Los cambios del Senado a la pasarela RETA: cómo llega la propuesta al Pleno

No consta en la información disponible ninguna iniciativa parlamentaria identificable como una proposición o proyecto de ley de “pasarela RETA” (relativa al paso de autónomos al Régimen General u otras fórmulas de cotización), ni en el Congreso ni en el Senado, por lo que no es posible señalar un estado concreto de tramitación tras su supuesto paso por el Senado. Es probable que estemos ante una etiqueta política o mediática para una reforma de la Seguridad Social que, a día de hoy, no aparece formalizada con ese nombre en los expedientes legislativos. En consecuencia, solo puedo explicar el recorrido que seguiría una medida de este tipo si estuviera tramitándose como ley ordinaria y hubiera pasado ya por el Senado. A partir de ese esquema puedes interpretar, cuando se publique el expediente concreto, qué significan cada uno de los pasos hasta su aprobación definitiva.

1. Ausencia de una iniciativa identificable como “pasarela RETA”

A partir de las búsquedas por título y tipo de iniciativa, no se ha localizado ninguna proposición de ley o proyecto de ley cuyo título incluya “pasarela RETA” o descripciones equivalentes sobre el traslado masivo de trabajadores autónomos al Régimen General. Tampoco aparece nada similar entre las iniciativas registradas en el Senado en la actual XV Legislatura que pueda vincularse razonablemente con una “pasarela RETA” en el ámbito de la Seguridad Social.

Esto sugiere que:

• La medida podría encontrarse aún en fase política o técnica (negociación entre Gobierno y agentes sociales, anuncios en rueda de prensa, documentos de trabajo), sin haberse plasmado todavía en un texto legislativo registrado en las Cortes.
• O bien se esté tramitando integrada en otra norma con un título distinto (por ejemplo, una ley más amplia de Seguridad Social o de empleo) y el nombre “pasarela RETA” sea solo una denominación coloquial usada en medios y por los actores políticos.

En cualquiera de los dos casos, mientras no exista un expediente parlamentario claramente identificable, no se puede indicar un “estado tras el Senado” ni una fecha de último trámite concreta.

2. Qué ocurre cuando una ley ya ha pasado por el Senado

Aunque no tengamos localizado el expediente de la “pasarela RETA”, sí podemos describir el camino estándar que seguiría una reforma de este tipo cuando, tras su aprobación inicial en el Congreso, pasa por el Senado.

2.1. Escenarios en el Senado

Una vez aprobado el texto en el Congreso de los Diputados, se remite al Senado, donde suceden tres posibles cosas, según el propio esquema general del procedimiento legislativo:

• El Senado aprueba el texto sin cambios: en ese caso, la ley queda lista para su promulgación, pasa a la fase de firma por el Rey y posterior publicación en el BOE.
• El Senado introduce enmiendas (modificaciones parciales o incluso una enmienda de totalidad con texto alternativo): el texto vuelve al Congreso, que decide si acepta o rechaza esas enmiendas.
• El Senado veta el proyecto (rechazo global del texto): el Congreso puede, llegado el caso, levantar ese veto con las mayorías previstas, de forma que mantiene la última palabra.

2.2. Decisión final del Congreso sobre las enmiendas del Senado

Cuando el Senado introduce cambios, el Congreso debe pronunciarse de nuevo:

• Si el Congreso acepta las enmiendas, la ley queda aprobada con el texto modificado según lo que haya introducido el Senado.
• Si el Congreso rechaza las enmiendas (total o parcialmente), el texto definitivo es el que el propio Congreso había aprobado en primera lectura, ya que dispone de la última palabra. Según la información disponible, estas enmiendas se pueden rechazar por mayoría simple (más votos a favor que en contra).

En caso de veto del Senado, el Congreso puede votar para levantar el veto “con las mayorías necesarias”, de acuerdo con la regulación constitucional y reglamentaria aplicable, lo que refuerza de nuevo el predominio de la Cámara Baja en el proceso legislativo ordinario.

