Com seguir cotitzant sense treballar: requisits i cost del conveni especial amb la Seguretat Social

Per modificar els requisits del conveni especial amb la Seguretat Social a Espanya és necessari canviar la normativa amb rang de llei que regula aquestes cotitzacions, fet que es fa mitjançant una iniciativa legislativa a les Corts Generals. Aquesta reforma pot arribar com a projecte de llei del Govern o com a proposició de llei dels grups parlamentaris o altres subjectes amb iniciativa. En ambdós casos, el recorregut parlamentari al Congrés i al Senat és molt similar, amb diverses fases en què es poden introduir canvis mitjançant esmenes. A les fonts disponibles no consten amb detall les majories numèriques exigides en cada votació concreta, però sí l’esquema general de fases i punts de decisió.

1. Tipus d’iniciativa que pot modificar el conveni especial

Segons la informació recopilada sobre iniciatives legislatives, existeixen dues vies amb força de llei per reformar els requisits del conveni especial:

• Projecte de llei del Govern: l’elabora l’Executiu, l’aprova el Consell de Ministres i l’envia al Congrés dels Diputats. La seva finalitat és “crear, modificar o derogar lleis”, per la qual cosa és l’instrument típic per canviar el marc legal de la Seguretat Social.
• Proposició de llei: pot ser presentada per grups parlamentaris, diputats, el Senat, assemblees autonòmiques o mitjançant iniciativa legislativa popular. La seva tramitació és “similar a la dels projectes de llei” i també permet crear, modificar o derogar lleis.

Es subratlla que una proposició no de llei (PNL) no serviria per canviar de forma directa els requisits del conveni especial, perquè “no té caràcter normatiu” i només “insta el Govern” sense efectes jurídics obligatoris.

2. Tramitació al Congrés: fases i moments per introduir canvis

Les fases bàsiques d’un projecte de llei al Congrés —aplicables per analogia a una proposició de llei admesa a tràmit— són les següents:

• Elaboració i presentació: en el cas del projecte, el Govern l’aprova en Consell de Ministres i l’envia al Congrés. A la proposició de llei, el text el presenta directament el grup o subjecte legitimat.
• Qualificació i admissió a tràmit per la Mesa del Congrés: aquí es decideix si la iniciativa segueix el seu curs.
• Obertura del termini d’esmenes: un cop admès, “s’obre un termini perquè els grups parlamentaris presentin esmenes al text del projecte”. És el primer gran moment per proposar canvis concrets a l’articulat sobre el conveni especial (requisits, bases, col·lectius afectats, etc.).
• Debat de totalitat en Ple: es debaten les esmenes a la totalitat (rebuig global o devolució al Govern). Si prospera una esmena de devolució en un projecte del Govern, la reforma decau en aquesta fase.
• Tramitació en comissió: si supera la totalitat, passa a la comissió competent, on “es discuteixen i voten les esmenes parcials i s’elabora un dictamen”. Aquesta fase és clau perquè es decideix quines esmenes sobre el conveni especial s’incorporen al text.
• Debat i votació en Ple del dictamen: el Ple debateix el dictamen i “les esmenes vives”, és a dir, les que no van ser incorporades en comissió. Aquest és l’últim moment al Congrés per modificar l’articulat.

En cadascuna d’aquestes fases (esmenes en comissió i esmenes vives en Ple) es poden introduir canvis de detall en els requisits del conveni especial, sempre que les esmenes siguin admeses a tràmit i aprovades.

3. Tramitació al Senat i tornada al Congrés

Un cop aprovat el text al Congrés, s’envia al Senat:

• El Senat pot “aprovar, esmenar o vetar” el text. Les esmenes aprovades poden tornar a modificar els requisits del conveni especial.
• Si el Senat formula un veto o introdueix esmenes, el text torna al Congrés, que “pot acceptar les esmenes o aixecar el veto”. Aquesta última fase permet decidir si s’incorporen o no els canvis realitzats pel Senat.

Després d’aquest intercanvi, quan hi ha un text definitiu, es passa a la “sanció i promulgació” pel Rei i a la publicació al BOE, moment en què les noves condicions del conveni especial es converteixen en dret vigent.

