En España, la modificación de la regulación de los juegos de azar se hace, en términos jurídicos, igual que la reforma de cualquier otra ley ordinaria estatal. Lo relevante no es el sector (juego), sino el tipo de instrumento normativo que se utiliza. En la práctica, hay dos grandes vías: aprobar una nueva ley (o una ley de reforma) específicamente sobre juego, o introducir cambios sobre el sector mediante enmiendas a otras leyes en tramitación (por ejemplo, leyes presupuestarias o de medidas fiscales).

a) Reforma mediante una ley ordinaria específica o de modificación

La regulación básica del juego de ámbito estatal (casinos online, apuestas estatales, publicidad, etc.) se modifica, en general, a través de una ley ordinaria. El procedimiento sigue los pasos habituales:

• Iniciativa: puede adoptar la forma de:
  • Proyecto de ley, presentado por el Gobierno. Es la vía más frecuente en materias técnicas como el juego, porque el Ejecutivo prepara el texto con apoyo de la Administración (Dirección General u órgano competente de juego, Hacienda, Consumo, etc.).
  • Proposición de ley, presentada por:
    • Uno o varios grupos parlamentarios del Congreso o del Senado.
    • Las Asambleas legislativas autonómicas, mediante iniciativa dirigida a las Cortes Generales.
    • Iniciativa legislativa popular, en los términos constitucionales y legales (con recogida de firmas y control de admisibilidad), aunque es menos habitual en un sector tan técnico.
• Fase prelegislativa (si es proyecto de ley del Gobierno):
  • El ministerio competente elabora un anteproyecto, con:
    • Memoria de impacto normativo (económico, presupuestario, de género, competencia, etc.).
    • Informes de órganos consultivos (por ejemplo, Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, Consejo de Estado, órganos reguladores sectoriales) cuando proceda.
    • Eventuales consultas públicas y audiencias a interesados.
  • El Consejo de Ministros lo aprueba como proyecto de ley y lo remite al Congreso.
• Tramitación en el Congreso de los Diputados:
  • Toma en consideración (si es proposición de ley) o calificación de la Mesa (si es proyecto).
  • Enmiendas a la totalidad (de devolución o de texto alternativo), que pueden bloquear o sustituir el texto inicial.
  • Enmiendas al articulado, presentadas por los grupos.
  • Trabajo en Comisión: ponencia, dictamen de Comisión y eventual comparecencia de expertos o del regulador del juego.
  • Debate y votación en Pleno, donde se aprueba el texto del Congreso.
• Tramitación en el Senado:
  • El Senado puede aprobar el texto tal cual, introducir enmiendas o plantear un veto.
  • Si hay enmiendas, el Congreso decide si las acepta. Si hay veto, el Congreso puede levantarlo por mayoría absoluta (o simple tras cierto plazo).
• Aprobación definitiva:
  • Una vez acordado el texto por ambas Cámaras, se remite al Rey para su sanción y promulgación.
  • La ley se publica en el BOE y entra en vigor en la fecha que indique o, por defecto, a los 20 días.

Si el procedimiento no llega a completarse (por disolución de las Cámaras, retirada del proyecto por el Gobierno o rechazo en votación clave), la reforma decae y habría que iniciar un nuevo procedimiento en la legislatura siguiente.

b) Cambios sobre juegos de azar vía enmiendas a otras leyes

Con frecuencia, la regulación del juego se ajusta introduciendo enmiendas dentro de la tramitación de leyes más amplias, como leyes de medidas fiscales o de acompañamiento presupuestario.

