Sueldazo ONCE, El Gordo y Bonoloto: cuánto dinero mueven los sorteos de hoy y por qué España sigue jugando

La regulación y el control de las loterías en España combinan un marco legal estatal, un reparto de competencias con las comunidades autónomas y una intensa actividad reglamentaria del Gobierno. El núcleo jurídico está en la Ley 13/2011, de regulación del juego, que define las loterías como modalidad de juego y reserva su explotación a entidades concretas, sometiéndola a un régimen de control público estricto. Sobre esa base legal se aprueban reglamentos específicos para las distintas modalidades (Loterías del Estado, ONCE, juego online, publicidad, etc.), y la supervisión diaria recae en órganos administrativos especializados, con control parlamentario político sobre la política de juego.

Marco legal básico y reparto competencial

La Ley 13/2011 establece que regula la actividad de juego de ámbito estatal, en especial la que se realiza por medios electrónicos, e incluye expresamente las loterías dentro de su ámbito. El preámbulo destaca que la Ley fija la reserva y el régimen de control de la actividad de loterías y, al mismo tiempo, reconoce las competencias de las comunidades autónomas en materia de juego dentro de su territorio.

De la Ley 13/2011 se desprende un esquema claro:

• Estado: regula las loterías y demás juegos de ámbito estatal, define títulos habilitantes (licencias y autorizaciones), requisitos técnicos, control, régimen sancionador y fiscalidad del juego.
• Comunidades autónomas: conservan sus competencias sobre juego en su territorio, especialmente sobre locales presenciales. La propia ley indica que la instalación o apertura de locales requiere autorización autonómica y que estas autorizaciones se rigen por su legislación de juego.
• Se prevé un Consejo de Políticas del Juego como órgano de participación autonómica en materia de juego estatal.

Proceso parlamentario para dictar o reformar la ley

Cuando se regula o reforma de fondo el régimen de loterías (por ejemplo, mediante una ley como la 13/2011), el procedimiento es el legislativo ordinario:

• El Gobierno elabora un anteproyecto, sometido a informes y, como señala la propia Ley 13/2011, al procedimiento de información sobre normas técnicas del Real Decreto 1337/1999, dado su impacto en servicios de la sociedad de la información.
• Aprobado en Consejo de Ministros, pasa a ser proyecto de ley y se remite al Congreso. Allí se celebra debate de totalidad y, si se admite, se envía a comisión para análisis detallado y enmiendas, siguiendo el esquema descrito en la información general sobre el papel de las comisiones parlamentarias.
• Tras el dictamen de comisión, el Pleno del Congreso debate y vota el texto y las enmiendas al articulado; después la iniciativa pasa al Senado, que puede enmendar o vetar, y finalmente se aprueba, sanciona y publica en el BOE.
• Una vez vigente, la ley habilita al Gobierno y a los ministerios para aprobar el abundante desarrollo reglamentario en materia de loterías y juego.

La política de juego y su aplicación se someten al control parlamentario general (preguntas, interpelaciones, comparecencias, comisiones de investigación), conforme a los instrumentos descritos en la información sobre control parlamentario.

Desarrollo reglamentario y órganos de control

Regulación general del juego y licencias

La Ley 13/2011 se desarrolla mediante varios reales decretos y normas posteriores, entre ellos:

• Real Decreto 1614/2011, sobre licencias, autorizaciones y registros del juego.
• Real Decreto 1613/2011, sobre requisitos técnicos de las actividades de juego.

Sobre esta base, la Dirección General de Ordenación del Juego (DGOJ) dicta resoluciones que concretan procedimientos de licencias y control, por ejemplo:

• La Resolución de 1 de diciembre de 2017 establece el procedimiento de solicitud y otorgamiento de licencias singulares para actividades de juego ([enlace]).
• La Resolución de 12 de julio de 2012 desarrolla la identificación de participantes y el control de prohibiciones subjetivas (registro de prohibidos, etc.) en aplicación del RD 1613/2011 ([enlace]).

El Título IV de la Ley 13/2011 define el control de la actividad, fijando requisitos técnicos mínimos que deben garantizar, entre otros aspectos, impedir el acceso al juego a menores y personas inscritas en el registro de interdicciones. El Título VI configura el régimen sancionador frente al juego no autorizado y otras infracciones.

Originalmente, el Título V de la Ley creó la Comisión Nacional del Juego como órgano regulador único, con competencias de integridad, seguridad, fiabilidad y transparencia del juego. Parte de este diseño se modificó con la Ley 3/2013, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ([enlace]), que asumió algunas funciones, manteniéndose la DGOJ como pieza central de la ordenación administrativa del juego de ámbito estatal.