4. Particularitat financera: possible veto del Govern a proposicions de llei

En aquest àmbit concret (Seguretat Social), és rellevant que el Govern pot impedir la tramitació de proposicions de llei o d’esmenes quan afectin els Pressupostos Generals de l’Estat. S’indica que, conforme al marc constitucional, l’Executiu pot “oposar-se a la tramitació de proposicions de llei (o esmenes) que suposin un augment dels crèdits o una disminució dels ingressos pressupostaris”.

Atès que el conveni especial amb la Seguretat Social afecta cotitzacions i ingressos del sistema, qualsevol proposició de llei que pretengui flexibilitzar requisits o reduir quotes podria ser objecte d’aquesta disconformitat governamental, bloquejant la seva tramitació. En canvi, si la modificació arriba com a projecte de llei del propi Govern, aquest problema no es planteja, perquè la iniciativa parteix de l’Executiu i ve ja integrada en la seva planificació pressupostària.

A les fonts consultades no es disposa d’informació addicional sobre les majories numèriques concretes exigides en cada votació, ni sobre exemples específics recents en matèria de conveni especial.

La Tresoreria General de la Seguretat Social (TGSS) és, segons la normativa vigent, el servei comú encarregat de la gestió dels recursos econòmics i de l’administració financera del sistema, aplicant els principis de solidaritat financera i de caixa única. Les seves competències bàsiques es recullen a l’article 1 del Reial Decret 1314/1984, de 20 de juny, tal com ha estat successivament modificat, especialment pel Reial Decret 693/2010 i el Reial Decret 496/2020. A partir d’aquest nucli, altres disposicions desenvolupen funcions concretes en matèria recaptatòria, patrimonial, comptable o d’organització interna. A continuació es detallen les seves principals competències i com s’articulen orgànicament.

Marc normatiu principal

La norma bàsica és el Reial Decret 1314/1984, que regula l’estructura i competències de la TGSS. Ha estat modificat, entre altres, pel Reial Decret 693/2010, el Reial Decret 291/2002, el Reial Decret 1384/2008 i el Reial Decret 448/2012, així com pel més recent Reial Decret 496/2020, que reordena diverses subdireccions generals.

A més, la TGSS actua dins del marc general de la gestió financera i comptable del sistema, desenvolupat, entre altres, a la Resolució de 1 de juliol de 2011 i les seves modificacions (2020, 2022), així com a la Instrucció de comptabilitat de 2014 i el seu desenvolupament operatiu de 2022 ([enllaç]).

Competències generals segons l’article 1 del RD 1314/1984

L’apartat 1 de l’article 1, en la seva redacció vigent, estableix que a la TGSS, com a servei comú dotat de personalitat jurídica pròpia, li competeix la gestió dels recursos econòmics i l’administració financera del sistema. Específicament, se li atribueixen, entre altres, les següents matèries:

• Inscripció d’empreses i afiliació: inscripció d’empreses i afiliació, altes, baixes i variacions de dades dels treballadors, concentrant en un únic organisme els actes que originen el naixement i extinció de les relacions jurídiques amb la Seguretat Social.
• Cotització i recaptació: gestió i control de la cotització i de la recaptació de les quotes i altres recursos de finançament del sistema, incloent, quan es realitzen conjuntament, les quotes per atur, Fons de Garantia Salarial i formació professional.
• Aplazaments i fraccionaments: concessió d’aplazaments o fraccionaments de quotes en els termes que fixi la normativa, funció desenvolupada i precisada per resolucions específiques, com les de 16 de juliol de 2004 i la seva correcció d’errors de 2004 ([enllaç]) i modificació de 2015 ([enllaç]).
• Patrimoni únic: titularitat, gestió i administració dels béns i drets que integren el patrimoni únic de la Seguretat Social, coordinant-se amb les normes generals sobre patrimoni, com el Reial Decret 939/2001.
• Ordenació de pagaments: ordenació dels pagaments de les obligacions de la Seguretat Social i distribució en el temps i en el territori de les disponibilitats dineràries per garantir el pagament puntual i evitar desajustos financers.
• Pressupostos i tresoreria: elaboració de la proposta d’avantprojecte de pressupost de recursos de la TGSS, preparació del pressupost monetari, tramitació d’operacions de crèdit i anticipis per cobrir tensions de tresoreria i autorització d’obertura de comptes en entitats financeres per situar fons de la Seguretat Social.
• Altres funcions financeres: gestió de la funció reasseguradora d’accidents de treball i de determinats règims de previsió voluntària (Decret 1716/1974, no inclòs entre els enllaços analitzats).
• Potestat sancionadora i liquidatòria: elevació a definitives d’actes de liquidació de quotes i d’actes conjunts amb actes d’infracció, així com imposició de sancions a treballadors per infraccions en matèria de Seguretat Social que afectin el seu àmbit de competències, sempre a proposta de la Inspecció de Treball i Seguretat Social.
• Clàusula residual: realització d’altres funcions de naturalesa anàloga que li encomani el ministeri competent en matèria de Seguretat Social.

