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En el marco de los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado y de la doctrina parlamentaria, la disolución anticipada de las Cortes Generales provoca, como regla general, la terminación de los expedientes sancionadores referidos a diputados por hechos cometidos en esa legislatura. Esos procedimientos no continúan automáticamente en la nueva legislatura, ni a través de la Diputación Permanente, salvo que se acuerde iniciar un nuevo expediente respecto de los diputados que vuelven a ser proclamados electos.

Efectos de la disolución sobre los diputados y las Mesas

La disolución de las Cortes pone fin al mandato de los diputados y senadores de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos parlamentarios. En el Congreso, el Reglamento prevé expresamente que, disuelto el Congreso o expirado su mandato, sólo la Diputación Permanente permanece en funciones, dando cuenta después al nuevo Pleno de los asuntos tratados y decisiones adoptadas. Reglamentos y doctrina coinciden en tres ideas:

• El mandato representativo es temporal: cesa con la disolución, de modo que los derechos y deberes que integran el estatuto del diputado (asistencia, voto, secreto, disciplina, etc.) se proyectan sobre un periodo concreto.
• Los órganos internos de gobierno de las Cámaras (Mesas y Presidencias) que adoptan sanciones disciplinarias se eligen por y para cada legislatura. Con la disolución, sus facultades se extinguen, salvo lo expresamente atribuido a la Diputación Permanente.
• El régimen disciplinario (por ejemplo, en el Congreso, el capítulo de “disciplina parlamentaria” y sanciones a los diputados) está pensado para corregir conductas de quienes ostentan en ese momento la condición de diputado.

Régimen general del expediente sancionador al disolverse las Cortes

Sobre esa base, la regla que aplica la práctica parlamentaria es la siguiente:

• Los expedientes disciplinarios en curso frente a diputados no se prolongan automáticamente más allá de la legislatura en que se iniciaron. Con la disolución se consideran, en la práctica, agotados o decaídos, salvo que la propia resolución aprobada antes de la disolución ya haya impuesto una sanción y sólo reste su ejecución material.
• Si la sanción no se ha acordado aún, la Mesa y la Presidencia dejan de tener título para continuar la tramitación, porque ya no existen ni Cámara ni condición de diputado sobre la que proyectar la potestad disciplinaria.
• En consecuencia, al comenzar la nueva legislatura, no hay un “expediente pendiente” que el nuevo Congreso o Senado deba resolver. Lo que puede hacerse, si siguen concurriendo razones, es valorar la incoación de un nuevo expediente frente a quienes vuelven a ser elegidos.

Desde la óptica de las garantías sancionadoras, esta solución es coherente: el Reglamento remite a los principios generales del Derecho sancionador (tipicidad, irretroactividad, prescripción, competencia del órgano que sanciona, etc.), y resultaría problemático que una nueva Cámara sancionara, sin nueva incoación, conductas producidas ante una composición distinta y con una Mesa que no participó en la instrucción.

Papel de la Diputación Permanente

La Diputación Permanente, según los Reglamentos, vela por los poderes de la Cámara cuando ésta no está reunida y asume funciones tasadas en caso de disolución o expiración del mandato (sobre todo en relación con decretos-leyes y estados de alarma, excepción y sitio). Sin embargo:

• No se le atribuye de forma expresa la competencia para tramitar o resolver expedientes sancionadores disciplinarios contra diputados.
• La doctrina parlamentaria dominante entiende que la Diputación Permanente no es una “mini Cámara” que herede todas las potestades del Pleno y de la Mesa, sino un órgano de continuidad con mandato funcional limitado.

Por ello, la solución más aceptada es que la Diputación Permanente no continúe expedientes sancionadores personales más allá de actuaciones puramente instrumentales (por ejemplo, dar cuenta de que existían o de que quedaron sin resolución definitiva al disolverse la Cámara).

Simetrías y diferencias entre Congreso y Senado

Tanto el Reglamento del Congreso como el del Senado:

• Prevén un régimen disciplinario específico para sus miembros, articulado a través de la Mesa y la Presidencia.
• Regulan la Diputación Permanente con funciones de continuidad en caso de disolución, sin incluir de forma expresa la continuación de expedientes sancionadores contra parlamentarios.