Regulación específica de loterías estatales (SELAE y ONCE)

Las loterías de ámbito estatal explotadas por la Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado se regulan mediante reales decretos (por ejemplo, sobre distribución de recaudación y premios, como el Real Decreto 403/2013) y por órdenes ministeriales y pliegos de bases relacionados con licencias y fiscalidad de premios (como las órdenes sobre modelos 230, 136 y 270; uno de ellos es la Orden HAP/1369/2014 sobre apuestas cruzadas: [enlace]).

En el caso de la ONCE, sus modalidades de lotería se regulan mediante reglamentos específicos aprobados por la Secretaría de Estado de Derechos Sociales y publicados en el BOE; por ejemplo:

• El Reglamento de la modalidad «Juego Activo de la ONCE», aprobado en 2016 y actualizado en 2023 (reglamento de 2016 y actualización de 2023).
• El Reglamento del «Cupón de la ONCE», actualizado en 2023 ([enlace]).

Estas resoluciones se dictan «de conformidad» con la Ley 13/2011 y fijan de forma muy detallada la estructura de productos, sorteos, premios, comercialización y mecanismos internos de control.

Publicidad, juego responsable y lucha contra el fraude

La Ley 13/2011 somete la publicidad del juego a los principios de protección de menores y orden público. Sobre esta base, el Real Decreto 958/2020 regula las comunicaciones comerciales de las actividades de juego, parcialmente desarrollado y modificado por el Real Decreto 176/2023 sobre «entornos más seguros de juego».

Además, la Orden PCI/759/2019 crea la Comisión Nacional para combatir la manipulación de competiciones deportivas y el fraude en las apuestas, que actúa como órgano de coordinación entre administraciones y reguladores para prevenir el fraude asociado a apuestas deportivas.

El control del cumplimiento de estas normas, la tramitación de procedimientos sancionadores y la gestión de registros (interdicciones de acceso, operadores, títulos habilitantes) se concentran en la DGOJ, en coordinación con otros organismos (como la Agencia Tributaria en materia fiscal y la CNMC en aspectos de competencia). Todo ello se inserta en el marco general de control parlamentario sobre el Gobierno, que puede exigir explicaciones sobre la política de juego y loterías mediante preguntas, interpelaciones o comisiones específicas.

SELAE y el Grupo Social ONCE comparten que son los dos operadores con reserva estatal para determinadas loterías de ámbito nacional, pero su posición jurídica y sus competencias son distintas. SELAE es una entidad del sector público estatal encargada de la explotación directa de los juegos de titularidad estatal, sometida al régimen general del sector público empresarial. La ONCE, en cambio, es una corporación de derecho público de carácter social, cuya actividad de juego (cupón, juego activo, lotería instantánea, etc.) es una concesión/ autorización estatal destinada a financiar sus fines sociales y sometida al protectorado y a un régimen específico de control. Todo ello se articula principalmente a partir de la Ley 13/2011 de regulación del juego y de los estatutos y reales decretos que ordenan SELAE y la ONCE.

Marco común: Ley 13/2011 y reserva de las loterías estatales

La Ley 13/2011 establece el régimen básico del juego de ámbito estatal y, en su preámbulo, mantiene la reserva en exclusiva de la actividad de juego de loterías de ámbito estatal a favor de SELAE y de la ONCE, como operadores sometidos a estricto control público. Sobre esta base general se desarrollan:

• El estatuto y régimen de SELAE, a través del Real Decreto 2069/1999 (parcialmente derogado por la propia Ley 13/2011).
• El régimen singular de la ONCE, a través del Real Decreto 358/1991, sus modificaciones (RD 1200/1999, RD 1359/2005, RD 394/2011) y su última actualización mediante el RD 1127/2021.

SELAE: operador estatal de loterías de titularidad pública

El Real Decreto 2069/1999 configura a Loterías y Apuestas del Estado como entidad pública empresarial encargada de gestionar los juegos de titularidad estatal, integrando al antiguo Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado. El preámbulo describe que su objeto es la planificación, gestión y explotación de los juegos estatales, con direcciones encargadas de producción, comercial, económico‑financiera y servicios corporativos.

La Ley 13/2011 confirma que el gran volumen de juego asociado a las loterías justifica una reserva de actividad en favor de SELAE y ONCE para las loterías de ámbito estatal. SELAE, como operador público, queda sometida a:

• Régimen de entidad pública empresarial (y, posteriormente, de sociedad estatal) definido en el sector público, según el Real Decreto‑ley 13/2010 y normas presupuestarias como la Ley 39/2010.
• Supervisión económica y de juego de la Administración General del Estado, en el marco de la Ley 13/2011 y de su desarrollo reglamentario, entre otros, por los reales decretos de licencias y requisitos técnicos del juego (RD 1614/2011 y RD 1613/2011).

