Mapa d'incendis a Espanya avui, 17 d'agost: Huesca concentra la major emergència mentre Niebla s'estabilitza

La gestió dels grans incendis forestals a Espanya es recolza, d’una banda, en els tràmits parlamentaris que donen lloc al marc normatiu bàsic estatal i, de l’altra, en una distribució de competències autonòmiques (i locals) en boscos i protecció civil.

1. Tràmits parlamentaris rellevants

Les normes estatals que regulen boscos, protecció civil i emergències (per exemple la Llei 43/2003, de Boscos, la Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil o el Reial Decret‑llei 15/2022, d’incendis forestals) s’aproven seguint, en essència, el procediment legislatiu ordinari a les Corts Generals:

• Iniciativa: pot ser un projecte de llei del Govern (per exemple, una reforma de la Llei de Boscos) o una proposició de llei de grups del Congrés o del Senat, assemblees autonòmiques o iniciativa legislativa popular.
• Prendre en consideració: només per a proposicions de llei. El Ple del Congrés decideix si s’admeten a tràmit.
• Assignació a comissió competent (generalment Agricultura/Transició Ecològica, Interior o similars), que crea una ponència per estudiar el text.
• Fase d’esmenes:
  • Esmenes a la totalitat (per retornar o substituir el text).
  • Esmenes a l’articulat (per ajustar el règim de prevenció, extinció, coordinació, sancions, etc.).
• Debat i dictamen a comissió: es negocia l’equilibri entre competències estatals (bases, coordinació) i autonòmiques (gestió directa), i s’aprova un dictamen.
• Debat i votació al Ple del Congrés: el Ple discuteix el dictamen i les esmenes mantingudes, i aprova el text.
• Remissió al Senat: el Senat pot aprovar, esmenar o vetar. Les seves esmenes o veto tornen al Congrés, que té l’última paraula.
• Sanció, promulgació i publicació al BOE, després de la qual la llei entra en vigor.

En situacions d’urgència, com onades de grans incendis, el Govern pot aprovar reials decrets‑llei (exemple paradigmàtic: el Reial Decret‑llei 15/2022), que són normes amb rang de llei aprovades pel Consell de Ministres i que el Congrés ha de convalidar o derogar en el termini de 30 dies. El Congrés pot a més acordar la seva tramitació com a projecte de llei per introduir esmenes amb més calma.

2. Marc constitucional i lleis bàsiques

La distribució de competències s’assenta en la Constitució:

• Article 148.1.8ª CE: permet a les comunitats autònomes assumir competències en boscos i aprofitaments forestals.
• Article 149.1.23ª CE: reserva a l’Estat la competència sobre les bases de la protecció del medi ambient, que inclou la legislació bàsica de boscos.
• Article 149.1.29ª CE: atribueix a l’Estat la competència sobre seguretat pública, fonament de la protecció civil d’interès nacional.

Sobre aquesta base constitucional, les principals normes estatals són:

• Llei 43/2003, de Boscos, i les seves reformes (especialment la Llei 21/2015 i el Reial Decret‑llei 15/2022):
  • Declara que les comunitats autònomes són responsables i competents en matèria forestal, inclosa la prevenció i extinció d’incendis.
  • Reserva a l’Estat la legislació bàsica en boscos, aprofitaments forestals i medi ambient (art. 149.1.23ª CE), fixant principis comuns (gestió sostenible, limitacions al canvi d’ús després d’incendis, règim sancionador, etc.).
  • Enforteix la coordinació interadministrativa i la participació de la societat en la prevenció d’incendis.
• Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil:
  • Conceptualitza la protecció civil com a part de la seguretat pública i dissenya el Sistema Nacional de Protecció Civil com a “model nacional mínim”.
  • Reconeix les competències autonòmiques i locals en protecció civil, però atribueix a l’Estat:
    • La definició de les bases i normes bàsiques del sistema.
    • La declaració d’emergències d’interès nacional i la seva direcció pel Govern.
    • La coordinació general (Consell Nacional de Protecció Civil, plans estatals, etc.).
• Norma Bàsica de Protecció Civil, aprovada pel Reial Decret 524/2023 (deroga parcialment directrius anteriors com l’específica d’incendis forestals), que:
  • Fixar els criteris comuns de planificació i coordinació.
  • Obliga a comunitats autònomes i entitats locals a aprovar plans territorials i especials, entre ells el d’incendis forestals.
• Pla Estatal de Protecció Civil per a Emergències per Incendis Forestals (Resolució de 31 d’octubre de 2014), que articula la resposta estatal i el seu suport als plans autonòmics.
• Reial Decret‑llei 15/2022, que reforça obligacions preventives (gestió de combustible, planificació, ús del territori) i la coordinació a la llum dels incendis extrems.