La práctica en ambas Cámaras es básicamente coincidente: los expedientes sancionadores caen con la legislatura y, si en la nueva Cámara se considera necesario actuar por los mismos hechos frente a diputados reelegidos, debe abrirse un nuevo procedimiento, respetando de nuevo los trámites de audiencia, propuesta e imposición de sanción.

En síntesis, la disolución anticipada de las Cortes interrumpe la tramitación de los expedientes sancionadores personales contra diputados, que no se trasladan de oficio a la nueva legislatura ni se continúan a través de la Diputación Permanente; cualquier actuación posterior exige, en la práctica, incoar un nuevo expediente ante la nueva Cámara.

La Mesa de la Diputación Permanente del Congreso es el órgano de dirección interna de la propia Diputación Permanente. Sus funciones se sitúan en un plano organizativo y de gestión del trabajo de ese órgano, y deben distinguirse tanto de las competencias de la Diputación Permanente como conjunto, como de las de la Mesa del Congreso cuando el Pleno está en funcionamiento.

1. Marco general: qué es la Diputación Permanente

El Reglamento del Congreso dedica a la Diputación Permanente los artículos 56 a 59. De ahí se desprende que:

• La Diputación Permanente está presidida por la Presidencia del Congreso y formada por al menos 21 miembros, designados por los grupos en proporción a su tamaño.
• La propia Diputación elige de entre sus miembros dos Vicepresidencias y dos Secretarías, siguiendo el sistema previsto para la elección de la Mesa del Congreso, pero adaptado al menor número de puestos.
• Su misión central es velar por los poderes de la Cámara cuando ésta no está reunida.
• En disolución o expiración del mandato del Congreso:
  • Asume todas las facultades del Congreso respecto de los decretos‑leyes (art. 86 CE).
  • Ejerce las competencias sobre estados de alarma, excepción y sitio (art. 116 CE).
• Entre períodos de sesiones puede pedir la convocatoria extraordinaria de la Cámara (art. 73.2 CE).
• Tras las elecciones, da cuenta al nuevo Pleno de los asuntos tratados y decisiones adoptadas.

Estas son competencias de la Diputación Permanente como órgano colegiado, es decir, del conjunto de sus miembros, no de su Mesa.

2. Composición y naturaleza de la Mesa de la Diputación Permanente

La estructura interna de la Diputación Permanente reproduce, en pequeño, la del Pleno del Congreso. Por eso:

• La Presidencia de la Diputación es la propia Presidencia del Congreso.
• Se eligen dos Vicepresidencias y dos Secretarías, que, junto con la Presidencia, conforman la Mesa de la Diputación Permanente.
• El Reglamento establece que a las sesiones y funcionamiento de la Diputación se aplica, con carácter general, lo dispuesto para el Pleno; por tanto, la Mesa de la Diputación actúa de forma análoga a la Mesa del Congreso, pero circunscrita a ese órgano.

La Mesa de la Diputación Permanente es, por tanto, un órgano de gobierno interno y ordenación de los trabajos de la Diputación, no un órgano decisor sobre el fondo de los asuntos constitucionalmente atribuidos a ésta.

3. Funciones y competencias propias de la Mesa de la Diputación Permanente

Por remisión al régimen del Pleno y por la práctica parlamentaria, pueden sintetizarse sus principales funciones en cuatro grandes bloques:

a) Ordenación de los trabajos y del orden del día

• Proponer y fijar, de acuerdo con la Presidencia y los grupos, el orden del día de las sesiones de la Diputación Permanente (por ejemplo, convalidación de un decreto‑ley, autorización o convalidación de un estado de alarma, etc.).
• Programar y coordinar el calendario de reuniones de la Diputación cuando el Congreso está disuelto o fuera de período ordinario de sesiones.