En síntesis, las competencias de SELAE son las de explotar y gestionar directamente las loterías y apuestas de titularidad estatal, diseñar productos, organizar sorteos y gestionar la red comercial en todo el territorio, bajo tutela económica y de juego del Estado.

ONCE / Grupo Social ONCE: corporación de derecho público con concesión de juegos

El Real Decreto 358/1991 define a la ONCE como corporación de derecho público, de carácter social, con personalidad jurídica propia, cuyos fines son la autonomía personal, inclusión y derechos de ciudadanía de las personas ciegas o con deficiencia visual grave. Sus medios de financiación incluyen, expresamente, “los beneficios obtenidos en la explotación en exclusiva de la concesión estatal de la venta del cupón prociegos y en la comercialización de otros juegos autorizados a la ONCE”.

El RD 1127/2021 recuerda que la ONCE se financia principalmente mediante las modalidades de juego incluidas en la reserva de loterías a su favor, conforme a las disposiciones adicionales 1.ª y 2.ª de la Ley 13/2011 y otras normas (Ley 5/2011 de Economía Social y Ley 46/1985 de PGE 1986). Esas condiciones se concretan en el “Acuerdo General entre el Gobierno de la Nación y la ONCE 2022‑2031”, aprobado por el Consejo de Ministros.

Además, la ONCE tiene autorizaciones específicas:

• La explotación de la lotería instantánea o presorteada, autorizada por el Real Decreto 1336/2005, y desarrollada por numerosas resoluciones BOE sobre reglamentos y productos, como las de 2012, 2016, 2023 y 2024 (2012‑7045, 2016‑2277, 2016‑2278, 2023‑9030, 2023‑25069, 2024‑387, 2024‑5474).
• El juego activo y otras modalidades (Super Once, 7/39, etc.), regulados desde 2008 y refundidos recientemente en nuevos reglamentos (2008‑5779, 2012‑8600, 2017‑4624, 2020‑4655, 2023‑9032, 2023‑11016).
• El cupón, con reglamento propio y sucesivas modificaciones, la última publicada en 2025 (2010‑2503, 2011‑17547, 2008‑17313, 2009‑17416, 2026‑774).

Sus estatutos, refundidos por la Orden SCB/1240/2019, destacan que la ONCE es “operador de juego público de reconocido prestigio” titular de varias modalidades de lotería de ámbito estatal, con recursos de juego aplicados a sus fines sociales y sometido al estricto control del Consejo de Protectorado. El RD 1127/2021 añade que, en materia de publicidad y juego responsable, las competencias que en el RD 958/2020 se atribuyen a la autoridad del juego se ejercen, para la ONCE, por ese Consejo de Protectorado.

Diferencias esenciales de competencias y régimen

A partir de todo lo anterior, las principales diferencias son:

• Naturaleza jurídica: SELAE es entidad del sector público estatal (posteriormente sociedad estatal) dependiente del ámbito económico‑hacienda; la ONCE es una corporación de derecho público de base asociativa y sin ánimo de lucro, bajo protectorado de Derechos Sociales.
• Título habilitante: SELAE explota directamente los juegos de titularidad estatal en virtud de la reserva legal y su estatuto; la ONCE explota determinadas modalidades de lotería que le son concedidas o autorizadas por el Estado (cupón, juego activo, lotería instantánea), con límites y condiciones fijados en la Ley 13/2011, el Acuerdo General Gobierno‑ONCE y los respectivos reales decretos.
• Finalidad de los ingresos: en SELAE se integran en la Hacienda estatal y en la financiación pública general; en la ONCE los recursos del juego se vinculan expresamente a la financiación de servicios sociales y políticas de inclusión para personas con discapacidad visual (y, vía Grupo Social ONCE, para otros colectivos con discapacidad), según el RD 358/1991 y la Orden SCB/1240/2019.
• Régimen de supervisión: SELAE se somete al régimen general del sector público y de regulación del juego (Ley 13/2011, CNMC en lo que procede, Hacienda, etc.); la ONCE, además de esa normativa básica, está bajo el protectorado específico y el Consejo de Protectorado, que asume funciones regulatorias en materia de juego respecto de sus loterías.

En consecuencia, SELAE actúa como operador público generalista de los juegos estatales, mientras que la ONCE es un operador reservado de loterías con un mandato social y un régimen de concesión y control particular, propio de una corporación de derecho público.

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En España, la explotación de loterías, rifas y otros sorteos está fuertemente regulada y, en la práctica, muy restringida. Las grandes loterías de ámbito estatal están reservadas a operadores públicos o de interés social, mientras que otras modalidades de juego y rifas requieren licencias o autorizaciones específicas, normalmente bajo control de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas. Además, existen obligaciones estrictas de protección de los participantes, de transparencia en las bases y de cumplimiento fiscal.

