Renuncia la directora de la AEAT en plena crisis por el caso Zapatero

El relevo en la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) no sigue en realidad un “procedimiento parlamentario” constitutivo: es un nombramiento y cese estrictamente gubernamental, competencia del Consejo de Ministros a propuesta de la persona titular del Ministerio de Hacienda, y se formaliza mediante Reales Decretos publicados en el BOE. Las Cortes Generales (Congreso y Senado) no eligen, ratifican ni autorizan ese nombramiento. Sin embargo, sí pueden controlar y debatir políticamente el relevo a través de preguntas, comparecencias, interpelaciones y mociones. Por tanto, hay que distinguir claramente entre el procedimiento formal de nombramiento/cese y los mecanismos de control parlamentario sobre el Gobierno por esa decisión.

1. Marco jurídico y naturaleza del cargo

La AEAT es un organismo público estatal adscrito al Ministerio de Hacienda, en el marco de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, y de la normativa específica de creación y estatuto de la Agencia. La persona que ostenta la Dirección General de la AEAT es un alto cargo directivo, sometido también al régimen general de altos cargos de la Administración General del Estado (Ley 3/2015 y normas conexas). De este marco se deriva que se trata de un puesto de libre nombramiento y cese por el Gobierno, aunque con los requisitos generales de mérito, capacidad, profesionalidad e incompatibilidades propios de los altos cargos.

2. Procedimiento formal de nombramiento y cese

2.1. Competencias del Gobierno y del Ministerio de Hacienda

El Gobierno, a través del Consejo de Ministros, es el órgano competente último para nombrar y cesar a la persona titular de la Dirección General de la AEAT. La iniciativa política y administrativa corresponde al Ministerio de Hacienda:

• El Ministro o Ministra de Hacienda propone al Consejo de Ministros el nombramiento o cese.
• En el Ministerio se tramita el expediente (verificación de requisitos, trayectoria profesional, cumplimiento de la normativa de altos cargos, etc.).
• El Consejo de Ministros adopta el acuerdo, que se plasma en un Real Decreto.

2.2. Tipo de disposición y efectos

Tanto el cese como el nombramiento se formalizan mediante:

• Real Decreto de cese:
  • Aprobado por el Consejo de Ministros.
  • Firmado por el Rey y refrendado por el Presidente del Gobierno (y, habitualmente, por el Ministro de Hacienda).
  • Publicado en el Boletín Oficial del Estado, donde se fija la fecha de efectos o, en su defecto, se entiende eficaz desde el día siguiente a la publicación.
• Real Decreto de nombramiento (que suele aprobarse en la misma o en una sesión próxima del Consejo de Ministros):
  • Sigue el mismo circuito: aprobación en Consejo de Ministros, firma por el Rey y refrendo del Presidente del Gobierno y del titular de Hacienda.
  • Su publicación en el BOE hace público y oponible el nombramiento, sin perjuicio de la toma de posesión administrativa.

No existe un concurso público ni un procedimiento selectivo competitivo en sentido estricto: se trata de un nombramiento discrecional del Ejecutivo, dentro de los márgenes y límites que fijan las leyes de altos cargos y de régimen jurídico del sector público.

2.3. Papel (inexistente) de las Cortes en el acto de nombrar o cesar

Para la validez jurídica del cese y del nuevo nombramiento:

• No se requiere elección parlamentaria.
• No hay votación en Congreso ni Senado.
• No existe un trámite de ratificación o informe vinculante de ninguna de las Cámaras.

El relevo se consuma íntegramente en el ámbito del Poder Ejecutivo: Consejo de Ministros, Reales Decretos y publicación en el BOE.

3. Control parlamentario del relevo

Aunque el Parlamento no interviene para “hacer” el nombramiento, sí puede controlar políticamente al Gobierno por la decisión adoptada. Este es el verdadero “procedimiento parlamentario” asociado al relevo: no es constitutivo, sino de rendición de cuentas.