L’apartat 2 del mateix article 1 li atribueix, en exclusiva, la constitució, gestió i aplicació del fons d’estabilització del sistema de la Seguretat Social.

Estructura orgànica i exercici de les competències

L’article 3 del Reial Decret 1314/1984, en la redacció coordinada amb el Reial Decret 496/2020, estableix que són òrgans directius centrals de la TGSS la Direcció General, la Secretaria General i les Subdireccions Generals. A la Direcció General li corresponen les competències de direcció, gestió i inspecció de les activitats de la Tresoreria, així com el desenvolupament dels programes de lluita contra el frau, i el seu titular actua com a Tresorer general i Ordenador Central de Pagaments.

L’article 4, reescrit pel Reial Decret 496/2020, defineix una Secretaria General amb àmplies funcions en contractació, planificació estratègica, organització de serveis, qualitat, atenció al ciutadà, administració de personal, formació, recursos materials, salut laboral i coordinació de les subdireccions generals. El mateix reial decret reorganitza les subdireccions d’Afiliació, Cotització i Recaudació en Període Voluntari, de Gestió del Patrimoni i d’Integració i Coordinació d’Administració Digital, detallant les seves funcions específiques (gestió del Sistema RED, coordinació amb la Inspecció de Treball, patrimoni immobiliari i mobiliari, serveis electrònics, seus i portals, entre altres).

Delegacions i normes complementàries

Les competències anteriors es despleguen territorialment mitjançant delegacions en òrgans centrals i provincials, recollides a la Resolució de 23 de juliol de 2020. Altres normes de gestió financera, comptable i de pagaments justifiquen o precisen la seva actuació, com la resolució sobre ordres de pagament “a justificar” de 2009 ([enllaç]) i la seva modificació de 2017 ([enllaç]), o l’Ordre d’aplicació del Reglament de gestió financera de 1996 ([enllaç]), parcialment modificada per diverses disposicions ([enllaç], [enllaç] i [enllaç]).

Altres enllaços de context normatiu

En l’àmbit de la Seguretat Social i la seva financiació es relacionen, entre altres, les següents normes: Resolució de 28 de maig de 2018, Ordre TMS/61/2019, Reial Decret-llei 18/2011, Resolució de 30 de desembre de 2009, [enllaç], [enllaç], [enllaç], així com diverses disposicions pressupostàries i de correcció d’errors ([enllaç]). Tot i que no redefineixen el nucli competencial de la TGSS, incideixen en àmbits concrets de la seva actuació financera i recaptatòria.

També formen part de l’entorn normatiu general altres disposicions de menor rellevància per a les competències estrictes de la TGSS, com diverses ordres sobre emissió de moneda ([enllaç], [enllaç]), ajudes i subvencions ([enllaç], [enllaç], [enllaç]), normes mineres ([enllaç], [enllaç]) o sentències i acords amb impacte sectorial ([enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç]), que en el seu cas es coordinen amb l’actuació de la TGSS quan impliquen gestió de quotes, recursos o pagaments de la Seguretat Social.

Amb la informació disponible a les fonts consultades no és possible saber quants convenis especials de la Seguretat Social s’han subscrit a Espanya durant l’última legislatura ni identificar de forma fiable quins grups parlamentaris han registrat iniciatives específiques per reformar el seu règim. Ni les bases estadístiques públiques recopilades a les notícies ni la documentació parlamentària localitzada ofereixen una sèrie anual del nombre de convenis especials subscrits, ni un llistat clar de proposicions o PNL centrades en la seva reforma.

