Qué puede hacer el Gobierno de Sánchez tras convocar elecciones y cuándo entra en funciones

El procedimiento de investidura del presidente del Gobierno en España tras unas elecciones generales está regulado principalmente por la Constitución (arts. 99 y 101) y el Reglamento del Congreso. Es un mecanismo parlamentario en el que la confianza la otorga exclusivamente el Congreso de los Diputados, aunque el Rey desempeña un papel clave de impulso y formalización.

1. Fase previa: constitución de las Cortes

• Elecciones generales: celebrados los comicios, se proclaman oficialmente los resultados y se asignan los 350 escaños del Congreso y los del Senado.
• Sesión constitutiva del Congreso: en la fecha fijada en el real decreto de convocatoria:
  • Los diputados juran o prometen la Constitución.
  • Se elige a la Mesa del Congreso (presidente, vicepresidentes y secretarios), mediante votaciones internas.
• Formación de grupos parlamentarios: en los días siguientes, los partidos y coaliciones registran sus grupos, lo que será determinante para las negociaciones de investidura.

2. Papel del Rey: ronda de consultas y propuesta de candidato

• Una vez constituido el Congreso, el Rey abre una ronda de consultas con los representantes designados por los grupos políticos con presencia parlamentaria.
• El objetivo de estas consultas es comprobar quién está en mejores condiciones de obtener la confianza del Congreso (mayoría suficiente de apoyos o pactos).
• Tras las consultas, el Rey propone un candidato a la Presidencia del Gobierno y lo comunica al presidente del Congreso.
• No hay un plazo fijo en días para esta propuesta, pero debe hacerse de forma razonablemente ágil, teniendo en cuenta la necesidad de formar Gobierno.

3. Debate de investidura en el Congreso

Recibida la propuesta del Rey, el presidente del Congreso convoca el debate de investidura, que se celebra en el Pleno.

• Intervención inicial del candidato:
  • El candidato expone sin límite de tiempo esencial (aunque suele acotarse políticamente) su programa de Gobierno y las líneas generales de su acción política.
• Intervención de los grupos parlamentarios:
  • Los portavoces de los grupos intervienen por orden de mayor a menor representación.
  • Se producen réplicas y dúplicas entre el candidato y los distintos grupos.
• Cierre del debate y paso a la votación:
  • Concluida la ronda de intervenciones, el presidente del Congreso anuncia la votación.

4. Votaciones y mayorías necesarias

La confianza se otorga mediante una o varias votaciones en el Pleno del Congreso:

• Primera votación:
  • Debe celebrarse inmediatamente tras el debate.
  • Requiere mayoría absoluta de los diputados: al menos 176 votos a favor sobre 350.
  • La votación es pública por llamamiento: cada diputado responde “sí”, “no” o “abstención”.
• Segunda votación (48 horas después):
  • Si el candidato no alcanza la mayoría absoluta en la primera votación, se celebra una segunda pasadas 48 horas.
  • En esta segunda votación basta la mayoría simple: más votos a favor que en contra, sin contar las abstenciones.
• Resultado positivo:
  • Si el candidato obtiene la mayoría requerida (absoluta en la primera o simple en la segunda), queda investido.
  • El Rey lo nombra formalmente presidente del Gobierno mediante real decreto que se publica en el BOE.

5. ¿Qué pasa si el candidato no obtiene la confianza?

• Nuevas propuestas de candidato:
  • Si el primer candidato no logra la confianza ni en primera ni en segunda votación, el Rey puede, tras nuevas consultas, proponer a otro candidato o volver a proponer al mismo si existen nuevas mayorías posibles.
  • Para cada candidato se repite el esquema: debate y, en su caso, hasta dos votaciones (mayoría absoluta y luego simple).
• Plazo máximo de dos meses:
  • La Constitución establece un plazo máximo de dos meses desde la primera votación de investidura (la primera que fracasa) para que algún candidato obtenga la confianza.
  • El cómputo arranca en la fecha de esa primera votación fallida, no desde las elecciones.
• Disolución automática y nuevas elecciones:
  • Si transcurren esos dos meses sin que ningún candidato haya sido investido, el Rey disuelve automáticamente el Congreso y el Senado.
  • Se convoca un nuevo proceso electoral general.
  • Mientras tanto, el Gobierno saliente permanece en funciones, con competencias limitadas.

6. Papel del Senado y naturaleza parlamentaria del procedimiento

El Senado no interviene en la investidura: la confianza política se concentra en el Congreso. El procedimiento es, por tanto, claramente parlamentario: el Gobierno nace del apoyo expreso de la mayoría de la Cámara Baja, y si esa confianza se pierde posteriormente (por ejemplo, mediante una moción de censura exitosa), también puede cesar el presidente.