• Quién puede introducir estas enmiendas:
  • Los grupos parlamentarios y, en su caso, los diputados o senadores en los términos del Reglamento de cada Cámara.
  • El propio Gobierno, mediante enmiendas si la iniciativa es parlamentaria, o modificando su texto inicial en fase de ponencia.
• Contenido de las enmiendas:
  • Pueden añadir nuevos artículos sobre juego en la ley que se tramita.
  • Pueden introducir disposiciones finales que digan: “Se modifica la Ley X de regulación del juego en los términos siguientes…”.
• Control de admisibilidad:
  • Las Mesas del Congreso o del Senado pueden inadmitir enmiendas que se consideren no conexas con el objeto de la ley.
• Proceso y desenlace:
  • Las enmiendas se debaten en Comisión y Pleno junto con el resto del articulado.
  • Si la ley general se aprueba y las enmiendas sobre juego forman parte del texto final, la regulación del sector queda modificada igual que si se hubiera hecho mediante una ley específica.
  • Si la ley es vetada, rechazada o decae, también lo hacen las modificaciones sobre juego que contenía.

En ambos supuestos, el papel del Gobierno es clave: puede impulsar reformas, condicionar mayorías y, cuando se trata de proposiciones de ley o enmiendas que aumentan el gasto o reducen ingresos, puede oponer el llamado veto presupuestario. En todo caso, cualquier cambio en la regulación de los juegos de azar culmina siempre con la aprobación de una nueva ley o la modificación de una ley existente, debidamente aprobada y publicada en el BOE.

La Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) es, según la legislación española reciente, una corporación de derecho público de carácter social, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de autoorganización, sometida al protectorado del Estado. Sus normas básicas atribuyen a la ONCE competencias tanto en la prestación de servicios sociales a personas con discapacidad visual grave como en la explotación de determinadas loterías de ámbito estatal, que financian esos fines sociales.

Marco jurídico y competencias principales

El eje del régimen jurídico de la ONCE es el Real Decreto 358/1991, de 15 de marzo, por el que se reordena la organización. Este real decreto, en la redacción consolidada recogida por sus reformas de 1999, 2011 y 2015, y en la Orden SCB/1240/2019 que publica el texto refundido de sus Estatutos, define a la ONCE como corporación de derecho público de carácter social, con fines dirigidos a la autonomía personal, la rehabilitación y la plena inclusión social de las personas ciegas o con deficiencia visual grave, ejerciendo funciones públicas delegadas en todo el territorio español.

Las competencias que se desprenden de este marco y de la normativa posterior pueden sintetizarse así:

• Servicios sociales especializados para personas ciegas y con deficiencia visual grave: inclusión educativa, formación e inserción laboral, rehabilitación integral, autonomía personal, accesibilidad, promoción cultural y deportiva, fondos bibliográficos accesibles, etc., de acuerdo con el propio RD 358/1991 y los Estatutos publicados por la Orden SCB/1240/2019.
• Colaboración en políticas públicas de discapacidad, actuando en régimen de complementariedad con las administraciones públicas y pudiendo suscribir convenios de cooperación con ministerios y comunidades autónomas (por ejemplo, el convenio con el Ministerio para la Transición Ecológica recogido en la Resolución de 22 de mayo de 2025).
• Explotación de loterías de ámbito estatal como instrumento de financiación de sus fines sociales. La disposición adicional primera de la Ley 13/2011, de regulación del juego, designa a la ONCE como uno de los dos operadores que pueden comercializar productos de loterías de ámbito estatal, en el marco de una reserva de loterías.
• Gestión de modalidades concretas de juego: el tradicional «cupón» y el juego activo, así como la lotería instantánea o presorteada, autorizada específicamente por el Real Decreto 1336/2005, que atribuye a la ONCE la dirección, organización y explotación de esta modalidad y somete su reglamento y parámetros comerciales a la verificación del Consejo de Protectorado.
• Condición de operador de “loterías sociales, seguras y responsables”, sometido a un estricto control público en materia de juego responsable, publicidad y protección de consumidores, en línea con la Ley 13/2011 y con las resoluciones periódicas de la Secretaría de Estado de Derechos Sociales que publican reglamentos y calendarios de productos de lotería de la ONCE (por ejemplo, la Resolución de 30 de abril de 2025 o la Resolución de 14 de junio de 2024 sobre sorteos extraordinarios del cupón).
• Reconocimiento como organización singular de economía social por la Ley 5/2011, de Economía Social, que resalta su papel específico como actor del Tercer Sector que combina actividad de juego con empleo protegido y servicios sociales.