3.1. Instrumentos ordinarios de control

• Preguntas orales en Pleno:
  • Dirigidas al Presidente del Gobierno o al Ministro de Hacienda para que expliquen las razones del cese, los criterios de idoneidad del nuevo director o directora y la orientación de la política tributaria.
• Preguntas orales en comisión y preguntas escritas:
  • Formuladas en la Comisión de Hacienda o en la que sea competente sobre la AEAT.
  • Pueden exigir detalles sobre el perfil profesional, los motivos del relevo o los planes de actuación de la Agencia.
• Comparecencias:
  • Comparecencia del Ministro de Hacienda para justificar el relevo y exponer la línea estratégica en materia tributaria y de lucha contra el fraude.
  • Comparecencia del propio Director o Directora de la AEAT para presentar sus líneas de trabajo y responder a los grupos.
• Interpelaciones y mociones:
  • Permiten un debate más amplio en Pleno sobre la política general de la AEAT y sobre los criterios de nombramiento de sus máximos responsables.
  • Las mociones que se voten pueden instar al Gobierno a modificar sus prácticas de selección o incluso a reconsiderar el nombramiento, aunque no tienen efectos jurídicos automáticos sobre el cargo.
• Solicitudes de información y, en casos extremos, comisiones de investigación:
  • Si el relevo se vincula a presuntas irregularidades o uso partidista de la Agencia, los grupos pueden pedir documentación o promover una comisión de investigación para depurar responsabilidades políticas.

4. Diferencia clave entre procedimientos

En suma, el procedimiento de nombramiento y cese de la Dirección General de la AEAT es un procedimiento interno del Ejecutivo, articulado mediante Reales Decretos del Consejo de Ministros, sin intervención decisoria de las Cortes Generales. El procedimiento parlamentario se limita al control político posterior o paralelo: preguntas, comparecencias, interpelaciones, mociones y, en su caso, otros instrumentos de fiscalización. Jurídicamente, el cargo nace y cesa en el BOE; políticamente, se debate y se cuestiona en el Congreso y el Senado.

La directora de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) es, en derecho positivo, la Directora General de la Agencia y uno de sus dos órganos rectores junto con la Presidencia. Sus competencias básicas están fijadas en el artículo 103.tres de la Ley 31/1990, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, precepto que sigue vigente en esta parte. A partir de ese núcleo legal, distintas órdenes y resoluciones organizativas y de delegación de competencias completan y concretan qué hace en la práctica la Directora. En síntesis, dirige la ejecución del Plan de Actuaciones, el funcionamiento ordinario de los servicios, ejerce la jefatura superior del personal y elabora el anteproyecto de presupuesto, además de poder asumir otras funciones por delegación.

1. Marco jurídico básico del cargo

El régimen jurídico de la AEAT se establece en el artículo 103 de la Ley 31/1990, que crea la Agencia y define sus órganos rectores. En el apartado «Tres. Órganos rectores», el punto 1 dispone que los órganos rectores de la Agencia son el Presidente y el Director General. El mismo precepto establece que:

– El Presidente es el Secretario de Estado de Hacienda (o quien designe el Gobierno) y ejerce la superior dirección y representación legal.
– El Director General (hoy Directora, cuando lo ocupa una mujer) tiene rango de Subsecretario y es nombrado por el Gobierno a propuesta del ministro competente.

Aunque la ley use la denominación genérica «Director General», la práctica administrativa y el resto de la normativa (órdenes y resoluciones de Presidencia y Dirección General) utilizan indistintamente «Director» o «Directora de la Agencia». El contenido competencial es el mismo.

2. Competencias propias según el artículo 103 de la Ley 31/1990

El artículo 103.tres.3 de la Ley 31/1990 describe expresamente qué corresponde al Director General de la AEAT. Las competencias legales nucleares son:

2.1 Dirección operativa y funcionamiento ordinario

El Director General «dirigirá la ejecución del Plan de Actuaciones de la Agencia y el funcionamiento ordinario de los servicios y actividades de ésta». Es decir, transforma en gestión diaria las líneas estratégicas aprobadas por la Presidencia, asegurando que la organización aplique efectivamente el sistema tributario y aduanero en los términos del propio artículo 103.

2.2 Ejecución de los acuerdos del Presidente

La ley le atribuye también «la ejecución de los acuerdos adoptados por el Presidente». Esto lo convierte en el principal ejecutor interno de las decisiones estratégicas y organizativas de la Presidencia, reforzando su papel de jefatura de la gestión cotidiana.