Según la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el Presidente del Gobierno tiene un núcleo de competencias propias muy definido, que sitúa su figura en una posición de primacía dentro del Ejecutivo. Estas competencias se recogen de forma concentrada en el artículo 2 de la Ley del Gobierno, aunque el conjunto de la norma refuerza su función de dirección política y de organización del Ejecutivo.

El artículo 2.1 establece, en términos generales, que el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directas de cada ministro en su ámbito. Es la formulación legal del llamado principio de dirección presidencial: el Gobierno actúa colegiadamente, pero la línea política y la coordinación pasan por el Presidente.

Competencias específicas (artículo 2.2 Ley del Gobierno)

El artículo 2.2 detalla, “en todo caso”, un catálogo de funciones que pertenecen específicamente al Presidente del Gobierno:

• Representación del Gobierno (letra a): el Presidente es quien representa al Gobierno hacia dentro y hacia fuera, tanto en el plano institucional interno como en el internacional, en aquello que compete al Ejecutivo.
• Dirección política y programa de gobierno (letra b): le corresponde establecer el programa político del Gobierno, fijar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento. No solo marca las grandes líneas, sino que supervisa que los ministerios las sigan.
• Disolución de las Cortes (letra c): puede proponer al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, previo debate en el Consejo de Ministros. Es una de las palancas clave de la relación entre Gobierno y Parlamento.
• Cuestión de confianza (letra d): es el Presidente quien puede plantear ante el Congreso de los Diputados una cuestión de confianza, también tras deliberación del Consejo de Ministros, para reforzar o comprobar su respaldo parlamentario.
• Referéndum consultivo (letra e): puede proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, siempre que el Congreso de los Diputados lo autorice. Se trata del mecanismo previsto en el artículo 92 de la Constitución.
• Política de defensa y Fuerzas Armadas (letra f): dirige la política de defensa y ejerce, respecto de las Fuerzas Armadas, las funciones que la legislación de defensa nacional y organización militar le atribuye. Esta competencia le sitúa en el vértice político del sistema de defensa.
• Consejo de Ministros (letra g): tiene la facultad de convocar, presidir y fijar el orden del día del Consejo de Ministros, sin perjuicio de lo que atribuye al Rey el artículo 62.g) de la Constitución. Controla así la agenda formal del órgano colegiado.
• Refrendo de los actos del Rey (letra h): le corresponde refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle para su sanción las leyes y las normas con rango de ley, de acuerdo con los artículos 64 y 91 de la Constitución. El refrendo es el mecanismo que traslada la responsabilidad política de esos actos al Gobierno.
• Recurso de inconstitucionalidad (letra i): puede interponer el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra leyes o normas con fuerza de ley que se consideren contrarias a la Constitución.
• Organización de la estructura del Gobierno (letra j): está facultado para crear, modificar y suprimir los departamentos ministeriales y las Secretarías de Estado mediante Real Decreto, así como para aprobar la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno. Controla, por tanto, el diseño del organigrama político del Ejecutivo.
• Nombramiento y cese de ministros y vicepresidentes (letra k): le compete proponer al Rey el nombramiento y la separación de los Vicepresidentes y de los Ministros. En la práctica, el Presidente decide la composición política del Gobierno.
• Conflictos entre ministerios (letra l): resuelve los conflictos de atribuciones entre ministerios, es decir, cuando dos departamentos discrepan sobre quién es competente en una materia concreta.
• Instrucciones a los miembros del Gobierno (letra m): puede impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno, reforzando la subordinación funcional de los ministerios a la dirección política de la Presidencia.
• Cláusula general de cierre (letra n): finalmente, ejerce cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución y las leyes. Esta cláusula permite integrar competencias que puedan atribuirle otras normas posteriores o específicas.

En conjunto, la Ley del Gobierno configura al Presidente como el centro de dirección política y organizativa del Ejecutivo: diseña el programa, el equipo y la estructura del Gobierno; controla la agenda del Consejo de Ministros; articula las grandes decisiones de relación con las Cortes (disolución, confianza, referéndum); asume responsabilidades clave en defensa y en el refrendo de los actos del Rey; y actúa como última instancia para resolver conflictos internos del gabinete.

Desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978 ha habido gobiernos en funciones tras todas las elecciones generales y en algunos otros supuestos (dimisión, moción de censura). Sin embargo, solo en tres ocasiones puede hablarse, con cierta claridad, de periodos prolongados de Gobierno en funciones, y dentro de ellos destacan dos como episodios verdaderamente excepcionales por su duración.