b) Calificación y tramitación de escritos

• Calificar los escritos y comunicaciones que se dirigen a la Diputación Permanente (solicitudes de convocatoria, iniciativas, propuestas de acuerdo, peticiones de comparecencia vinculadas a sus competencias, etc.).
• Decidir la admisión a trámite o la inadmisión, aplicando el Reglamento del Congreso.
• Determinar la tramitación procedente de esos escritos (debate y votación en sesión, archivo, traslado a otros órganos, etc.).

c) Dirección de las sesiones y garantías procedimentales

• Asistir a la Presidencia en la dirección material de las sesiones de la Diputación Permanente: organización de turnos, tiempos y votaciones, interpretación y aplicación del Reglamento en el curso de los debates.
• Velar por el respeto de los derechos de los grupos y de las minorías en el seno de la Diputación (tiempos de intervención, acceso a la información, etc.).
• Resolver, en el ámbito de la Diputación, incidencias de orden interno (por ejemplo, sobre sustituciones de miembros titulares por suplentes).

d) Funciones administrativas y de representación interna

• Canalizar la relación de la Diputación Permanente con los servicios de la Cámara (letrados, servicios de asuntos económicos y de personal, documentación, etc.) en aquello que se refiere a su propio funcionamiento.
• Ejercer funciones de representación interna y de coordinación con la Mesa del Congreso, especialmente en períodos de disolución, cuando el resto de órganos de la Cámara no está en pleno funcionamiento.

4. Diferencias con la Mesa del Congreso en Pleno

Aunque la Mesa de la Diputación Permanente se inspira en la Mesa del Congreso, hay diferencias relevantes:

• La esfera material de actuación es más reducida: se limita a los asuntos que el Reglamento y la Constitución confían a la Diputación Permanente (poderes de la Cámara en disolución o entre períodos de sesiones), mientras que la Mesa del Congreso ordena el conjunto del trabajo de la Cámara en Pleno.
• La Mesa del Congreso tiene competencias estables en materia de gestión global de la Cámara (organización general, administración, régimen interior, etc.), que sólo se proyectan sobre la Diputación Permanente en la medida en que ésta actúa como prolongación funcional del Congreso.
• Las grandes decisiones de fondo (convalidar o derogar un decreto‑ley, autorizar un estado de excepción, solicitar la convocatoria extraordinaria del Congreso) corresponden al Pleno de la Diputación Permanente, no a su Mesa.

En suma, la Mesa de la Diputación Permanente cumple, en el ámbito restringido de ese órgano, una función equivalente a la de la Mesa del Congreso respecto del Pleno: organizar, encauzar y garantizar el correcto funcionamiento de los trabajos, mientras que las decisiones políticas de fondo recaen en el conjunto de la Diputación.

Para imponer válidamente una sanción disciplinaria a un diputado del Congreso deben cumplirse los requisitos y garantías que establece el Reglamento del Congreso, especialmente en el Capítulo Octavo (“De la disciplina parlamentaria”, arts. 99 a 107), en conexión con los deberes generales de los miembros de la Cámara. A continuación se resumen, en lenguaje claro, esos requisitos.

1. Fundamento jurídico y principios generales

El punto de partida es que los diputados están obligados a adecuar su conducta al Reglamento y a respetar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentarias, así como a guardar el secreto cuando proceda. La facultad sancionadora de la Cámara se enmarca en el poder de policía parlamentaria reconocido por la Constitución (art. 72.3) y se articula reglamentariamente en el Capítulo Octavo.

De estos preceptos se desprenden varios principios:

• Legalidad y tipicidad interna: solo se pueden imponer sanciones en los supuestos expresamente previstos (incomparecencias reiteradas, vulneración del secreto, alteraciones del orden, etc.).
• Competencia orgánica: cada tipo de sanción debe ser acordado por el órgano al que el Reglamento atribuye esa potestad (Mesa, Presidencia, Pleno).
• Motivación y proporcionalidad: al menos en las sanciones acordadas por la Mesa o el Pleno debe indicarse la conducta infractora, su gravedad y la extensión de la sanción.
• Respeto a la inviolabilidad parlamentaria: la disciplina no puede utilizarse para sancionar opiniones o votos amparados por la inviolabilidad, sino comportamientos que vulneran el orden o los deberes reglamentarios.

