Què pot fer el Govern de Sánchez després de convocar eleccions i quan entra en funció

El procediment d'investidura del president del Govern a Espanya després d'unes eleccions generals està regulat principalment per la Constitució (arts. 99 i 101) i el Reglament del Congrés. És un mecanisme parlamentari en què la confiança l'atorga exclusivament el Congrés dels Diputats, tot i que el Rei exerceix un paper clau d'impuls i formalització.

1. Fase prèvia: constitució de les Corts

• Eleccions generals: celebrats els comicis, es proclamen oficialment els resultats i s'assignen els 350 escons del Congrés i els del Senat.
• Sessió constitutiva del Congrés: en la data fixada en el reial decret de convocatòria:
  • Els diputats juramenten o prometen la Constitució.
  • Es tria la Mesa del Congrés (president, vicepresidents i secretaris), mitjançant votacions internes.
• Formació de grups parlamentaris: en els dies següents, els partits i coalicions registren els seus grups, fet que serà determinant per a les negociacions d'investidura.

2. Paper del Rei: ronda de consultes i proposta de candidat

• Un cop constituït el Congrés, el Rei obre una ronda de consultes amb els representants designats pels grups polítics amb presència parlamentària.
• L'objectiu d'aquestes consultes és comprovar qui està en millors condicions d'obtenir la confiança del Congrés (majoria suficient de suports o pactes).
• Després de les consultes, el Rei proposa un candidat a la Presidència del Govern i ho comunica al president del Congrés.
• No hi ha un termini fix en dies per a aquesta proposta, però s'ha de fer de manera raonablement àgil, tenint en compte la necessitat de formar Govern.

3. Debat d'investidura al Congrés

Rebuda la proposta del Rei, el president del Congrés convoca el debat d'investidura, que se celebra en el Ple.

• Intervenció inicial del candidat:
  • El candidat exposa sense límit de temps essencial (tot i que sol acotar-se políticament) el seu programa de Govern i les línies generals de la seva acció política.
• Intervenció dels grups parlamentaris:
  • Els portaveus dels grups intervenen per ordre de major a menor representació.
  • Es produeixen rèpliques i dúpliques entre el candidat i els diferents grups.
• Tancament del debat i pas a la votació:
  • Conclosa la ronda d'intervencions, el president del Congrés anuncia la votació.

4. Votacions i majories necessàries

La confiança s'atorga mitjançant una o diverses votacions en el Ple del Congrés:

• Primera votació:
  • Ha de celebrar-se immediatament després del debat.
  • Requereix majoria absoluta dels diputats: almenys 176 vots a favor sobre 350.
  • La votació és pública per crida: cada diputat respon “sí”, “no” o “abstenció”.
• Segona votació (48 hores després):
  • Si el candidat no aconsegueix la majoria absoluta en la primera votació, se celebra una segona passades 48 hores.
  • En aquesta segona votació n'hi ha prou amb la majoria simple: més vots a favor que en contra, sense comptar les abstencions.
• Resultat positiu:
  • Si el candidat obté la majoria requerida (absoluta en la primera o simple en la segona), queda investit.
  • El Rei el nomena formalment president del Govern mitjançant reial decret que es publica en el BOE.

5. Què passa si el candidat no obté la confiança?

• Noves propostes de candidat:
  • Si el primer candidat no aconsegueix la confiança ni en primera ni en segona votació, el Rei pot, després de noves consultes, proposar un altre candidat o tornar a proposar el mateix si existeixen noves majories possibles.
  • Per a cada candidat es repeteix l'esquema: debat i, si escau, fins a dues votacions (majoria absoluta i després simple).
• Termini màxim de dos mesos:
  • La Constitució estableix un termini màxim de dos mesos des de la primera votació d'investidura (la primera que fracassa) perquè algun candidat obtingui la confiança.
  • El còmput comença en la data d'aquella primera votació fallida, no des de les eleccions.
• Disolució automàtica i noves eleccions:
  • Si transcorren aquests dos mesos sense que cap candidat hagi estat investit, el Rei disol automàticament el Congrés i el Senat.
  • Es convoca un nou procés electoral general.
  • Mentre tant, el Govern sortint roman en funcions, amb competències limitades.

6. Paper del Senat i naturalesa parlamentària del procediment

El Senat no intervé en la investidura: la confiança política es concentra en el Congrés. El procediment és, per tant, clarament parlamentari: el Govern neix del suport exprés de la majoria de la Cambra Baixa, i si aquesta confiança es perd posteriorment (per exemple, mitjançant una moció de censura reeixida), també pot cessar el president.