3. Competències autonòmiques i locals

D’acord amb la Constitució, la Llei de Boscos i la Llei 17/2015:

• Les comunitats autònomes tenen la gestió ordinària de boscos i aprofitaments forestals, l’organització dels dispositius de prevenció i extinció, l’aprovació de plans especials de protecció civil per incendis forestals i la direcció de les emergències mentre no siguin d’interès nacional.
• L’Estat actua fixant les bases comunes, coordinant quan l’emergència excedeix una comunitat o es declara d’interès nacional, i aportant mitjans propis (p. ex. Unitat Militar d’Emergències, mitjans aeris estatals).
• Les entitats locals, conforme a la Llei Reguladora de les Bases del Règim Local (citada al Reial Decret‑llei 15/2022), exerceixen competències pròpies en prevenció i extinció en el seu terme municipal, col·laboren en la planificació i poden disposar de serveis municipals de protecció civil.

En síntesi, el Parlament fixa les regles bàsiques comunes mitjançant lleis i, si escau, reials decrets‑lleis, mentre que la gestió operativa i gran part de la planificació dels incendis forestals correspon a les comunitats autònomes i municipis, dins d’un sistema nacional de protecció civil coordinat per l’Estat.

La Unitat Militar d’Emergències (UME) és una força conjunta de les Forces Armades espanyoles, de caràcter permanent, la missió de la qual és intervenir en situacions de greu risc, catàstrofe o calamitat pública en qualsevol punt del territori nacional. En emergències com els incendis forestals actua com a unitat de reforç extraordinari dins del Sistema Nacional de Protecció Civil, quan la magnitud del foc supera la capacitat ordinària de la comunitat autònoma afectada.

Marc legal i emmarcament institucional

La UME va ser creada per acord del Consell de Ministres el 7 d’octubre de 2005, per donar una resposta ràpida i eficaç davant emergències greus (grans incendis, inundacions, nevades, terratrèmols o riscos NBQR). La seva organització inicial es va fixar en el Reial Decret 416/2006, que la configura com a força militar conjunta, permanent i amb desplegament a tot el territori nacional.

Posteriorment, el Reial Decret 1097/2011 va aprovar el Protocol d’Intervenció de la UME, que delimita en quines situacions pot activar-se, entre elles de forma expressa els incendis forestals. La Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil, va reforçar el seu paper atorgant-li la condició de “servei públic d’intervenció i assistència en emergències” i establint que, en emergències d’interès nacional, la UME passa a dependre directament del Ministeri de Defensa per facilitar la seva activació ràpida. Avui el seu emmarcament general es completa amb el Reial Decret 521/2020, sobre l’organització bàsica de les Forces Armades.

Quan i qui pot activar la UME en incendis

La UME no actua d’ofici en incendis forestals. El seu desplegament respon sempre a una ordre del Govern d’Espanya, normalment a partir d’una sol·licitud de l’autoritat de protecció civil de la comunitat autònoma afectada, quan:

• L’incendi ha assolit una dimensió que supera la capacitat dels serveis autonòmics d’extinció.
• L’emergència té o pot tenir interès nacional (per l’extensió, el nombre de persones afectades, infraestructures crítiques en risc o la simultaneïtat de diversos grans focs).
• Es requereix una coordinació estatal reforçada de mitjans de diferents administracions.

