La pasarela al RETA tendrá que esperar una semana más: el Congreso no incluye las enmiendas del Senado en su próximo Pleno

La llamada “ley de pensión pública para mutualistas alternativos” que realmente está viva en las Cortes es la Proposición de Ley de modificación del Real Decreto Legislativo 8/2015 en relación con las mutualidades alternativas122/000143. A día de hoy (10 de julio de 2026) el Congreso ya la ha aprobado y el Senado la ha votado el 9 de julio con resultado favorable, introduciendo y/o manteniendo enmiendas. Por tanto, la iniciativa ya ha pasado prácticamente todo el recorrido parlamentario ordinario. Lo que queda por delante son los trámites finales: la eventual ratificación en el Congreso de las enmiendas del Senado (si procede), la sanción real, la publicación en el BOE y la entrada en vigor en la fecha que la propia ley señale.

1. Qué iniciativas están realmente sobre la mesa

Bajo el paraguas mediático de “mutualistas” y “mutualistas alternativos” hay varias iniciativas distintas:

• ILP 120/000014: Proposición de Ley para la equiparación en la aportación entre pensionistas de la Seguridad Social y pensionistas mutualistas de MUFACE, ISFAS y MUGEJU en la prestación farmacéutica. Fue una iniciativa legislativa popular admitida a trámite el 14/06/2024, pero la Junta Electoral Central comunicó que debía entenderse caducada por haber agotado el plazo de recogida de firmas; la Mesa declaró la caducidad el 27/05/2025. No tiene ya ningún trámite pendiente.
• Proposición de Ley 120/000030 (XIV Legislatura): sobre igualdad en el nivel de aportación a la prestación farmacéutica entre pensionistas del sistema y mutualistas de MUFACE, ISFAS y MUGEJU. “Se cayó” el 06/06/2023 y su tramitación ha concluido.
• Proposición de Ley 122/000143 (XV Legislatura): “de modificación del Real Decreto Legislativo 8/2015 […] en relación con las mutualidades alternativas reguladas en sus disposiciones adicionales 18.ª y 19.ª”. Es la que aborda de lleno la situación de los mutualistas alternativos

Por tanto, si la pregunta se refiere a la “ley de pensión pública a mutualistas alternativos” en sentido estricto, el proceso relevante es el de la Proposición de Ley 122/000143, actualmente en el Senado.

2. Estado actual de la Proposición de Ley 122/000143

Según la tramitación parlamentaria oficial, esta proposición ha seguido todas las fases en el Congreso: admisión, toma en consideración, plazo de enmiendas, ponencia, dictamen de Comisión, avocación a Pleno y aprobación final del dictamen el 11/06/2026, con una votación de conjunto de 180 “sí”, 0 “no” y 168 abstenciones. El 17/06/2026 se remitió el texto aprobado al Senado.

En el Senado se abrió el plazo de enmiendas y posible veto, se presentaron y publicaron enmiendas, se elaboró informe de ponencia y dictamen de la Comisión de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y el 9 de julio de 2026 se celebró la votación en Pleno. En esa sesión, en un solo acto, se votó “lo enmendado por la Comisión” con resultado 164 votos a favor, 1 en contra y 96 abstenciones, y se rechazaron diversas enmiendas parciales de distintos grupos.

Con esa votación, el Senado ha culminado su trabajo sobre el texto, sin que conste la aprobación de un veto. De acuerdo con el procedimiento ordinario, ello implica que la proposición queda aprobada por el Senado, bien en los mismos términos que el Congreso, bien con enmiendas del Senado incorporadas al dictamen.