2.3 Jefatura superior del personal

El Director General «desempeñará la superior jefatura del personal de la Agencia», asumiendo, respecto de las especialidades y escalas adscritas a la misma y todo el personal destinado en servicios centrales y periféricos, «las funciones actualmente atribuidas al Subsecretario respecto del personal de Servicios Centrales». Esto significa que, en el marco de la función pública, ejerce la máxima responsabilidad interna sobre gestión y disciplina de personal de la AEAT, en los términos que marquen la ley y las normas de función pública.

2.4 Presupuesto y planificación

El precepto le asigna la «elaboración del anteproyecto de Presupuesto y el Plan de Actuación». Aunque la aprobación corresponde al Presidente (para su elevación al ministro, según el 103.tres.2.b), la Directora es la responsable de diseñar técnicamente el presupuesto de la Agencia y su planificación anual de actividades, lo que refuerza su rol como eje de la gestión económico‑organizativa.

2.5 Contratación de personal laboral

Por último, el Director General tiene la competencia de «contratar al personal en régimen de derecho laboral o privado dentro de los límites de la relación de puestos de trabajo aprobada». Es decir, puede formalizar las contrataciones laborales que prevea la relación de puestos de trabajo (RPT) aprobada por el Presidente, sin exceder de lo autorizado en ésta.

3. Competencias adicionales por delegación y desarrollo reglamentario

El propio artículo 103.tres.2 de la Ley 31/1990 prevé que el Presidente pueda delegar facultades «en favor del Director General y del resto del personal directivo». En la práctica, ello se concreta mediante resoluciones de delegación de competencias y de organización interna.

Entre las normas que inciden en el reparto de competencias, aunque no definan de nuevo el núcleo legal del cargo, destacan:

– La Orden de 2 de junio de 1994, que desarrolla la estructura de la AEAT.
– La Orden PRE/3581/2007 y sus numerosas modificaciones, que establecen los departamentos de la Agencia y les atribuyen funciones y competencias, remitiendo en muchos casos a lo que «disponga la Dirección General de la Agencia».
– Resoluciones de delegación de competencias de la propia Dirección General, como la Resolución de 22 de mayo de 2015, que redistribuyen internamente funciones en materia de gestión tributaria, recaudación u otros ámbitos.

Estas normas no modifican el núcleo competencial definido en la ley, pero amplían, concretan o redistribuyen, por delegación, qué firma y qué decide efectivamente la Directora en el día a día.

4. Síntesis práctica

En conclusión, según la normativa vigente, la Directora de la AEAT es el órgano rector responsable de dirigir la ejecución del Plan de Actuaciones y el funcionamiento ordinario de los servicios, de ejercer la jefatura superior del personal, de elaborar el anteproyecto de presupuesto y del Plan de Actuación, y de contratar al personal laboral dentro de los límites de la RPT, además de ejecutar los acuerdos del Presidente. Sobre este núcleo legal, se superponen competencias adicionales que puede recibir por delegación de la Presidencia o del propio Gobierno y que se concretan en órdenes y resoluciones organizativas. El conjunto configura una posición de máxima responsabilidad ejecutiva y de gestión interna dentro de la Agencia Tributaria.

La AEAT puede personarse como perjudicada en un procedimiento judicial siempre que exista un perjuicio económico concreto para la Hacienda Pública estatal, se acredite documentalmente y se actúe procesalmente a través de la Abogacía del Estado. En penal, puede intervenir como acusación particular y/o como perjudicada civil (actor civil); en contencioso‑administrativo, normalmente comparece como Administración autora del acto impugnado, y en civil, para proteger créditos o bienes públicos. No se exige, desde la ley procesal, un acuerdo previo de la Dirección General de Tributos, aunque internamente la personación se decide por órganos de la AEAT y se canaliza a través de la Abogacía del Estado. La clave es la combinación de legitimación material (perjuicio o interés directo) y cumplimiento de las formas, plazos y requisitos de cada jurisdicción.

1. Marco general: personalidad, representación y defensa

La AEAT es un ente de Derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, que actúa en representación de la Hacienda Pública estatal, verdadera titular del crédito tributario y del perjuicio económico. En los órdenes penal, contencioso‑administrativo y civil, su representación y defensa corresponde, con carácter general, a la Abogacía del Estado, conforme a la Ley de Asistencia Jurídica al Estado y a su normativa organizativa.