En emergències d’interès nacional, la direcció operativa al terreny pot encomanar-se al cap de la UME, integrant en un comandament unificat mitjans estatals, autonòmics i locals. En aquests casos la UME no només aporta recursos, sinó també capacitat de comandament i control.

Funcions i atribucions generals de la UME

Segons el seu protocol i la normativa de protecció civil, la UME té com a missió:

• Intervenir, juntament amb les institucions de l’Estat i les administracions públiques, en supòsits de greu risc, catàstrofe o calamitat pública.
• Protegir i socórrer la integritat de les persones i els seus béns, el medi ambient, els espais naturals i el seu patrimoni, així com infraestructures i serveis essencials.
• Planificar i entrenar les seves unitats per estar en disponibilitat permanent (capacitat de desplegar-se en poques hores en qualsevol punt del país).
• Actuar també davant altres riscos: inundacions, temporals de neu, terratrèmols, emergències tecnològiques (químiques, nuclears, radiològiques o biològiques) i atemptats terroristes.
• Col·laborar en missions internacionals a través del Mecanisme Europeu de Protecció Civil i els mecanismes de Nacions Unides.

Funcions específiques en incendis forestals

En incendis forestals, la UME desenvolupa una combinació de tasques d’atac directe al foc, suport logístic i coordinació operativa:

• Atac directe i perímetre: treball en capçalera i flancs de l’incendi, construcció de línies de defensa, obertura de tallafocs i ús de maquinària pesada (bulldòzers, autobombes, vehicles de zapadors).
• Protecció de poblacions i infraestructures: suport a evacuacions preventives, protecció de nuclis urbans, polígons, línies elèctriques o instal·lacions crítiques amenaçades per l’avanç del foc.
• Suport a la direcció d’extinció: desplegament de punts de comandament avançats, sistemes de comandament i control, transmissions i anàlisi de l’evolució de l’incendi mitjançant drons i altres mitjans d’observació.
• Reforç logístic i sanitari: transport de personal i equips, subministrament, allotjament i suport sanitari a tot el dispositiu.
• Prevenció i preparació: exercicis conjunts amb comunitats autònomes, campanyes anuals de lluita contra incendis forestals i formació especialitzada dels seus batallons d’intervenció.

En resum, la UME és la peça de les Forces Armades dissenyada específicament per integrar múscul militar en la gestió civil d’emergències, i en el cas dels incendis forestals actua com a reforç especialitzat quan l’emergència supera la capacitat autonòmica o requereix una resposta coordinada d’abast nacional.

La declaració del nivell de gravetat d’un incendi forestal en una comunitat autònoma es recolza en una combinació de normativa bàsica estatal i plans autonòmics de protecció civil. Tot i que cada comunitat pot detallar els seus propis nivells (INFOCAT, INFOMA, etc.), tots han d’ajustar-se a unes bases comunes fixades per l’Estat.

1. Marc legal bàsic aplicable

• Llei 43/2003, de Boscos (amb les seves modificacions):
  • Atribueix a les Administracions públiques competents l’organització de la defensa contra els incendis forestals, amb mesures coordinades de prevenció, detecció i extinció.
  • Obliga a coordinar programes de prevenció tenint en compte la Directriu bàsica de planificació de protecció civil d’emergència per incendis forestals i els plans específics que d’ella se’n derivin.
  • Preveu directrius comunes de formació, normalització de mitjans i desplegament de mitjans estatals en suport de les comunitats autònomes.
• Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil:
  • Configura els plans especials davant riscos concrets (entre ells els incendis forestals) i distingeix entre plans estatals i autonòmics.
  • Defineix l’estructura general de plans territorials, especials i d’autoprotecció, i el paper dels serveis d’intervenció (inclosa la UME i els serveis autonòmics d’extinció d’incendis forestals).
  • Estableix que l’Administració General de l’Estat dirigeix i coordina el conjunt d’Administracions quan una emergència és declarada d’interès nacional.
• Norma Bàsica de Protecció Civil i Directriu bàsica per a incendis forestals:
  • El Reial Decret 893/2013, que aprova la Directriu bàsica de planificació de protecció civil d’emergència per incendis forestals (tot i que parcialment derogat, segueix aplicant-se fins que s’aprovi el nou instrument), fixa els requisits mínims que han de complir els plans autonòmics davant aquest risc.
  • La nova Norma Bàsica de Protecció Civil (Reial Decret 524/2023) actualitza el marc general, però manté la lògica de plans especials i l’articulació Estat–comunitats autònomes.
• Reial Decret-llei 15/2022, sobre mesures urgents en matèria d’incendis forestals, reforça obligacions de prevenció i coordinació, sense alterar l’estructura bàsica de nivells d’emergència.