3. Trámites pendientes hasta la entrada en vigor

A partir de aquí, los pasos que faltan son los siguientes:

• Eventual pronunciamiento final del Congreso sobre el texto del Senado: Si el Senado ha introducido enmiendas respecto al texto remitido por el Congreso, el proyecto debe volver al Congreso para que este se pronuncie sobre esas enmiendas. El Congreso puede aceptarlas, rechazarlas total o parcialmente, o, si hubiera habido veto (que aquí no aparece), levantarlo con las mayorías exigidas. Si el Senado no ha modificado el texto, este paso es meramente formal.
• Sanción y promulgación por el Rey: Una vez cerrado el texto definitivo (tras, en su caso, la votación de las enmiendas del Senado en el Congreso), se procede a su sanción y promulgación por el Rey, refrendada por el Gobierno.
• Publicación en el BOE: La ley debe publicarse en el Boletín Oficial del Estado. En ese momento adquiere existencia jurídica plena y se hace oponible erga omnes.
• Entrada en vigor: La propia ley suele fijar una fecha o un plazo (por ejemplo, días tras su publicación). En la información disponible de la tramitación parlamentaria no consta todavía la fórmula exacta de entrada en vigor; será la que figure finalmente en la disposición final correspondiente. No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre el concreto día de entrada en vigor.

4. Documentación oficial relevante

Para seguir el detalle de cada fase, se pueden consultar los documentos oficiales del Congreso y del Senado:

• ILP sobre aportación farmacéutica de mutualistas (120/000014): BOCG admisión ILP, BOCG caducidad ILP, ficha de la ILP.
• Proposición de Ley 120/000030 (XIV Legislatura): BOCG L14-633.
• Proposición de Ley 122/000143 sobre mutualidades alternativas (XV Legislatura): ficha e hitos en el Congreso en ficha de la iniciativa y sucesivos Boletines: [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace].
• Tramitación en el Senado (exp. 624/000008): ficha en detalle de la iniciativa y Boletines sucesivos: [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace].

La Presidencia del Congreso tiene un papel central pero jurídicamente muy encuadrado en la convocatoria de plenos extraordinarios. La iniciativa para celebrar sesiones extraordinarias no es suya, sino del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los diputados, conforme al artículo 73.2 de la Constitución Española y al artículo 61 del Reglamento del Congreso. Una vez recibida una petición que cumpla requisitos, la Presidencia está obligada a convocar la sesión extraordinaria con el orden del día propuesto, sin poder alterarlo. Su margen de discrecionalidad se desplaza, sobre todo, a la organización práctica (calendario, coordinación de trabajos) y a la interpretación del Reglamento, pero no a decidir si se celebra o no el pleno cuando se cumplen las condiciones constitucionales y reglamentarias.

1. Base constitucional y reglamentaria

La Constitución, en su artículo 73.1 y 2, establece que las Cámaras se reúnen en dos períodos ordinarios (septiembre-diciembre y febrero-junio) y que pueden celebrar sesiones extraordinarias “a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros” de cada Cámara, debiendo convocarse “sobre un orden del día determinado” y cerrarse una vez agotado este.

El Reglamento del Congreso reproduce y detalla este esquema en su artículo 61:

• Art. 61.1: fija los períodos ordinarios de sesiones.
• Art. 61.2: limita las sesiones extraordinarias a la petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los diputados, exigiendo que en la petición conste el orden del día propuesto.
• Art. 61.3: impone que la Presidencia convoque la sesión extraordinaria “de acuerdo con el orden del día que le haya sido propuesto”, y que la Cámara permanezca reunida hasta agotar dicho orden.

2. Iniciativa propia de la Presidencia

La Presidencia no tiene una competencia general para “inventar” plenos extraordinarios fuera de los cauces del artículo 73 CE y 61 del Reglamento. Sus facultades generales se recogen en el artículo 32 del Reglamento (representar la Cámara, asegurar la buena marcha de los trabajos, dirigir debates, hacer cumplir el Reglamento e interpretarlo), pero la convocatoria del Pleno se regula específicamente en el artículo 54:

• Art. 54: “El Pleno del Congreso será convocado por la Presidencia, por propia iniciativa o a solicitud, al menos, de dos Grupos Parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la Cámara”.

Este precepto se refiere a la convocatoria del Pleno en general (dentro de los períodos de sesiones) y permite a la Presidencia decidir convocatorias por iniciativa propia. Sin embargo, fuera de período ordinario, rige la norma especial del artículo 61: sólo cabe sesión extraordinaria si la piden los sujetos habilitados constitucionalmente.

