permanente.
Per questo motivo "comando unico" può indurre a un'idea più ampia di quella che realmente contempla la legislazione. L'autorità funzionale dirige e coordina determinate azioni; non riceve un potere generale su tutte le istituzioni presenti nel territorio.
Non è nemmeno uno stato di allerta, eccezione o assedio
La Legge sulla Sicurezza Nazionale stabilisce espressamente questa separazione.
Una situazione di interesse per la Sicurezza Nazionale è pensata per crisi sufficientemente gravi da richiedere un'azione coordinata di diverse amministrazioni, ma che possono essere gestite utilizzando le facoltà ordinarie dello Stato.
Se la situazione richiedesse di ricorrere a poteri eccezionali, si dovrebbe fare riferimento alla normativa costituzionale specifica corrispondente.
Il meccanismo proposto dal PP per Ceuta non comporterebbe, quindi, la dichiarazione automatica di nessuno di questi stati eccezionali.
L'ultima parola spetta a Sánchez
Il PP può chiedere l'attivazione del meccanismo dalla Camera, ma non può dichiararlo dal Parlamento.
Articolo 15 della Legge sulla Sicurezza Nazionale attribuisce espressamente al presidente del Governo la competenza di dichiarare una situazione di interesse per la Sicurezza Nazionale. Deve farlo mediante decreto reale.
Questo limita anche l'effetto delle iniziative registrate dai popolari.
Le proposte di legge non sono strumenti mediante i quali la Camera o le sue commissioni fissano una posizione politica e sollecitano il Governo ad agire. Non sono leggi e i loro accordi hanno un portata politica, non effetti giuridici vincolanti sull'Esecutivo. Così spiega la stessa Camera nel descrivere i suoi strumenti di controllo parlamentare.
Pertanto, anche se il PP riuscisse a far approvare la sua proposta nella Commissione Mista di Sicurezza Nazionale, dove propone di discuterla insieme a un'altra iniziativa identica in Interno, la votazione non attiverebbe il comando unico.
Il Governo dovrebbe poi assumere la richiesta e Sánchez dovrebbe dichiarare formalmente la situazione.
Cosa dovrebbe accadere per attivarlo?
La legge richiede che la crisi abbia determinate caratteristiche.
Deve trattarsi di una situazione la cui gravità, dimensione, urgenza e trasversalità rendano necessaria una coordinazione rafforzata delle autorità competenti. La norma non contiene un elenco chiuso di eventi che debbano automaticamente essere considerati situazioni di interesse per la Sicurezza Nazionale.
Il PP considera che la crisi di Ceuta riunisca queste condizioni e vuole che l'Esecutivo la riconosca come una questione di sicurezza nazionale, sovranità e integrità territoriale.
Spetta al Governo accettare o rifiutare questa interpretazione.
Il PP chiede molto di più di un comando unico
Il meccanismo di coordinazione è solo una parte delle misure presentate dai popolari.
L'iniziativa propone un Piano Nazionale di Normalizzazione, più agenti della Polizia Nazionale e della Guardia Civile, presenza di specialisti dell'Unità Centrale di Reti di Immigrazione e Falsificazioni Documentali e un rinforzo di almeno 50 funzionari di Immigrazione, secondo la proposta annunciata da Gamarra.
Il partito richiede anche maggiore partecipazione delle Forze Armate e chiede di rafforzare i mezzi materiali e tecnologici della frontiera.
Una eventuale dichiarazione di situazione di interesse per la Sicurezza Nazionale potrebbe fornire il quadro di coordinazione di alcune di queste risorse, ma non approverebbe da sola tutte queste misure. Alcune dipendono direttamente da decisioni del Governo e dei ministeri competenti e altre necessiterebbero di cambiamenti normativi.
Il ritorno dei minori non sarebbe automatico
Uno dei punti politicamente più sensibili della proposta è la richiesta del PP di restituire coloro che sono entrati irregolarmente a Ceuta, compresi i minori.
In quest'ultimo caso, l'esistenza di un comando unico non permetterebbe di ordinare un rimpatrio collettivo o automatico.
La Legge sull'Immigrazione e il suo regolamento stabiliscono una procedura specifica per i minori stranieri non accompagnati. Prima di concordare un rimpatrio devono essere analizzate, tra le altre questioni, le loro circostanze familiari e deve essere determinato che il ritorno risponde all'interesse superiore del minore. L'alternativa può essere il ricongiungimento con la propria famiglia o la loro consegna ai servizi di protezione del paese d'origine quando esistono condizioni adeguate.
La procedura spetta all'Amministrazione dello Stato e richiede inoltre l'intervento dei servizi di protezione e del Ministero Pubblico, così come garanzie affinché il minore possa essere ascoltato.
La stessa iniziativa del PP raccolta nel pezzo di partenza condiziona il ritorno al rispetto di queste garanzie legali e dell'interesse superiore del minore.
Cosa cambierebbe realmente se il Governo accettasse la proposta
La differenza principale sarebbe politica e organizzativa.
La gestione della crisi smetterebbe di basarsi unicamente sulla coordinazione ordinaria tra ministeri e amministrazioni e passerebbe al quadro formale di gestione della crisi della Sicurezza Nazionale, diretto dal presidente del Governo e assistito dal Consiglio di Sicurezza Nazionale.
Potrebbe essere nominata un'autorità con capacità espressa per coordinare le azioni assegnate, stabilire quali risorse devono fornire le amministrazioni e stabilire una durata concreta per il dispositivo.
Il Governo dovrebbe inoltre informare immediatamente il Congresso sulle misure adottate e sull'evoluzione della situazione.
Ciò che non cambierebbe è il quadro costituzionale: né il comando unico potrebbe assumere competenze illimitate, né la dichiarazione permetterebbe di sospendere diritti, né convertirebbe automaticamente in legali misure che devono rispettare la legislazione sull'immigrazione, protezione dei minori o difesa.
Questo è il reale ambito della richiesta che il PP ha portato al Congresso: non creare un'autorità con poteri eccezionali a Ceuta, ma chiedere a Sánchez di elevare formalmente la crisi al Sistema di Sicurezza Nazionale e concentrare sotto una direzione funzionale la risposta dei vari organismi dello Stato.