2.3. Aprobación definitiva y publicación en el BOE

Una vez que:

• El Senado ha aprobado el texto sin cambios, o
• El Congreso ha resuelto sobre las enmiendas del Senado y, en su caso, ha levantado un veto,

la ley se considera definitivamente aprobada por las Cortes Generales. A partir de ahí se abre la fase final:

• Promulgación: el Rey firma la ley.
• Publicación: se inserta en el Boletín Oficial del Estado (BOE), donde se indica la fecha de entrada en vigor (inmediata, al día siguiente o diferida, según disponga la propia norma).

En términos prácticos, para saber en qué momento real se encuentra una eventual “pasarela RETA” habrá que identificar el expediente concreto cuando se registre y seguir, en la web del Congreso o del Senado, los trámites asociados hasta que aparezca como “aprobada definitivamente” y, después, buscar su publicación en el BOE.

El Senado, en la tramitación de leyes que afectan a la Seguridad Social, actúa como cámara de segunda lectura: estudia el texto remitido por el Congreso en comisión, puede presentar y votar enmiendas y, en su caso, ejercer un veto devolviendo el proyecto. Sin embargo, el Senado no tiene la última palabra, ya que el Congreso puede levantar ese veto y puede también rechazar las enmiendas senatoriales por mayoría simple. Según la información disponible, el esquema básico de competencias del Senado es el mismo con independencia de que se trate de leyes de Seguridad Social, presupuestarias o tributarias. No se dispone de más información específica en las fuentes consultadas sobre tratamientos diferenciados por tipo de ley en materia de Seguridad Social.

El Senado como cámara de segunda lectura

En el procedimiento legislativo español, el Congreso de los Diputados es la primera cámara que debate y aprueba los proyectos o proposiciones de ley. Una vez aprobado un texto legal (incluidas las normas que inciden en la Seguridad Social), este se remite al Senado para su revisión. El Senado, por tanto, ejerce una función de cámara de segunda lectura, encargada de revisar, perfeccionar o, eventualmente, oponerse al texto que viene del Congreso.

De acuerdo con la información general sobre el procedimiento legislativo, cuando una ley llega al Senado este puede:

Aprobarla tal como la recibió, proponer modificaciones mediante enmiendas o ejercer un veto que implica rechazar el texto en su conjunto y devolverlo al Congreso para una nueva deliberación.

Papel de las comisiones del Senado

El trabajo principal sobre las leyes se realiza en las comisiones parlamentarias, tanto en el Congreso como en el Senado. Según la información disponible, una vez que el proyecto o proposición de ley supera el debate inicial en el Pleno de la Cámara, se remite a la comisión competente. En el caso de normas sobre Seguridad Social, correspondería a la comisión que tenga atribuidas estas materias.

En las comisiones del Senado se desarrollan tres funciones clave:

En primer lugar, el estudio y debate detallado del texto, donde los senadores analizan con mayor profundidad el contenido de la iniciativa legislativa. En segundo lugar, la presentación y votación de enmiendas por parte de los grupos parlamentarios, que buscan modificar artículos concretos de la ley. Y, en tercer lugar, la elaboración de un dictamen, que es el texto revisado resultante de las enmiendas aprobadas, que luego se remite al Pleno del Senado para su debate y votación final.

Enmiendas del Senado y relación con el Congreso

Si el Senado introduce modificaciones (enmiendas) a la ley, el texto vuelve siempre al Congreso de los Diputados. Ahí se decide si se aceptan o se rechazan dichas enmiendas. La información disponible indica que:

Cuando el Congreso acepta las enmiendas del Senado, la ley queda aprobada con las modificaciones senatoriales incorporadas. Cuando no las acepta, el Congreso puede rechazar total o parcialmente esas enmiendas por mayoría simple. En ese caso, prevalece el texto que el propio Congreso había aprobado inicialmente, lo que confirma su posición de cámara legislativa preeminente.

