Los cambios del Senado a la pasarela RETA: cómo llega la propuesta al Pleno

Con la información parlamentaria disponible no aparece ninguna iniciativa identificada como «pasarela RETA» (en el sentido de acceso desde mutualidades o regímenes alternativos al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos), por lo que no se puede señalar un estado de tramitación concreto ni un calendario real de aprobación definitiva. Las búsquedas devuelven únicamente iniciativas sobre pasarelas físicas (infraestructuras) y textos relativos al «reto demográfico» u otras materias, que no guardan relación con la reforma del sistema de cotización de autónomos que planteas. A falta de una iniciativa localizada, solo es posible explicar de forma general qué fases tendría que seguir una reforma de este tipo para llegar a aprobarse definitivamente y en qué puntos podría bloquearse o decaer.

Qué se ha encontrado (y por qué no encaja con la «pasarela RETA»)

Las bases parlamentarias consultadas no arrojan ninguna proposición de ley, proyecto de ley o Proposición no de Ley cuyo título o contenido se corresponda con una «pasarela RETA» vinculada a la Seguridad Social o a los trabajadores autónomos.

Sí aparecen, en cambio, varios expedientes sobre pasarelas físicas:

• En el Senado, la certificación de un acuerdo del Ayuntamiento de Vejer de la Frontera para exigir la construcción de una pasarela peatonal sobre el río Salado (identificador (15)810/001181), con estado «concluido», accesible en la web del Senado: iniciativa del Senado.
• En el ámbito del Ejecutivo, anuncios de la Demarcación de Costas en Cantabria relativos a pasarelas peatonales, como el proyecto de sustitución de una pasarela en el puntal de Laredo (anuncio de Laredo) o la concesión para una pasarela en Oruña, Piélagos (anuncio de Oruña). Se trata de expedientes de costas, no de Seguridad Social.

También se han localizado varias Proposiciones no de Ley sobre «reto demográfico», vivienda joven u otras cuestiones, pero ninguna referida al régimen de autónomos o a una pasarela desde mutualidades profesionales. Por tanto, no hay constancia en las fuentes de una tramitación parlamentaria específica bajo ese nombre.

Cómo sería el itinerario típico de una «pasarela RETA» si se tramitara

Dado que no se identifica la iniciativa concreta, solo puede describirse el cauce estándar que seguiría una reforma legal para crear una pasarela de incorporación al régimen de autónomos.

1. Fase gubernamental (si es proyecto de ley)

• Consulta pública previa: el ministerio competente abriría una consulta para recabar opiniones sobre el problema (situación de los profesionales en mutualidades, lagunas de protección, etc.) y las opciones regulatorias.
• Anteproyecto y memorias de impacto: elaboración técnica del texto y de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo, con análisis jurídico, presupuestario y de oportunidad.
• Informes y audiencia pública: audiencia e información pública sobre un borrador ya articulado, e informes de otros ministerios, órganos consultivos y, en su caso, Consejo de Estado.
• Aprobación en Consejo de Ministros: el texto pasa a ser un proyecto de ley y se remite al Congreso.

2. Fase parlamentaria en el Congreso

• Calificación y publicación del proyecto o, si la iniciativa fuera parlamentaria, de la proposición de ley.
• Plazo de enmiendas (habitualmente 15 días, muchas veces prorrogados), con posibles enmiendas a la totalidad (de devolución) y parciales.
• Ponencia y Comisión: designación de ponentes, elaboración del informe y dictamen de la comisión competente (en este caso, la vinculada a Trabajo/Seguridad Social).
• Pleno del Congreso: debate y votación del dictamen y de las enmiendas pendientes. Aquí se decide si el texto sigue vivo: una mayoría simple a favor lo envía al Senado.

3. Fase en el Senado y aprobación definitiva

• Tramitación en el Senado: nuevo plazo de enmiendas y posible veto. En procedimiento ordinario, el Senado dispone de hasta 2 meses.
• Resultado:
  • Si el Senado no introduce cambios, el texto queda definitivamente aprobado.
  • Si hay enmiendas, el Congreso decide si las acepta o las rechaza.
  • Si hay veto, el Congreso puede levantarlo por mayoría absoluta (o simple, si pasan dos meses).
• Sanción y BOE: una vez aprobado, el Rey sanciona la ley en un máximo de 15 días y se publica en el BOE. La entrada en vigor será la que marque la propia ley (si no, a los 20 días de publicarse).