Segons la Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern, el President del Govern té un nucli de competències pròpies molt definit, que situa la seva figura en una posició de primacia dins de l'Executiu. Aquestes competències es recullen de forma concentrada en l'article 2 de la Llei del Govern, tot i que el conjunt de la norma reforça la seva funció de direcció política i d'organització de l'Executiu.

L'article 2.1 estableix, en termes generals, que el President dirigeix l'acció del Govern i coordina les funcions dels altres membres, sense perjudici de la competència i responsabilitat directes de cada ministre en el seu àmbit. És la formulació legal del que s'anomena principi de direcció presidencial: el Govern actua col·legiadament, però la línia política i la coordinació passen pel President.

Competències específiques (article 2.2 Llei del Govern)

L'article 2.2 detalla, “en tot cas”, un catàleg de funcions que pertanyen específicament al President del Govern:

• Representació del Govern (lletra a): el President és qui representa el Govern cap a dins i cap a fora, tant en el pla institucional intern com en l'internacional, en allò que competeix a l'Executiu.
• Direcció política i programa de govern (lletra b): li correspon establir el programa polític del Govern, fixar les directrius de la política interior i exterior i vetllar pel seu compliment. No només marca les grans línies, sinó que supervisa que els ministeris les segueixin.
• Disolució de les Corts (lletra c): pot proposar al Rei la dissolució del Congrés, del Senat o de les Corts Generals, previ debat en el Consell de Ministres. És una de les palanques clau de la relació entre Govern i Parlament.
• Qüestió de confiança (lletra d): és el President qui pot plantejar davant el Congrés dels Diputats una qüestió de confiança, també després de deliberació del Consell de Ministres, per reforçar o comprovar el seu suport parlamentari.
• Referèndum consultiu (lletra e): pot proposar al Rei la convocatòria d'un referèndum consultiu, sempre que el Congrés dels Diputats ho autoritzi. Es tracta del mecanisme previst a l'article 92 de la Constitució.
• Política de defensa i Forces Armades (lletra f): dirigeix la política de defensa i exerceix, respecte de les Forces Armades, les funcions que la legislació de defensa nacional i organització militar li atribueix. Aquesta competència el situa en el vèrtex polític del sistema de defensa.
• Consell de Ministres (lletra g): té la facultat de convocar, presidir i fixar l'ordre del dia del Consell de Ministres, sense perjudici del que atribueix al Rei l'article 62.g) de la Constitució. Controla així l'agenda formal de l'òrgan col·legiat.
• Refrend dels actes del Rei (lletra h): li correspon refrendar, si escau, els actes del Rei i sotmetre-li per a la seva sanció les lleis i les normes amb rang de llei, d'acord amb els articles 64 i 91 de la Constitució. El refrend és el mecanisme que trasllada la responsabilitat política d'aquests actes al Govern.
• Recurs d'inconstitucionalitat (lletra i): pot interposar el recurs d'inconstitucionalitat davant del Tribunal Constitucional contra lleis o normes amb força de llei que es considerin contràries a la Constitució.
• Organització de l'estructura del Govern (lletra j): està facultat per a crear, modificar i suprimir els departaments ministerials i les Secretaries d'Estat mitjançant Reial Decret, així com per a aprovar l'estructura orgànica de la Presidència del Govern. Controla, per tant, el disseny de l'organigrama polític de l'Executiu.
• Nomenament i cessament de ministres i vicepresidents (lletra k): li competeix proposar al Rei el nomenament i la separació dels Vicepresidents i dels Ministres. En la pràctica, el President decideix la composició política del Govern.
• Conflictes entre ministeris (lletra l): resol els conflictes d'atribucions entre ministeris, és a dir, quan dos departaments discrepen sobre qui és competent en una matèria concreta.
• Instruccions als membres del Govern (lletra m): pot impartir instruccions als altres membres del Govern, reforçant la subordinació funcional dels ministeris a la direcció política de la Presidència.
• Clàusula general de tancament (lletra n): finalment, exerceix quantes altres atribucions li confereixin la Constitució i les lleis. Aquesta clàusula permet integrar competències que puguin atribuir-li altres normes posteriors o específiques.

En conjunt, la Llei del Govern configura el President com el centre de direcció política i organitzativa de l'Executiu: dissenya el programa, l'equip i l'estructura del Govern; controla l'agenda del Consell de Ministres; articula les grans decisions de relació amb les Corts (disolució, confiança, referèndum); assumeix responsabilitats clau en defensa i en el refrend dels actes del Rei; i actua com a última instància per resoldre conflictes interns del gabinet.