Este esquema es aplicable a las leyes que afectan a la Seguridad Social, sin que las fuentes consultadas recojan un régimen especial distinto del general para este tipo de normas.

Veto del Senado y su superación

El veto del Senado es la herramienta más intensa de que dispone esta cámara para oponerse a un proyecto de ley, incluidas las que regulan o financian la Seguridad Social. Según la información recopilada, el veto implica:

Que el Senado se opone al texto en su conjunto y lo devuelve al Congreso, expresando un desacuerdo de fondo con el contenido de la ley. No obstante, el veto no es definitivo: el Congreso conserva la última palabra.

El Congreso puede levantar el veto del Senado por mayoría absoluta en una primera votación. Si no la alcanza, puede volver a votar transcurrido un plazo, y en esa segunda votación basta con una mayoría simple (más votos a favor que en contra) para superar el veto. Una vez levantado el veto, la ley queda aprobada con el texto que determine el Congreso.

Aplicación a leyes de Seguridad Social, presupuestarias y tributarias

Con la información disponible, el régimen descrito de enmiendas, dictamen en comisión, votación en Pleno y eventual veto se aplica de forma general a todas las leyes, incluidas:

Leyes que regulan prestaciones, gestión o estructura de la Seguridad Social; leyes de presupuestos que incluyan partidas de financiación de la Seguridad Social; y normas tributarias destinadas a financiar el sistema. No se recoge en las fuentes consultadas un tratamiento jurídico diferenciado del papel del Senado específicamente por la materia “Seguridad Social”, más allá de la asignación a la comisión competente y de la relevancia política que estas normas puedan tener en el debate.

En consecuencia, las competencias del Senado en este ámbito se concretan en su función de revisión, en la posibilidad de influir mediante enmiendas y, en último término, en el uso del veto, siempre con el límite de que el Congreso de los Diputados puede prevalecer sobre sus decisiones.

Con la información normativa disponible, no aparece hoy una regulación específica de una “pasarela RETA” para mutualistas alternativos entendida como un procedimiento excepcional con requisitos propios, ventanas temporales o cómputos especiales. La normativa vigente se articula, básicamente, alrededor del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, que define quién puede encuadrarse en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) y cómo se cotiza. En ese marco, un mutualista alternativo puede pasar a RETA en los mismos términos que cualquier profesional por cuenta propia que causa alta en dicho régimen. No se han identificado en las fuentes consultadas ni una “pasarela” con requisitos propios ni periodos excepcionales actualmente abiertos; por tanto, los requisitos aplicables son los generales del RETA y las obligaciones derivadas de la condición de autónomo.

Marco legal general: LGSS y trabajadores por cuenta propia

El núcleo normativo es el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (texto refundido LGSS). De los fragmentos consultados se desprende que:

1) La LGSS incluye, dentro del campo de aplicación del sistema, a los trabajadores por cuenta propia o autónomos, que “reúnan los requisitos que de modo expreso se determinen en esta ley y en su normativa de desarrollo”. Esa es la base jurídica para el encuadramiento en el RETA.

2) La misma norma, al tratar de la obligación de información sobre jubilación, menciona expresamente a los instrumentos “complementarios o alternativos que contemplen compromisos por jubilación tales como mutualidades de previsión social, mutualidades alternativas, planes de previsión, etc.”, y establece que deben proporcionar información comparable a la que suministra la Seguridad Social. Es decir, la LGSS reconoce la existencia de mutualidades alternativas, pero en lo localizado no establece una pasarela específica entre esas mutualidades y el RETA.

3) La LGSS regula con carácter general la cotización obligatoria “en todos los regímenes del sistema”, incluido el RETA, y detalla sistemas de liquidación, entre ellos un “sistema de liquidación simplificada” aplicable a los trabajadores por cuenta propia del RETA. Para acceder a RETA, el profesional debe asumir esas obligaciones de alta y cotización como cualquier otro autónomo.