3. Obligaciones a petición del Gobierno, mayoría de diputados o Diputación Permanente

Combinando artículo 73.2 CE y 61.2–3 del Reglamento, se distinguen tres supuestos de obligación estricta de la Presidencia:

• A petición del Gobierno: presentada una solicitud con orden del día determinado, la Presidencia debe convocar la sesión extraordinaria ajustándose a ese orden del día.
• A petición de la mayoría absoluta de diputados: mismo régimen; la Presidencia actúa como órgano de ejecución de una decisión numéricamente cualificada de la Cámara.
• A petición de la Diputación Permanente: tanto el artículo 73.2 CE como el artículo 57.2 del Reglamento (función de la Diputación de ejercitar la iniciativa del 73.2 CE entre períodos de sesiones) obligan a la Presidencia a convocar cuando la Diputación así lo acuerda.

En estos tres casos, la Presidencia no puede valorar la “oportunidad política” de la solicitud, sólo comprobar que se cumplen los requisitos formales y de quórum.

4. Márgenes de discrecionalidad: fecha, hora y orden del día

El margen de maniobra de la Presidencia se articula así:

• Orden del día en sesiones extraordinarias: el artículo 61.2–3 es muy restrictivo. El orden del día viene fijado en la petición y la Presidencia ha de convocar “de acuerdo con” ese orden. No tiene competencia para suprimir o añadir puntos; su poder general sobre el orden del día del Pleno (art. 67.1: lo fija “de acuerdo con la Junta de Portavoces”) opera en la programación ordinaria, no frente a una solicitud extraordinaria constitucionalmente tipificada.
• Fecha y hora: no hay un plazo concreto en el Reglamento, pero sí límites materiales:
  • Debe convocarse “en sesiones extraordinarias” dentro de la ventana temporal razonable derivada del propio artículo 73.2 CE (sesiones convocadas para tratar ese orden del día específico).
  • Debe respetarse, en lo posible, el régimen general de días de sesión (art. 62: de martes a viernes), si bien este puede flexibilizarse por acuerdo del Pleno, de la Mesa con la Junta de Portavoces, etc.
• Calificación y control formal: la Mesa, no la Presidencia en solitario, califica escritos y decide su tramitación (art. 31.1.4.º y 5.º). La Presidencia preside y coordina la Mesa (art. 30.3), por lo que participa en la comprobación de:
  • Quién firma la petición (Gobierno, Diputación Permanente, mayoría absoluta).
  • Si se alcanza la mayoría absoluta de diputados cuando la iniciativa es de la Cámara.
  • Si el orden del día está claramente determinado.

5. ¿Qué pasa si la Presidencia no convoca o retrasa indebidamente?

Ni la Constitución ni el Reglamento prevén expresamente un “recurso” específico contra la inacción de la Presidencia en esta materia. No obstante, del carácter imperativo de los artículos 73.2 CE y 61.3 del Reglamento se deduce que la Presidencia tiene un deber jurídico de convocar cuando se cumplan los requisitos.

Las vías de reacción son principalmente políticas y parlamentarias:

• Presión institucional de los sujetos legitimados (Gobierno, Diputación Permanente, mayoría absoluta) para exigir el cumplimiento del deber.
• Actuación de la Mesa, que programa el calendario de actividades del Pleno (art. 31.1.6.º) y puede adoptar decisiones que fuercen la inclusión en la agenda.
• Control político de la mayoría de la Cámara sobre la Presidencia, con posibilidad extrema de relevo en la Mesa si se considera que se ha producido un incumplimiento grave y reiterado.

No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre mecanismos jurisdiccionales específicos frente a retrasos en la convocatoria, más allá del marco general de control de los actos parlamentarios por los tribunales en supuestos de lesión de derechos fundamentales.

Una enmienda del Senado solo queda definitivamente incorporada a una ley si el Congreso, al revisar el texto que vuelve de la Cámara Alta, decide aceptarla. Según la información disponible, el Congreso tiene siempre la última palabra: puede aceptar las modificaciones, con lo que la ley se aprueba con el nuevo texto, o rechazarlas y mantener el texto que había aprobado en primera instancia. Para rechazar las enmiendas del Senado, basta una mayoría simple en el Congreso (más votos a favor del rechazo que en contra), sin exigirse mayorías cualificadas. Si no se alcanza esa mayoría para rechazar, la consecuencia práctica es que la enmienda no resulta derrotada y se consolida en el texto final.

