Marruecos evita por ahora una crisis diplomática por la visita de los Reyes a Ceuta, a diferencia de 2007

El instrumento al que suele aludir la expresión “acuerdo de cooperación bilateral firmado entre España y Marruecos en 2022” es el Convenio entre el Reino de España y el Reino de Marruecos sobre cooperación en materia de seguridad y de lucha contra la delincuencia. A día de hoy, su tramitación está plenamente concluida: el acuerdo fue autorizado, se publicaron tanto el texto como la entrada en vigor en el Boletín Oficial del Estado y el convenio está vigente desde el 30 de abril de 2022, por lo que no se encuentra en ninguna fase parlamentaria pendiente.

Identificación del acuerdo

Se trata de un convenio internacional en materia de seguridad y lucha contra la delincuencia, firmado en Rabat el 13 de febrero de 2019. Tras cumplirse los trámites internos en ambos países, España publicó el texto en el BOE el 7 de abril de 2022, bajo la referencia BOE-A-2022-5595. En esa publicación se hace constar tanto el contenido íntegro del convenio como las condiciones para su entrada en vigor.

El propio instrumento establece que entrará en vigor el último día del mes siguiente a la fecha de la segunda notificación diplomática mediante la cual las partes se comuniquen el cumplimiento de sus respectivos requisitos constitucionales. Según la nota final de la publicación oficial, esas notificaciones se produjeron y la fecha de entrada en vigor quedó fijada en el 30 de abril de 2022.

Estado legislativo y situación jurídica

Desde el punto de vista del Derecho interno español, el ciclo legislativo de este acuerdo está cerrado. Ello implica:

• Trámite de autorización parlamentaria superado, en los términos previstos en la Constitución y en la normativa aplicable a los tratados internacionales.
• Ratificación culminada por parte de España, con el correspondiente canje o depósito de los instrumentos de ratificación en el plano internacional.
• Publicación en el BOE del texto del convenio y de la nota sobre su entrada en vigor.
• Incorporación del acuerdo al ordenamiento jurídico interno, con carácter vinculante para los poderes públicos españoles en el ámbito que regula.

Por tanto, en términos estrictamente legislativos, el estado no es “en tramitación” ni “pendiente de ratificación”, sino el de convenio internacional vigente y plenamente operativo. No está sometido a nuevas votaciones ni a fases adicionales ante el Congreso o el Senado, salvo que en el futuro se planteara su modificación, sustitución o denuncia.

Contenido y alcance material

Aunque tu pregunta se centra en el estado legislativo, conviene apuntar brevemente el objeto del convenio para entender su relevancia. El texto establece un marco de cooperación policial y judicial entre España y Marruecos en ámbitos como:

• Prevención y persecución de la delincuencia organizada.
• Cooperación frente al terrorismo y otras formas graves de criminalidad.
• Intercambio de información y coordinación entre autoridades competentes.
• Lucha contra el tráfico ilícito de personas, drogas y armas, entre otros fenómenos.

Su aplicación práctica debe realizarse en todo momento respetando la legislación española, el Derecho de la Unión Europea y las obligaciones internacionales asumidas por España. El acuerdo no crea un régimen autónomo al margen de esas normas, sino que se integra en el entramado de cooperación existente con Marruecos en materia de seguridad y migración.

Duración, revisión y denuncia

El convenio tiene una duración indefinida, tal y como se recoge en sus disposiciones finales. Seguirá en vigor mientras ninguna de las dos partes decida denunciarlo mediante la correspondiente comunicación diplomática, en cuyo caso se aplicarán los plazos y efectos que el propio texto prevea para poner fin a su aplicación.

Cualquier modificación futura relevante —por ejemplo, la firma de un nuevo acuerdo que lo sustituya o enmiende aspectos sustanciales— requeriría de nuevo seguir los procedimientos previstos tanto en el Derecho internacional como en el ordenamiento español: firma, autorización parlamentaria cuando proceda, ratificación y publicación en el BOE.

Resumen

Resumiendo, el llamado “acuerdo de cooperación bilateral entre España y Marruecos de 2022” en materia de seguridad y lucha contra la delincuencia:

• Fue firmado en 2019 y publicado en el BOE el 7 de abril de 2022 (texto oficial).
• Entró en vigor el 30 de abril de 2022, una vez cumplidos los requisitos constitucionales de ambas partes.
• Su estado legislativo actual es de convenio internacional vigente, con la tramitación parlamentaria y la ratificación ya concluidas.
• No figura como iniciativa en curso ni pendiente de aprobación en las Cortes Generales.

El Presidente de la Ciudad Autónoma de Ceuta es la máxima autoridad política e institucional de la Ciudad y ejerce un conjunto de funciones que se derivan, principalmente, de la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta. Sus competencias combinan rasgos de un presidente autonómico y de un alcalde, dado el carácter singular de Ceuta.