Posibles puntos de bloqueo o decaimiento

Una iniciativa para implantar la «pasarela RETA» podría:

• No llegar a registrarse nunca (solo quedar en anuncios políticos o acuerdos de grupos).
• Ser rechazada en la toma en consideración (si es proposición de ley) o en una enmienda a la totalidad (si es proyecto de ley).
• Quedar «encallada» por sucesivas prórrogas de enmiendas o por falta de inclusión en el orden del día.
• Decaer por disolución de las Cortes si no se aprueba a tiempo.

Mientras no exista un expediente identificado en el Congreso o el Senado específicamente sobre la «pasarela RETA», no es posible hablar de un estado parlamentario real ni de fechas aproximadas de aprobación definitiva: estaríamos aún en el terreno de la propuesta política o del debate técnico, no del procedimiento legislativo formal.

El Senado actúa como cámara de segunda lectura para las leyes que afectan al RETA y a los mutualistas alternativos, con capacidad de enmendar o vetar los textos que le remite el Congreso, pero sin tener la última palabra. Su intervención se rige por el procedimiento legislativo ordinario previsto en el Reglamento del Senado, que no establece especialidades para normas de Seguridad Social o de autónomos. Dispone de un plazo general de dos meses para pronunciarse, durante el cual puede aprobar, vetar o modificar el texto. En todo caso, la decisión definitiva sobre el contenido de la ley corresponde al Congreso, conforme a la Constitución.

1. Papel del Senado frente al Congreso

Según el Reglamento del Senado, los proyectos y proposiciones de ley llegan ya aprobados por el Congreso y son remitidos a la Cámara Alta para una segunda lectura. El artículo 104.1 establece que esos textos “se publicarán y distribuirán inmediatamente entre los Senadores”, iniciándose así la fase de revisión en el Senado.

El Congreso es la cámara de iniciativa y decisión última, mientras que el Senado ejerce un papel de revisión y mejora técnica o política. Esta condición de cámara revisora se refleja en que el Senado sólo puede actuar sobre un texto ya aprobado por el Congreso y en que la propia normativa remite reiteradamente al artículo 90 de la Constitución, que atribuye al Congreso la facultad de confirmar o no los vetos y enmiendas de la Cámara Alta. En cuanto al procedimiento interno, el Reglamento no distingue entre leyes orgánicas y ordinarias en el Senado: ambas siguen el mismo cauce, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezca la Constitución o las propias leyes orgánicas (artículo 93 del Reglamento).

2. Facultades de enmienda y de veto

El eje de las competencias del Senado está en los artículos 106 y 107 del Reglamento. El artículo 106.1 indica que la Cámara dispone de un plazo de dos meses desde la recepción del texto “para aprobarlo expresamente o para, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo”. Por tanto, el Senado puede:

• Aprobar el texto tal como llegó del Congreso.
• Introducir enmiendas, que posteriormente deberán ser consideradas por el Congreso.
• Oponer un veto al conjunto del proyecto o proposición de ley, mediante mensaje motivado.

El artículo 107.1 fija que, dentro de los diez días siguientes a la publicación del proyecto o proposición, los senadores o los grupos parlamentarios pueden presentar enmiendas o propuestas de veto, plazo ampliable hasta cinco días más a petición de veinticinco senadores. Si no se presentan enmiendas ni vetos, «el proyecto o proposición de ley pasará directamente al Pleno» (artículo 107.3), lo que agiliza la aprobación.

El veto requiere una mayoría reforzada: el artículo 122.1 dispone que, para su aprobación, “será necesario el voto favorable de la mayoría absoluta de Senadores”. Aprobado el veto, el Presidente del Senado da por concluido el debate y lo comunica al Presidente del Gobierno y al del Congreso, trasladándoles el texto de la propuesta (artículo 122.2).

3. Plazos en la Cámara Alta y efectos de la falta de pronunciamiento

El artículo 106 establece el plazo clave de actuación del Senado: dos meses desde la recepción del texto para aprobar, vetar o enmendar. El apartado 2 aclara que el plazo se refiere al período ordinario de sesiones y, si concluyese fuera de él, se prolonga en el siguiente hasta completar los dos meses. El apartado 3 recuerda que esto no impide la convocatoria de sesiones extraordinarias, lo que permite acelerar la tramitación si es necesario.