Todo ello se articula bajo el protectorado del Estado, ejercido a través del Consejo de Protectorado de la ONCE, órgano colegiado cuya composición y funciones se fijan en el artículo 8 del RD 358/1991. Este consejo verifica que las propuestas de la ONCE en materia de juego y sus reglamentos se ajustan a la ley, controla los volúmenes de emisión y ventas, la recaudación, el pago y caducidad de premios y el destino de los ingresos.

Historia institucional y Grupo Social ONCE

Las fuentes oficiales y comunicados institucionales recogen que el origen histórico se sitúa en 1938: la Comunidad de Madrid, por ejemplo, recuerda que “el Grupo Social ONCE nació en 1938 como Organización Nacional de Ciegos” y que, a través de sus programas, ofrece igualdad de oportunidades a personas con ceguera y otras discapacidades, dando trabajo a decenas de miles de personas ( nota de 7 de junio de 2025). Otras fuentes periodísticas citadas señalan que el cupón diario comenzó a emitirse en 1939, configurando una tradición de financiación solidaria que llega hasta hoy.

Sobre la etapa del franquismo, las bases de datos consultadas no ofrecen un desarrollo histórico detallado; sí muestran, sin embargo, la continuidad del modelo de cupón y la consolidación de la ONCE como actor asistencial vinculado a las políticas de protección social de la época. El gran salto normativo se produce ya en democracia: el RD 358/1991 fija su naturaleza actual de corporación de derecho público, sistematiza sus fines sociales y ordena su relación de tutela con el Estado.

A partir de esa base, se configura el actual Grupo Social ONCE, que integra:

• La propia ONCE, como corporación de derecho público y operador de juego social.
• Fundación ONCE, creada en 1988 por acuerdo del Consejo General, dedicada a la inclusión social de personas con discapacidad mediante empleo, formación y accesibilidad, reconocida en múltiples convenios publicados en el BOE (por ejemplo, el convenio con Justicia sobre accesibilidad de los servicios públicos, BOE-A-2025-22174).
• El grupo empresarial Ilunion, que agrupa centros especiales de empleo y empresas de economía social orientadas a la inserción laboral de personas con discapacidad, citado explícitamente como “grupo empresarial socialmente responsable del Grupo Social ONCE” en el convenio ambiental de 2025.

En conjunto, la legislación española sitúa hoy a la ONCE como un actor híbrido: operador de loterías de ámbito estatal sometido a control público estricto y, al mismo tiempo, entidad de acción social con funciones delegadas en servicios sociales y un papel central en la economía social y la inclusión de personas con discapacidad visual y de otros tipos.

En España, el cobro de premios de loterías y juegos de azar está regulado principalmente por la Ley 13/2011, de regulación del juego, su desarrollo reglamentario (especialmente el Real Decreto 1613/2011) y diversas disposiciones específicas para Loterías y Apuestas del Estado (SELAE) y para la ONCE, así como por la normativa fiscal (Ley 16/2012, Ley 11/2021 y las órdenes que aprueban los modelos 230, 270 y 136, entre otras).

1. Identificación del ganador

La regla general es que no se puede cobrar un premio sin identificación previa del participante:

• La Resolución de 12 de julio de 2012 de la Dirección General de Ordenación del Juego (DGOJ) establece que la identificación del participante y la comprobación de que no está incurso en prohibiciones subjetivas «es condición imprescindible para el cobro de los premios obtenidos, cualquiera que sea su importe y naturaleza».
• Para juegos «online» u otros juegos sujetos a la Ley 13/2011, el cobro exige disponer de un registro de usuario activo por operador, con datos personales verificados (nombre, documento de identidad, fecha de nacimiento, etc.) y contraste con los registros oficiales.
• En juegos presenciales (cupones, resguardos físicos), la identificación se exige especialmente a partir de determinados importes y siempre cuando el cobro se realiza en entidades de crédito u oficinas centrales; la normativa interna de SELAE y de la ONCE concreta qué premios se pueden pagar en administración, qué premios en sucursales bancarias, etc.