Procesalmente, basta la personación realizada por la Abogacía del Estado en defensa de la Hacienda Pública; las leyes procesales (LECrim, LJCA, LEC) no exigen un acuerdo previo formal de la Dirección General de Tributos. Internamente, la iniciativa parte de los órganos de la AEAT (Inspección, Recaudación…), que remiten a la Abogacía del Estado una solicitud con la documentación que acredita el crédito y el perjuicio.

2. Requisitos en el orden penal

2.1. Legitimación y posición procesal

En delitos contra la Hacienda Pública u otros que causen daño patrimonial al Estado, la AEAT (Hacienda Pública estatal) puede:

• Ser acusación particular cuando se la considera ofendida por el delito (arts. 109 y 110 LECrim).
• Actuar como perjudicada civil / actor civil para reclamar la responsabilidad civil derivada del delito.

Es imprescindible un perjuicio económico concreto (cuota defraudada e intereses) y un nexo causal directo entre los hechos y la minoración de ingresos públicos.

2.2. Acreditación del perjuicio y documentación

La legitimación se apoya en:

• Liquidaciones tributarias firmes, o al menos actas de inspección e informes técnicos que cuantifiquen la cuota defraudada.
• Certificaciones de la AEAT sobre deudas, periodos afectados, tributos y situación de los procedimientos administrativos.
• Copia de actas, acuerdos de liquidación y, en su caso, providencias de apremio.

Todo ello se resume en un escrito de personación suscrito por Abogado del Estado, donde se precisa la condición con que se comparece (acusación particular y/o actor civil) y se cuantifica, aunque sea provisionalmente, el daño. La personación como acusación debe hacerse antes de la fase de calificación; la acción civil puede ejercitarse mientras sea procesalmente útil.

3. Requisitos en el orden contencioso‑administrativo

3.1. Administración autora del acto impugnado

En contencioso‑administrativo la AEAT no actúa como “perjudicada” en sentido civil, sino como Administración demandada, autora del acto tributario impugnado (liquidaciones, sanciones, providencias de apremio, etc.). Su legitimación deriva del art. 19 LJCA y su representación y defensa corresponde a la Abogacía del Estado (art. 23.3 LJCA).

El eventual perjuicio para la Hacienda Pública (pérdida de recaudación si se anula el acto) se presume en su condición de Administración autora, sin necesidad de acreditar un daño separado.

3.2. Personación y expediente

Los requisitos básicos son:

• Escrito de personación o contestación firmado por Abogado del Estado.
• Remisión del expediente administrativo completo, con actas, liquidaciones, informes jurídicos y resoluciones de recursos.
• Respeto de los plazos de remisión de expediente y contestación a la demanda fijados en la LJCA.

Excepcionalmente, la AEAT puede intervenir como codemandada o coadyuvante, acreditando un interés legítimo directo cuando el acto impugnado procede de otro ente pero afecta a la recaudación estatal.

4. Requisitos en el orden civil

La AEAT interviene en el orden civil solo en supuestos patrimoniales muy concretos (concursos, tercerías, nulidad de negocios en fraude, conflictos de embargos, etc.). Su legitimación se fundamenta en el interés legítimo sobre créditos o bienes públicos (arts. 10 y 11 LEC).

Debe:

• Actuar a través de la Abogacía del Estado, con procurador y letrado según la LEC.
• Aportar certificaciones de deuda, resoluciones de liquidación, providencias de apremio y diligencias de embargo que prueben el crédito público y el perjuicio.

5. Síntesis final de requisitos esenciales

• Sustantivos: existencia de un perjuicio económico o interés directo de la Hacienda Pública, acreditado mediante liquidaciones, actas, informes o certificaciones de la AEAT.
• Procesales: personación siempre a través de la Abogacía del Estado; respeto de plazos y formas de LECrim, LJCA y LEC; y aportación de la documentación administrativa que justifica legitimación y cuantía del perjuicio.
• Organizativos: decisión interna de la AEAT (órganos de gestión, inspección o recaudación) de instar la personación, sin necesidad de acuerdo formal de la DGT, en coordinación con la Abogacía del Estado.