1. Representación institucional y posición en el sistema

El Estatuto señala que el Presidente «ostenta la suprema representación de la Ciudad» y, además, la condición de Alcalde de Ceuta. Esto implica:

• Representación de la Ciudad ante el Estado, otras Comunidades Autónomas, Melilla, entes locales y organismos internacionales en el ámbito de sus competencias.
• Representación de la Ciudad en actos oficiales y protocolarios, y en la firma de convenios y acuerdos aprobados por las instituciones ceutíes.
• Dirección política general de la Ciudad en tanto que principal referente institucional del autogobierno ceutí.

2. Dirección de la Asamblea y del Consejo de Gobierno

El Estatuto de Autonomía configura al Presidente como la pieza central de la organización institucional (art. 6 y ss.):

• Presidencia de la Asamblea de Ceuta: el Presidente dirige las sesiones plenarias, convoca las reuniones en los términos que fije el Reglamento y garantiza el funcionamiento ordinario de la Asamblea.
• Presidencia del Consejo de Gobierno: el Consejo de Gobierno es el órgano colegiado que ejerce las funciones ejecutivas y administrativas de la Ciudad. El Presidente lo preside y «dirige y coordina» su actividad, marcando las líneas de acción del Ejecutivo ceutí.
• Impulso de la acción de gobierno: fija prioridades, coordina las distintas áreas de gobierno y vela por la ejecución de los acuerdos de la Asamblea y del propio Consejo de Gobierno.

3. Nombramiento y cese de consejeros y organización del Gobierno

El Estatuto atribuye al Presidente una competencia clave en la conformación del Ejecutivo:

• Nombrar y separar libremente a los Consejeros que integran el Consejo de Gobierno, dando cuenta a la Asamblea.
• Delegar temporalmente funciones ejecutivas propias en alguno de los miembros del Consejo, lo que le permite adaptar la organización del Gobierno a las necesidades políticas o administrativas del momento.
• Determinar, en la práctica, la estructura interna del Gobierno de la Ciudad (áreas, distribución de responsabilidades entre consejerías, etc.), dentro del marco normativo aplicable.

4. Funciones políticas: confianza, responsabilidad y estabilidad

Aunque en gran parte reguladas como mecanismos de control entre Asamblea y Gobierno, estas figuras inciden directamente en la posición del Presidente:

• Cuestión de confianza: el Presidente puede someter a la Asamblea una cuestión de confianza sobre su programa o una declaración de política general, previa deliberación del Consejo de Gobierno. Si la pierde, debe dimitir y se inicia un nuevo proceso de elección presidencial.
• Moción de censura: la Asamblea puede exigir la responsabilidad del Presidente mediante moción de censura constructiva, que debe incluir un candidato alternativo. Si se aprueba, el candidato propuesto se entiende investido y es nombrado Presidente.
• Causas de cese del Consejo de Gobierno: el Gobierno cesa, entre otros supuestos, por dimisión, incapacidad o fallecimiento del Presidente, lo que subraya su centralidad en la continuidad del Ejecutivo.

5. Relaciones con el Estado y órganos de cooperación

En materia de relaciones interadministrativas, el Estatuto prevé una competencia específica donde el Presidente juega un papel decisivo:

• Junto con el Delegado del Gobierno en Ceuta, el Presidente puede impulsar la creación de órganos de cooperación encargados de elaborar y, en su caso, controlar la ejecución de planes y programas conjuntos de obras y servicios (art. 33), cuando sea necesario para la mejor satisfacción de los intereses de la Ciudad.
• Participa, en general, en la articulación de la posición de Ceuta ante la Administración General del Estado, especialmente en materias en las que la Ciudad ejerce competencias propias o ejecutivas.

6. Potestad reglamentaria y ejecución

La potestad reglamentaria recae, formalmente, en los órganos de la Ciudad, pero el Presidente la canaliza a través del Consejo de Gobierno:

• El Consejo de Gobierno puede desarrollar reglamentariamente las normas aprobadas por la Asamblea cuando éstas le habiliten expresamente, y en todo caso desarrollar las normas sobre organización y funcionamiento de los servicios administrativos.
• Como jefe del Ejecutivo, el Presidente orienta esta potestad reglamentaria y supervisa la ejecución de las políticas públicas dentro del amplio catálogo de competencias materiales de la Ciudad.

En suma, el Presidente de la Ciudad Autónoma de Ceuta concentra la representación suprema de la Ciudad, la jefatura de la Asamblea y del Consejo de Gobierno, el poder de organizar el Ejecutivo, la capacidad de impulsar la acción de gobierno y un papel relevante en las relaciones con el Estado y en la articulación del autogobierno ceutí.

Modificar el estatus de Ceuta y Melilla exige distinguir qué se quiere cambiar exactamente y en qué nivel: si se actúa solo mediante leyes orgánicas dentro del marco constitucional vigente, o si es necesario reformar la propia Constitución. El núcleo está en los artículos 143, 144 y 145 de la Constitución, la disposición transitoria quinta y, si se toca ese marco, en los artículos 167 y 168 sobre reforma constitucional.