Requisitos materiales para pasar del sistema alternativo al RETA

A falta de una cláusula de “pasarela” específica, los requisitos que se derivan de la normativa general para que un mutualista alternativo se integre en el RETA son materiales, no ligados a su condición previa de mutualista, sino a su situación como trabajador:

1) Ejecución de una actividad por cuenta propia. Debe encajar en la definición de trabajador por cuenta propia prevista en la LGSS, es decir, ejercer una actividad económica o profesional de forma habitual, personal y directa, fuera del ámbito de organización y dirección de otra persona, y con ánimo de lucro.

2) Inclusión en el campo de aplicación del régimen especial. Debe tratarse de una actividad o profesión incluida en el RETA según la LGSS y su normativa de desarrollo.

3) Alta y cotización. Debe causar alta en el RETA y cotizar conforme al sistema vigente (base de cotización y tipo aplicable), en los términos generales definidos por la LGSS y por las reformas más recientes de la protección de los autónomos (por ejemplo, el Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, que modifica numerosos preceptos de la LGSS en materia de pensiones y cotización: Real Decreto-ley 2/2023).

4) Relación con las mutualidades. La LGSS obliga a las mutualidades de previsión social a suministrar a la Administración de la Seguridad Social cuantos datos precise para sus funciones de control, recaudación y liquidación. Esto condiciona el flujo de información, pero en lo localizado no se traduce en un procedimiento de “trasvase” automático ni en reglas de cómputo recíproco específicas para mutualistas alternativos.

Ausencia de una “pasarela RETA” específica en la información disponible

En la documentación analizada no se ha identificado ningún artículo, disposición adicional o transitoria que, con carácter general, configure hoy una “pasarela RETA” para mutualistas alternativos (profesionales colegiados que, en su día, optaron por una mutualidad como sistema alternativo a la Seguridad Social). Tampoco se han localizado ventanas temporales especiales, cómputos singulares de cotizaciones en mutualidades privadas en el RETA, ni incompatibilidades adicionales distintas de las propias de cualquier alta en la Seguridad Social. Por ello, solo puede afirmarse que:

– El paso de un mutualista alternativo al RETA se rige, según las fuentes disponibles, por el régimen general de altas y cotización de los autónomos, sin un canal normativo específico distinto.

– No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre eventuales regímenes transitorios, pasarelas sectoriales o convenios específicos que pudieran haber existido o existir para determinados colectivos profesionales.

Otras normas y referencias localizadas

En la búsqueda han aparecido numerosas normas de contexto sobre mutualidades, seguros y Seguridad Social que no regulan directamente una pasarela RETA, pero que forman parte del entorno jurídico: la Ley 20/2015, de ordenación y supervisión de entidades aseguradoras (Ley 20/2015); el Real Decreto 1060/2015, de ordenación y solvencia de entidades aseguradoras (Real Decreto 1060/2015); la Ley 28/2011, sobre integración del Régimen Especial Agrario (Ley 28/2011); la Ley 2/2011, de Economía Sostenible (Ley 2/2011); la Ley 5/2011, de Economía Social (Ley 5/2011); diversas sentencias del Tribunal Constitucional sobre mutualidades y previsión social (STC 97/2014, STC 215/2012); y normas históricas sobre integración de mutualidades y mutualismo laboral, como el Real Decreto 126/1988, el Real Decreto 1220/1984, la Orden de 12 de febrero de 1975 o la Ley 11/1960, entre muchas otras resoluciones y órdenes (por ejemplo, Real Decreto 121/1995, Real Decreto 2373/1994, Orden de 20 de enero de 1994, Resolución de 27 de septiembre de 1991, Orden de 20 de abril de 1990, Resolución de 10 de mayo de 1989, Real Decreto 2664/1986, Real Decreto 2248/1985, Orden de 4 de julio de 1984, Real Decreto 1515/1980, o la corrección de errores del Real Decreto-ley 5/2023, BOE-A-2023-17070), que no modifican lo indicado sobre la ausencia de una pasarela específica.