Marco constitucional: cuándo y por qué hay Gobierno en funciones

El artículo 101 de la Constitución y la Ley del Gobierno establecen que el Ejecutivo pasa a estar en funciones cuando:

• Se celebran elecciones generales y cesa el Gobierno anterior.
• El presidente dimite, muere o pierde la confianza parlamentaria.
• Prospera una moción de censura y se produce un relevo de presidente.

En todos estos casos, el Gobierno cesante permanece en funciones hasta la toma de posesión de un nuevo Ejecutivo. En la práctica, los periodos realmente largos se han debido sobre todo a bloqueos en la investidura tras las elecciones, que han obligado incluso a repetir los comicios.

1. 1996: transición compleja de Felipe González a José María Aznar

Tras las elecciones generales de marzo de 1996, el Gobierno de Felipe González quedó en funciones mientras se negociaba la investidura de José María Aznar. La victoria del PP fue ajustada y necesitó pactar con fuerzas nacionalistas (CiU, PNV, Coalición Canaria), lo que alargó la formación del nuevo Ejecutivo durante algo más de dos meses.

Aunque este periodo no alcanzó las magnitudes de los bloqueos posteriores, en la perspectiva de la época supuso ya un tiempo inusualmente largo de interinidad, ligado a:

• Un resultado muy ajustado en escaños.
• La necesidad de articular pactos de legislatura complejos.
• La transición desde una larga etapa de mayorías socialistas a un nuevo ciclo político.

2. 2015‑2016: el récord de Mariano Rajoy (316 días)

El primer gran bloqueo de la era multipartidista se produjo tras las elecciones del 20 de diciembre de 2015. El Gobierno de Mariano Rajoy pasó a estar en funciones y lo estuvo, según los recuentos que manejan prensa y análisis constitucionales, durante unos 316 días, el periodo más largo de la democracia reciente.

Las causas políticas principales fueron:

• La irrupción de nuevas fuerzas (Podemos y Ciudadanos) que rompió la lógica bipartidista PP‑PSOE.
• La falta de mayorías claras y la negativa inicial de Rajoy a someterse a una primera investidura sin apoyos suficientes.
• El intento fallido de investidura de Pedro Sánchez con un acuerdo PSOE‑Ciudadanos que no sumó los votos necesarios.
• La repetición electoral en junio de 2016 ante la imposibilidad de investir a un presidente dentro del plazo constitucional.

Solo tras las segundas elecciones y una profunda crisis interna en el PSOE, que acabó facilitando la abstención de los socialistas, Rajoy fue investido y terminó este larguísimo periodo en funciones. Este episodio es el paradigma del “bloqueo de investidura” en España.

3. 2019‑2020: Pedro Sánchez y la repetición electoral (254 días)

El segundo gran caso de interinidad prolongada se produjo tras las elecciones del 28 de abril de 2019. El Gobierno de Pedro Sánchez entró en funciones y se mantuvo así alrededor de 254 días, hasta la investidura de enero de 2020.

Aquí, de nuevo, el factor decisivo fue el bloqueo en la investidura:

• Los resultados de abril daban la victoria al PSOE, pero sin mayoría suficiente.
• Las negociaciones con Unidas Podemos y los partidos nacionalistas se atascaron y fracasó la investidura de julio de 2019.
• Al agotarse el plazo de dos meses sin candidato investido, se produjo una nueva disolución de las Cortes y repetición electoral en noviembre de 2019.
• Solo tras esos segundos comicios se alcanzó el acuerdo para el primer Gobierno de coalición de la democracia y cesó la situación en funciones.

Balance: cuántas veces y por qué

Resumiendo, desde 1978 puede hablarse de tres episodios claramente prolongados de Gobierno en funciones:

• 1996: transición de González a Aznar, algo más de dos meses, por necesidad de pactos de investidura.
• 2015‑2016: Rajoy, unos 316 días en funciones, con repetición electoral por bloqueo de investidura.
• 2019‑2020: Sánchez, unos 254 días en funciones, también con repetición electoral por falta de acuerdos.

A ellos se suman otros periodos más breves ligados a elecciones ordinarias o a la dimisión de Adolfo Suárez en 1981, pero que no alcanzan la entidad de “prolongados” en términos comparados. En conjunto, la experiencia española muestra que los grandes episodios de Gobierno en funciones se explican casi siempre por parlamentos muy fragmentados y dificultad para sumar mayorías de investidura, más que por crisis derivadas de dimisiones o mociones de censura.