2. Nivells de situació operativa i criteris

La Directriu bàsica estableix un esquema de “situacions operatives” que els plans autonòmics han de respectar, tot i que puguin canviar la nomenclatura:

• Índex de gravetat potencial:
  • És un indicador dels danys que pot arribar a ocasionar l’incendi, en funció de topografia, dimensions, combustibles, masses forestals amenaçades, infraestructures, meteorologia, presència de població, etc.
  • Serveix de referència objectiva per decidir la situació operativa i prioritzar la mobilització de mitjans, especialment quan hi ha diversos incendis simultanis.
• Situació 0:
  • Emergència que previsiblement afecta només a béns forestals.
  • Es considera que pot ser controlada amb mitjans ordinaris del propi pla local o autonòmic (inclosos mitjans estatals que actuen a la seva zona preferent).
• Situació 1:
  • Incendis que poden afectar greument béns forestals i, si escau, afectar lleument la població o béns no forestals.
  • Poden requerir la incorporació de mitjans extraordinaris (de l’Estat o altres comunitats) a sol·licitud de la comunitat autònoma i prèvia valoració estatal.
• Situació 2:
  • Emergència que, en la seva evolució previsible, pot afectar greument la població i béns no forestals, exigint mesures immediates de protecció i socors.
  • Prefigura la possible derivació a l’interès nacional i fa més probable la mobilització de mitjans extraordinaris amplis.
• Situació 3:
  • Correspon a l’emergència d’interès nacional declarada pel Ministre de l’Interior.
  • L’Estat assumeix la direcció i coordinació del conjunt d’Administracions.

La Directriu assenyala que la situació operativa es determina per una combinació de: danys reals o potencials (índex de gravetat), disponibilitat i suficència de mitjans, nombre i concentració d’incendis, estacionalitat i altres circumstàncies administratives o territorials.

3. Repartiment competencial i sol·licitud de mitjans estatals

• Les comunitats autònomes aproven els seus plans especials d’emergència per incendis forestals i són les que, en principi, dirigeixen l’emergència i classifiquen la situació (0, 1, 2).
• Quan els mitjans propis són insuficients, l’òrgan autonòmic competent pot demanar:
  • Mitjans estatals d’extinció (aeris o altres), que es consideren ordinaris si actuen a la seva zona d’actuació preferent i extraordinaris si ho fan fora d’ella.
  • La intervenció de la UME, mitjançant sol·licitud de la comunitat al Ministeri de l’Interior, que al seu torn la tramita al Ministeri de Defensa conforme al Reial Decret 1097/2011 (Protocol d’Intervenció de la UME).
• El Pla Estatal de Protecció Civil per a Emergències per Incendis Forestals regula:
  • El procediment i formularis perquè la comunitat sol·liciti mitjans estatals o d’altres comunitats.
  • Que l’activació de mitjans estatals extraordinaris sol anar associada a que el pla autonòmic estigui, com a mínim, en Situació 1.
  • La possibilitat que l’Estat declari l’emergència d’interès nacional (Situació 3), assumint la direcció estratègica quan la magnitud, afectació o necessitat de coordinació ho exigeixen.

En resum, els requisits legals pivotegen sobre: existència de plans especials autonòmics ajustats a la Directriu bàsica, ús de l’índex de gravetat potencial i dels criteris de danys i disponibilitat de mitjans per passar d’una situació 0–1–2, i, en última instància, declaració d’interès nacional pel Ministre de l’Interior (situació 3), que és el que marca el salt a la màxima gravetat i la plena assumpció estatal de l’emergència.