El Reglamento no detalla expresamente qué sucede si, dentro de ese plazo, el Senado no vota aprobación, veto ni enmiendas. No obstante, el propio artículo 106 remite al artículo 90.2 de la Constitución, que es el que completa el régimen del llamado “silencio” del Senado. A partir de esa remisión, la falta de pronunciamiento en plazo no bloquea la ley, sino que la tramitación sigue las reglas constitucionales; no se dispone de más detalle en el texto reglamentario consultado.

Otros preceptos ordenan internamente el tiempo de debate: el artículo 118 exige que “el debate en el Pleno deberá concluir antes de que se cumpla el plazo de dos meses”, para garantizar que la Cámara se pronuncie a tiempo.

4. Levantamiento del veto en el Congreso

El Reglamento del Senado se limita a regular la aprobación del veto y su comunicación al Congreso (artículo 122.2), remitiendo de nuevo al artículo 90.2 de la Constitución y a varios artículos del Reglamento del Congreso. Es decir, el levantamiento del veto se produce en la Cámara Baja, con arreglo a esas normas, que determinan las mayorías necesarias y el procedimiento para ratificar o no el veto y para decidir sobre las enmiendas del Senado. Desde la perspectiva del Senado, su competencia termina con el envío del mensaje motivado de veto o con la remisión de las enmiendas aprobadas.

5. ¿Hay especialidades para leyes sobre RETA o mutualistas?

En el Reglamento del Senado no aparece ninguna mención específica al RETA, a los trabajadores autónomos como tales ni a los mutualistas alternativos que modifique el procedimiento legislativo descrito. Las referencias a la Seguridad Social que contiene el texto se relacionan con la situación de los propios senadores, no con materias sustantivas de Seguridad Social. Por ello, las leyes que modifiquen el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos o el régimen de mutualidades alternativas siguen el régimen general de las leyes estatales en el Senado: misma capacidad de enmienda y veto, mismos plazos y misma subordinación a la decisión final del Congreso.

En la normativa vigente no existe una “pasarela” específica y detallada que convierta automáticamente los años en una mutualidad alternativa en cotizaciones al RETA. Sí hay, en cambio, un marco general que define quién puede ser mutualista alternativo, en qué condiciones se está exonerado de alta en RETA y cómo pueden producirse los cambios de encuadramiento. La pieza clave es la consideración de la mutualidad como sistema alternativo y la posibilidad siempre abierta de solicitar el alta en el RETA, pero sin reconocimiento automático de periodos previos en la mutualidad como cotizados en la Seguridad Social. A continuación se resumen los requisitos y límites que se desprenden de la normativa estatal aplicable.

1. Quién tiene la condición de mutualista alternativo

La base histórica está en la disposición adicional decimoquinta de la Ley 30/1995, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados (hoy sustituida por la Ley 20/2015, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, Ley 20/2015). Esa disposición, tal y como la interpreta la Resolución de 24 de julio de 2007 de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social (Resolución 24‑7‑2007), establece que:

• Profesionales colegiados por cuenta propia incluidos en el campo de aplicación del RETA por el Decreto 2530/1970, de 20 de agosto (Régimen Especial de Trabajadores Autónomos), pueden quedar exonerados de la obligación de alta en RETA si optan por una mutualidad profesional.
• Esa mutualidad debe ser una Mutualidad de Previsión Social constituida antes del 10 de noviembre de 1995 al amparo del art. 1.2 del antiguo Reglamento de Entidades de Previsión Social, con adscripción obligatoria para el colectivo en su origen.
• Cuando cumple esas condiciones y está autorizada para operar en todo el territorio, actúa como entidad alternativa al RETA, de forma que el colegiado puede optar entre alta en RETA o mutualidad alternativa, pero no en ambos por la misma actividad.

El Reglamento de mutualidades de previsión social aprobado por el Real Decreto 1430/2002 (Real Decreto 1430/2002) y su normativa sucesora en el ámbito asegurador completan este marco, pero la delimitación “alternativa al RETA” se define esencialmente a través de la citada Resolución de 2007.