2. Tipos de infracciones y sanciones

El Reglamento distingue varias figuras sancionadoras:

• Privación de derechos parlamentarios (art. 99): la Mesa puede privar a un diputado de alguno o todos los derechos de los arts. 6 a 9 (intervenir, presentar iniciativas, etc.) en dos casos: inasistencia voluntaria reiterada o notoria al Pleno o Comisiones, y quebrantamiento del deber de secreto. La privación puede extenderse a la parte proporcional de la subvención al Grupo.
• Prohibición de asistir a una o dos sesiones y expulsión inmediata (art. 100): la Presidencia puede imponer estas sanciones en los términos de los arts. 102 a 104, cuando hay reiteradas llamadas a la cuestión u orden y alteración del desarrollo de la sesión.
• Suspensión temporal en la condición de diputado (art. 101): la acuerda el Pleno por razón de disciplina parlamentaria, cuando: se persiste en la conducta sancionada conforme al art. 99; se portan armas en el recinto; se desobedece la expulsión del salón; o se vulneran deberes graves del art. 17 (por ejemplo, divulgar actuaciones secretas o conductas que comprometan severamente la Cámara).
• Sanciones ligadas al orden en el recinto (arts. 104 y 106): la negativa a obedecer la orden de abandono del salón permite agravar la sanción (no asistencia a la sesión siguiente y eventual propuesta al Pleno de suspensión más larga). Además, si un diputado promueve desorden grave en el recinto, la Presidencia puede suspenderle hasta un mes de su condición de diputado, y el Pleno puede ampliar o agravar la sanción siguiendo el art. 101.

3. Órganos competentes y procedimiento

El Reglamento reparte competencias:

• Mesa del Congreso (art. 99): acuerda la privación de derechos parlamentarios por inasistencia o quebrantamiento del secreto. El acuerdo debe ser motivado e indicar extensión y duración de la sanción.
• Presidencia (arts. 100, 102-104, 106): puede llamar a la cuestión y al orden, retirar la palabra, prohibir asistir al resto de la sesión, expulsar del salón y, en caso de desorden grave en el recinto, suspender hasta un mes la condición de diputado.
• Pleno (art. 101 y remisión desde el 106): decide sobre la suspensión temporal de la condición de diputado cuando lo propone la Mesa o la Comisión del Estatuto, en sesión secreta y tras debate en el que intervienen los portavoces de los Grupos.

Como garantías mínimas del procedimiento se exigen:

• Audiencia y advertencias previas: en el régimen de llamadas a la cuestión y al orden el diputado es advertido expresamente, y la sanción de expulsión de la sesión se vincula a haber sido llamado tres veces, con advertencia en la segunda.
• Motivación: el acuerdo sancionador de la Mesa debe ser motivado; por extensión, las decisiones del Pleno que supongan suspensión deben basarse en una propuesta que identifique los hechos.
• Decisión colegiada: las sanciones más graves (suspensión de la condición de diputado) requieren acuerdo del Pleno, a propuesta de Mesa o de la Comisión del Estatuto, adoptado tras un debate específico.

4. Límites materiales y revisión

La potestad disciplinaria está limitada por:

• Inviolabilidad y libertad de expresión en sede parlamentaria: no se puede sancionar el contenido político de opiniones o votos, pero sí expresiones ofensivas, alteraciones del orden o revelación de secretos.
• Proporcionalidad: el art. 99 obliga a graduar la extensión y duración de la sanción; el art. 106 condiciona la ampliación o agravamiento por el Pleno a que se sigan los criterios del art. 101.
• Respeto a las garantías penales: si la conducta pudiera ser delictiva, la Presidencia debe dar traslado al órgano judicial competente, sin sustituir el proceso penal por la disciplina interna.

En cuanto a la revisión, el propio Reglamento prevé, con carácter general, que los acuerdos de la Mesa puedan ser recurridos ante la propia Mesa, y las decisiones disciplinarias más graves dependen del Pleno, que actúa como instancia última dentro de la Cámara. Todo ello configura un sistema cerrado de garantías internas sin perjuicio del eventual control constitucional o jurisdiccional externo.