Des de l'entrada en vigor de la Constitució de 1978 hi ha hagut governs en funcions després de totes les eleccions generals i en alguns altres supòsits (dimissió, moció de censura). Tanmateix, només en tres ocasions es pot parlar, amb certa claredat, de períodes prolongats de Govern en funcions, i dins d'ells en destaquen dos com a episodis veritablement excepcionals per la seva durada.

Marc constitucional: quan i per què hi ha Govern en funcions

L'article 101 de la Constitució i la Llei del Govern estableixen que l'Executiu passa a estar en funcions quan:

• Se celebren eleccions generals i cessa el Govern anterior.
• El president dimiteix, mor o perd la confiança parlamentària.
• Prospera una moció de censura i es produeix un relleu de president.

En tots aquests casos, el Govern cessant roman en funcions fins a la presa de possessió d'un nou Executiu. A la pràctica, els períodes realment llargs s'han degut sobretot a bloquejos en la investidura després de les eleccions, que han obligat fins i tot a repetir els comicis.

1. 1996: transició complexa de Felipe González a José María Aznar

Després de les eleccions generals de març de 1996, el Govern de Felipe González va quedar en funcions mentre es negociava la investidura de José María Aznar. La victòria del PP va ser ajustada i va necessitar pactar amb forces nacionalistes (CiU, PNB, Coalició Canària), fet que va allargar la formació del nou Executiu durant una mica més de dos mesos.

Tot i que aquest període no va assolir les magnituds dels bloquejos posteriors, en la perspectiva de l'època va suposar ja un temps inusualment llarg d'interinitat, lligat a:

• Un resultat molt ajustat en escons.
• La necessitat d'articular pactes de legislatura complexos.
• La transició des d'una llarga etapa de majories socialistes a un nou cicle polític.

2. 2015‑2016: el rècord de Mariano Rajoy (316 dies)

El primer gran bloqueig de l'era multipartidista es va produir després de les eleccions del 20 de desembre de 2015. El Govern de Mariano Rajoy va passar a estar en funcions i ho va estar, segons els recompte que maneja la premsa i anàlisis constitucionals, durant uns 316 dies, el període més llarg de la democràcia recent.

Les causes polítiques principals van ser:

• L'irrupció de noves forces (Podemos i Ciutadans) que va trencar la lògica bipartidista PP‑PSOE.
• La falta de majories clares i la negativa inicial de Rajoy a sotmetre's a una primera investidura sense suports suficients.
• L'intent fallit d'investidura de Pedro Sánchez amb un acord PSOE‑Ciutadans que no va sumar els vots necessaris.
• La repetició electoral al juny de 2016 davant la impossibilitat d'investir un president dins del termini constitucional.

Només després de les segones eleccions i una profunda crisi interna al PSOE, que va acabar facilitant l'abstenció dels socialistes, Rajoy va ser investit i va acabar aquest llargíssim període en funcions. Aquest episodi és el paradigma del “bloqueig d'investidura” a Espanya.

3. 2019‑2020: Pedro Sánchez i la repetició electoral (254 dies)

El segon gran cas d'interinitat prolongada es va produir després de les eleccions del 28 d'abril de 2019. El Govern de Pedro Sánchez va entrar en funcions i es va mantenir així al voltant de 254 dies, fins a la investidura de gener de 2020.

Aquí, de nou, el factor decisiu va ser el bloqueig en la investidura:

• Els resultats d'abril donaven la victòria al PSOE, però sense majoria suficient.
• Les negociacions amb Unides Podem i els partits nacionalistes es van encallar i va fracassar la investidura de juliol de 2019.
• En esgotar-se el termini de dos mesos sense candidat investit, es va produir una nova dissolució de les Corts i repetició electoral al novembre de 2019.
• Només després d'aquests segons comicis es va assolir l'acord per al primer Govern de coalició de la democràcia i va cessar la situació en funcions.

Balance: quantes vegades i per què

Resumint, des de 1978 es pot parlar de tres episodis clarament prolongats de Govern en funcions:

• 1996: transició de González a Aznar, una mica més de dos mesos, per necessitat de pactes d'investidura.
• 2015‑2016: Rajoy, uns 316 dies en funcions, amb repetició electoral per bloqueig d'investidura.
• 2019‑2020: Sánchez, uns 254 dies en funcions, també amb repetició electoral per manca d'acords.

A aquests s'hi sumen altres períodes més breus lligats a eleccions ordinàries o a la dimissió d'Adolfo Suárez el 1981, però que no assoleixen l'entitat de “prolongats” en termes comparats. En conjunt, l'experiència espanyola mostra que els grans episodis de Govern en funcions s'expliquen gairebé sempre per parlaments molt fragmentats i dificultat per sumar majories d'investidura, més que per crisis derivades de dimissions o mocions de censura.