2. Normas sobre cambio de mutualidad alternativa a RETA (“pasarela” hacia el RETA)

En las fuentes consultadas no aparece una regulación específica de “pasarela” desde la mutualidad alternativa al RETA con reconocimiento automático de cotizaciones o antigüedad. Lo que se deduce del esquema legal es:

• Libre opción actual: el profesional colegiado puede, en cualquier momento, solicitar el alta en el RETA ante la Tesorería General de la Seguridad Social, aunque estuviera previamente en una mutualidad alternativa. El alta en RETA se rige por el marco general de la Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, Real Decreto Legislativo 8/2015), sin que se prevea una vía especial para mutualistas alternativos.
• Inexistencia de retroacción general: la normativa identificada no contempla que los años cotizados en la mutualidad alternativa se reconozcan de forma automática como años cotizados al sistema público al darse de alta en el RETA, salvo en supuestos muy distintos de integración de antiguas mutualidades en la Seguridad Social (por ejemplo, integraciones reguladas en el Real Decreto 1220/1984 o el Real Decreto 1515/1980), que no están concebidas para las actuales mutualidades alternativas de profesionales colegiados.
• Compatibilidades: al ser la mutualidad alternativa un “sistema excluyente” del alta en RETA por esa misma actividad, el salto hacia el RETA exige, en la práctica, renunciar al carácter alternativo (mantener la mutualidad, en su caso, como instrumento de ahorro/previsión adicional, pero ya no como sistema sustitutivo).

No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre plazos específicos, formularios o efectos concretos de esa transición más allá de lo que resulte de la regulación general del alta en RETA.

3. Precedente inverso: pasaje de RETA a mutualidad (Resolución 24‑7‑2007)

La única norma que regula de forma minuciosa una “pasarela” entre sistemas se refiere, en realidad, al movimiento inverso (de RETA a mutualidad alternativa). La Resolución de 24 de julio de 2007 prevé que:

• Las mutualidades que hasta entonces eran alternativas solo en algunos colegios territoriales pueden extender su carácter alternativo al resto del ámbito estatal desde el 1 de septiembre de 2007.
• Los profesionales que, tras 10‑11‑1995, hubieran sido obligatoriamente incluidos en el RETA por no disponer de mutualidad alternativa en su territorio y que, gracias a esa extensión, pasen a disponer ahora de una mutualidad alternativa, podrán causar baja en el RETA si optan por la mutualidad.
• La baja en RETA:
  • No da derecho a devolución de cuotas ya ingresadas.
  • Surte efecto desde el día primero del mes siguiente a la solicitud.
  • Solo puede pedirse dentro de un plazo improrrogable de seis meses desde la fecha de la Resolución.

Este precedente muestra cómo la Administración ha articulado, en un caso concreto, un cambio de sistema mediante opción expresa, efectos ex nunc (no retroactivos) y sin conversión de cuotas entre sistemas.

4. Cobertura de contingencias y cómputo de cotizaciones

La Ley General de la Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 8/2015) regula de forma general las prestaciones de jubilación, incapacidad, cese de actividad, etc., para quienes estén en alta en el RETA. Las mutualidades profesionales, en cambio, se rigen por su propio régimen asegurador (Ley 20/2015 y normativa de desarrollo, como el Real Decreto 1060/2015 y el Real Decreto 1430/2002). De la lectura conjunta se desprende:

• Las prestaciones de la mutualidad tienen naturaleza privada y, por sí mismas, no se integran en el historial de cotizaciones de la Seguridad Social.
• Solo en supuestos específicos de integración legal completa de una mutualidad en el sistema público (como los previstos en normas anteriores sobre integración de mutualidades concretas) se regulan mecanismos de cómputo de periodos.
• Para el mutualista alternativo que decide darse de alta en RETA, el cómputo de cotizaciones a efectos de jubilación o incapacidad se limita, con carácter general, a los periodos efectivamente cotizados a alguno de los regímenes del sistema de Seguridad Social.

En resumen, la normativa vigente permite siempre a un mutualista alternativo solicitar el alta en RETA, pero no establece una “pasarela” específica con reconocimiento automático de los años de mutualidad; la integración plena de periodos solo se contempla en procesos concretos de integración de mutualidades en la Seguridad Social, distintos del régimen alternativo de profesionales colegiados.