Marco normativo básico estatal

La norma de referencia es la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, que establece el marco general de las actividades de juego de ámbito estatal, incluidas las loterías, especialmente cuando se explotan por medios electrónicos o interactivos. El texto puede consultarse en el BOE en la Ley 13/2011.

Esta ley se desarrolla, en lo relativo a licencias, autorizaciones y registros, mediante el Real Decreto 1614/2011, de 14 de noviembre, disponible en la norma de desarrollo de licencias y registros.

Para rifas, tómbolas y combinaciones aleatorias clásicas, sigue teniendo relevancia histórica y supletoria el Decreto 1813/1964, de 30 de junio, que fija las normas provisionales a las que debe sujetarse su autorización, recogido en el BOE como Decreto 1813/1964.

Qué entidades pueden explotar loterías y juegos

Loterías de ámbito estatal

Según la Ley 13/2011, el volumen y naturaleza de las loterías exigen una reserva en exclusiva de su explotación, por razones de orden público, lucha contra el fraude y prevención del blanqueo. El propio preámbulo indica que se mantiene la reserva de la actividad de juego de loterías de ámbito estatal a favor de la Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado (SELAE) y de la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE), que operan bajo estricto control público.

Es decir: una entidad privada ordinaria o una ONG no puede “montar una lotería estatal” similar a la Lotería Nacional o al Cupón de la ONCE; ese espacio está normativamente reservado a SELAE y ONCE y se regula mediante resoluciones específicas (por ejemplo, para los productos de la ONCE, las resoluciones de 4 de abril de 2023 sobre el Cupón de la ONCE y el Juego Activo de la ONCE).

Otros operadores de juego

Para el resto de modalidades de juego de ámbito estatal (apuestas, determinados juegos online, etc.), cualquier operador que cumpla los requisitos de la Ley 13/2011 puede solicitar un título habilitante. El Real Decreto 1614/2011 concreta que:

• Debe obtenerse previamente una licencia general de juego (mediante convocatoria pública) y, en su caso, licencias singulares para cada tipo de juego.
• El operador debe acreditar solvencia económica, técnica y reputacional, y prestar garantías económicas a favor de la Administración.
• La explotación se inscribe en el Registro General de Licencias de Juego.

Rifas, tómbolas y combinaciones aleatorias

Las rifas y tómbolas tradicionales, así como las combinaciones aleatorias con fines promocionales, se han regulado históricamente por el Decreto 1813/1964, que exige en términos generales:

• Autorización administrativa previa para celebrar la rifa, tómbola o combinación aleatoria.
• Presentación de bases completas (sorteo, premios, mecánica, número de boletos, etc.).
• Control sobre el destino de los fondos, especialmente cuando la finalidad es benéfica o social.

Sobre esta base, muchas Comunidades Autónomas han dictado su propia normativa para rifas de ámbito autonómico o local y exigen autorización ante el órgano competente de juego o, en rifas muy pequeñas, ante el ayuntamiento.

Obligaciones de transparencia y protección de los participantes

La Ley 13/2011 y su desarrollo reglamentario obligan a los operadores a:

• Formalizar un contrato de juego claro con el participante (términos y condiciones accesibles).
• Crear registros de usuario y cuentas de juego, con control de identidad y de mayores de edad.
• Respetar límites a depósitos y gestionar correctamente los fondos de juego y el pago de premios.
• Inscribirse en el Registro General de Interdicciones para impedir el acceso a personas autoexcluidas.

Requisitos fiscales

Las actividades de juego y los premios están sometidos a tributación específica (tasas sobre el juego, gravamen sobre premios de determinadas loterías y apuestas, etc.), desarrollada en normativa tributaria posterior (entre ella, normas como el Decreto 3059/1966 sobre tasas fiscales, en lo que permanezca vigente, o la Orden EHA/388/2010 sobre la tasa de apuestas y combinaciones aleatorias). El organizador debe, por tanto, declarar y liquidar los tributos que correspondan a la modalidad de juego y al ámbito territorial.

Papel de las Comunidades Autónomas

La propia Ley 13/2011 reconoce expresamente que los Estatutos de Autonomía atribuyen competencias en materia de juego a las Comunidades Autónomas. En la práctica:

• El Estado regula y controla los juegos de ámbito estatal (especialmente online y loterías reservadas).
• Las Comunidades regulan y autorizan juego presencial, rifas y sorteos de ámbito autonómico o local, fijando sus propios requisitos de autorización, límites de premios y obligaciones informativas.

Por tanto, además de la normativa estatal, cualquier organización que quiera explotar rifas o sorteos debe revisar la normativa autonómica de juego aplicable al territorio en el que se celebren.