2. Prohibición a menores y personas inhabilitadas

El artículo 6 de la Ley 13/2011 fija las prohibiciones subjetivas para participar y cobrar premios en los juegos sujetos a esta ley:

• Menores de edad.
• Las personas que figuren inscritas en el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego (RGIAJ), bien por autoexclusión, bien por resolución administrativa o judicial.
• Determinados colectivos vinculados profesionalmente al juego en cada caso (personal de operadores, cargos reguladores, etc.), según precise la propia Ley 13/2011 y su desarrollo.

La Resolución de 12 de julio de 2012 y el Real Decreto 1613/2011 obligan a los operadores a verificar telemáticamente:

• La mayoría de edad mediante los datos del DNI/NIE.
• La no inclusión del jugador en el RGIAJ u otros registros de prohibición, antes de permitir el juego y obligatoriamente antes del pago de cualquier premio.

3. Forma de pago y límites

Los reglamentos de cada producto (p.ej. Euromillones, Primitiva, Cuponazo, Juego Activo de la ONCE) determinan:

• Quién puede pagar cada tipo de premio: administraciones de lotería, puntos de venta, oficinas de SELAE, agentes de la ONCE o entidades financieras concertadas.
• Importes máximos abonables en efectivo en el punto de venta y a partir de qué cuantía el pago debe hacerse mediante abono en cuenta bancaria u otros medios electrónicos, en coherencia con la normativa de prevención del blanqueo y de pagos en efectivo.
• La posibilidad de pago automático en la cuenta virtual del usuario en juegos online, desde donde el jugador puede transferir fondos a su cuenta bancaria, sujeto a controles adicionales de verificación.

4. Tratamiento fiscal de los premios

Desde la Ley 16/2012 y sucesivas normas (incluida la Ley 11/2021), los premios de determinadas loterías y apuestas (SELAE, ONCE y análogas) están sujetos a un gravamen especial sobre los premios de loterías y apuestas, gestionado a través de:

• Retención en origen practicada por el operador o, en su caso, por la entidad financiera pagadora, que ingresa la cuota mediante los modelos 230 y 136 y el 270.
• El gravamen alcanza a la parte del premio que excede de un umbral exento, que se ha ido modificando con el tiempo; la retención que ve el ganador ya tiene aplicada la carga fiscal correspondiente.
• Para no residentes, la misma normativa articula este gravamen especial a través del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, también mediante los modelos 230 y 136.

En la práctica, el ganador suele recibir el premio neto; el importe retenido lo ingresa directamente el operador en Hacienda, sin que el contribuyente tenga que hacer una autoliquidación específica del gravamen, salvo supuestos particulares.

5. Plazos para cobrar (prescripción/caducidad)

La normativa sectorial de SELAE (Real Decreto 419/1991 y normas de cada juego) y los reglamentos de la ONCE (como el Reglamento del cupón y las resoluciones más recientes) fijan plazos de caducidad del derecho al cobro:

• Cada producto establece un periodo máximo desde la fecha del sorteo o del evento (en la práctica, normalmente de unos pocos meses).
• Transcurrido ese plazo sin presentarse el resguardo ganador o sin solicitar el abono en la cuenta de juego, el premio caduca y el derecho al cobro se extingue.

6. Obligaciones de los operadores al pagar premios

Además de abonar el premio conforme a las bases de cada juego, la Ley 13/2011 y su desarrollo exigen a los operadores:

• Mantener registros completos y trazabilidad de apuestas, operaciones y pagos (sistema técnico de juego y sistema de control interno previstos en el Real Decreto 1613/2011).
• Garantizar canales seguros de pago y monitorear medios de pago para la prevención del fraude y el blanqueo.
• Facilitar a la Administración tributaria la información sobre premios pagados mediante las declaraciones informativas y las autoliquidaciones correspondientes.

En resumen, para cobrar legalmente un premio en España es imprescindible que el participante esté plenamente identificado, no se encuentre entre los sujetos prohibidos, respete los plazos de caducidad y acepte que el premio se somete al gravamen fiscal especial mediante la retención practicada por el operador o la entidad pagadora.