1. Marco constitucional actual de Ceuta y Melilla

La Constitución no las menciona por nombre en el articulado, pero su situación se define por:

• Organización territorial general: artículos 2 y 137 CE (Estado autonómico, municipios, provincias y comunidades autónomas).
• Título VIII (arts. 143–145 CE): regula la formación de comunidades autónomas y la distribución territorial.
• Artículo 144 CE: permite a las Cortes Generales, mediante ley orgánica, autorizar un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial o no cumplan los requisitos ordinarios.
• Disposición transitoria quinta: prevé expresamente que Ceuta y Melilla puedan constituirse en comunidades autónomas si así lo acuerdan sus respectivos Ayuntamientos y lo aprueban las Cortes Generales por ley orgánica.

Sobre esa base se aprobaron las leyes orgánicas que les otorgan su actual condición de ciudades autónomas con Estatuto propio. Cualquier cambio relevante debe encajar en este esquema o modificarlo.

2. Cambios posibles sin reforma constitucional

Mientras no se alteren los artículos constitucionales citados, pueden hacerse modificaciones importantes mediante leyes orgánicas, con mayoría absoluta en el Congreso:

• Reforma de sus Estatutos: la Constitución permite que las leyes orgánicas que aprueban o modifican Estatutos de autonomía se reformen siguiendo el procedimiento legislativo ordinario reforzado (mayoría absoluta). Con ello podría ampliarse o ajustar el grado de autogobierno, competencias, instituciones, etc., siempre dentro de los límites del Título VIII.
• Conversión en comunidad autónoma: la disposición transitoria quinta ya prevé expresamente esa posibilidad. Requisitos básicos:
  • Acuerdo de cada Ayuntamiento, adoptado por mayoría absoluta de sus miembros.
  • Aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica dictada al amparo del artículo 144 CE.
  La Constitución no exige referéndum en Ceuta o Melilla para este paso; podría preverse políticamente, pero no es un requisito constitucional obligatorio.
• Eventual integración en otra comunidad autónoma (por ejemplo, Andalucía): habría que articularla también mediante ley orgánica y respetando el artículo 145 CE (que prohíbe la federación de comunidades, pero no su reordenación territorial). Sería necesario, como mínimo, el acuerdo de las instituciones afectadas y la reforma de los Estatutos implicados mediante leyes orgánicas. Tampoco aquí la Constitución impone referéndum, salvo que los propios Estatutos o la ley que articule el cambio lo establezcan.

3. Cuándo sería necesaria una reforma constitucional

Si la modificación pretendida exigiera cambiar el propio marco del Título VIII (por ejemplo, suprimir o alterar la disposición transitoria quinta, redefinir de forma distinta el régimen de territorios no provinciales o modificar de raíz la organización territorial), habría que acudir a la reforma constitucional.

En principio, se trataría de una reforma parcial sujeta al artículo 167 CE, ya que el Título VIII no está entre los supuestos del artículo 168 (revisión total, Título Preliminar, derechos fundamentales del Capítulo II Sección 1.ª o Título II de la Corona). El procedimiento del artículo 167 exige:

• Iniciativa de reforma: Gobierno, Congreso, Senado o asambleas de comunidades autónomas.
• Aprobación por mayoría de tres quintos en Congreso y Senado. Si no hay acuerdo, se forma una comisión mixta que propone un nuevo texto.
• Si persiste el desacuerdo, el Congreso puede aprobar la reforma por mayoría de dos tercios y remitirla al Senado.
• Referéndum: no es automático. Solo se convoca si lo solicita, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los diputados o senadores. Si no se pide, la reforma entra en vigor tras su publicación.

4. Supuesto extremo: procedimiento agravado del artículo 168 CE

Solo si la modificación del estatus de Ceuta y Melilla implicara, de facto, revisar el Título Preliminar (por ejemplo, cambiar la proclamación de la unidad de la Nación y el derecho a la autonomía) o se abordara como “revisión total” de la Constitución, sería aplicable el procedimiento agravado del artículo 168 CE:

• Aprobación inicial por mayoría de dos tercios de cada Cámara.
• Disolución inmediata de las Cortes y elecciones.
• Nuevas Cortes que vuelven a examinar y aprobar el texto por dos tercios.
• Referéndum obligatorio para ratificar la reforma.

5. Papel específico de Ceuta y Melilla

La Constitución solo les reconoce un papel explícito en la iniciativa de constituirse en comunidad autónoma (disposición transitoria quinta, acuerdo de los Ayuntamientos). No les otorga ni iniciativa propia de reforma constitucional ni un derecho de veto específico sobre reformas del Título VIII. Su participación o el eventual referéndum local serían, hoy por hoy, decisiones de oportunidad política o previsiones legales/estatutarias adicionales, no requisitos directamente impuestos por la Constitución.