1. Papel del Senado y retorno del texto al Congreso

En el procedimiento legislativo ordinario español, tras la aprobación inicial de una ley por el Congreso, el texto pasa al Senado para su revisión. Allí pueden darse tres escenarios:

• Aprobación sin cambios: El Senado aprueba la ley tal y como la recibió. En este caso, no hay enmiendas y el texto queda listo para su promulgación.
• Introducción de enmiendas: El Senado decide proponer modificaciones al articulado, es decir, introduce enmiendas.
• Veto o rechazo global: El Senado puede oponerse al conjunto de la ley (veto), aunque el Congreso puede levantar ese veto posteriormente.

Cuando el Senado introduce enmiendas, el texto modificado vuelve al Congreso. Es en ese momento cuando la Cámara Baja debe pronunciarse expresamente sobre esas enmiendas.

2. Decisión del Congreso sobre las enmiendas del Senado

La clave para que una enmienda del Senado quede definitivamente aprobada es la decisión que adopte el Congreso en esta segunda lectura. La Cámara Baja dispone de dos opciones básicas:

• Aceptar las enmiendas del Senado: Si el Congreso acepta las modificaciones, la ley queda aprobada con el texto resultante de esas enmiendas.
• Rechazar las enmiendas del Senado: El Congreso puede rechazar total o parcialmente las enmiendas, manteniendo entonces el texto que él mismo había aprobado previamente.

La información disponible destaca un punto esencial: para rechazar las enmiendas basta una mayoría simple en el Congreso, es decir, que haya más votos favorables al rechazo de las enmiendas que votos contrarios. No se menciona la necesidad de mayorías reforzadas ni otros requisitos más exigentes.

3. Requisitos de mayoría y consecuencias

En lo que respecta a las mayorías, la fuente concreta se centra en el rechazo de las enmiendas del Senado, indicando explícitamente que:

• El Congreso puede rechazar las enmiendas del Senado por mayoría simple.
• No se exige mayoría cualificada para ese rechazo.

Sobre la mayoría necesaria para aceptar enmiendas, la información no entra en detalle específico. Sin embargo, de lo que se explica se desprenden dos consecuencias políticas y jurídicas claras:

• Si el Congreso acepta las enmiendas del Senado (es decir, no las derriba mediante una votación de rechazo con mayoría simple), el texto final de la ley incorporará esas modificaciones.
• Si el Congreso no acepta las enmiendas (porque vota en contra de ellas y consigue esa mayoría simple de rechazo), entonces prevalece el texto originalmente aprobado por la Cámara Baja.

En términos prácticos, esto significa que el Senado desempeña una función de revisión y propuesta de cambios, pero el poder de decisión última recae en el Congreso. Las enmiendas del Senado solo “sobreviven” si el Congreso no las derriba con la mayoría que se requiere para rechazarlas.

4. Límites materiales y otros requisitos

La pregunta también alude a posibles límites materiales de las enmiendas y a otros requisitos (como el quórum de presencia o fases internas de tramitación), pero la información disponible se centra exclusivamente en el efecto de las enmiendas del Senado y en la mayoría requerida para su rechazo.

En concreto, a partir de las fuentes utilizadas:

• No se detallan límites materiales específicos sobre el contenido de las enmiendas del Senado (por ejemplo, si deben guardar una determinada relación con el texto inicial o si existen materias especialmente reguladas).
• No se especifican formalmente el quórum de presencia ni las fases concretas del debate interno en el Congreso al revisar las enmiendas.

Por tanto, lo que puede afirmarse con seguridad es lo siguiente: el Senado puede introducir enmiendas al texto de una ley; el Congreso revisa después esas enmiendas y puede aceptarlas o rechazarlas; para rechazarlas basta una mayoría simple; y, si las rechaza, prevalece su texto original, mientras que si no lo hace, la ley queda aprobada con las modificaciones propuestas por el Senado. No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre requisitos adicionales o límites materiales.