1. Absència de dades estadístiques sobre el nombre de convenis especials

Les cerques en documentació oficial i en premsa especialitzada només aporten explicacions generals sobre què és un conveni especial i com es tramita, però no xifres de quants s’han signat per any a la legislatura.

Per exemple, una peça divulgativa del diari Demòcrata explica en detall el funcionament del conveni especial (qui pot subscriure’l, quines prestacions cobreix, com es calcula la quota i quin model s’usa per sol·licitar-lo), però en cap moment ofereix dades agregades de convenis subscrits ni en vigor. Vegeu l’article de Demòcrata sobre el conveni especial.

Igualment, la nota del Govern sobre la recuperació de períodes de pràctiques o formació investigadora com a anys cotitzats, on es crea un conveni especial específic lligat a aquestes pràctiques, detalla la base de cotització, el coeficient reductor del 0,77% i les modalitats de pagament, però tampoc informa del nombre de convenis que s’han subscrit ni projecta quants s’esperen. Pot consultar-se a la nota de premsa de La Moncloa sobre pràctiques i formació cotitzades.

Altres referències oficials recollides al BOE es refereixen a convenis administratius entre Seguretat Social i comunitats autònomes o institucions (per exemple, en matèria estadística), que no són “convenis especials” de cotització persona–Seguretat Social. Tot i així, il·lustren que el sistema de convenis es publica al BOE, com succeeix amb:

• El conveni entre INSS, ISM i Castella i Lleó en matèria estadística, accessible al BOE sobre conveni amb Castella i Lleó.
• El conveni anàleg amb Navarra, també al BOE sobre conveni amb Navarra.

En tot cas, cap d’aquests documents ofereix un quadre estadístic consolidat del total de convenis especials de cotització subscrits amb particulars. Per tant, no es disposa de dades oficials agregades a les fonts consultades que permetin respondre “quants” s’han signat a la legislatura, ni desglossats per any.

2. Iniciatives parlamentàries sobre la reforma dels convenis especials

En el pla parlamentari, la cerca específica al Congrés i Senat d’iniciatives relatives a la reforma del règim dels convenis especials (projectes i proposicions de llei, PNL, mocions o preguntes) només retorna de forma clara dues proposicions de llei que no estan centrades en aquesta figura:

• Al Congrés, la Proposició de Llei per a la recuperació i ampliació dels drets laborals (núm. 122/000221), presentada pels Grups Parlamentaris Republicà i Euskal Herria Bildu, la presa en consideració de la qual va ser rebutjada. El rebuig es va publicar al Butlletí Oficial de les Corts Generals, accessible en aquest BOCG del Congrés. A la informació disponible no es detalla que l’eix central sigui el règim de convenis especials, sinó la millora general de drets laborals.
• Al Senat, la Proposició de Llei per la qual es modifica el Reial Decret-llei 17/2014, de mesures de sostenibilitat financera de CCAA i entitats locals (expedient 622/000103), promoguda pel Grup Parlamentari Esquerra Republicana–Euskal Herria Bildu. La seva tramitació pot veure’s a la fitxa oficial del Senat, disponible a la web del Senat. Aquesta iniciativa s’orienta a la financiació local, no als convenis especials de cotització.

Cap de les iniciatives localitzades apareix descrita explícitament com una reforma del règim de convenis especials de la Seguretat Social. Tampoc s’han trobat, a les notícies parlamentàries revisades, preguntes o mocions centrades a modificar aquesta figura jurídica. Per això, no és possible atribuir amb rigor a quins grups parlamentaris correspondrien “iniciatives de reforma dels convenis especials” més enllà d’aquestes proposicions de llei generals, que afecten l’àmbit laboral o financer de forma àmplia.

3. Context polític i mediàtic

A la premsa política i econòmica es constata que el conveni especial s’ha convertit en una eina rellevant en debats sobre prejubilacions, sortides pactades en grans empreses i protecció d’autònoms, però sempre en clau de negociació laboral o empresarial, no com a reforma normativa del seu règim. Serveix d’exemple la cobertura de Demòcrata sobre les prejubilacions al Banc Santander, on es detalla que l’entitat assumiria el cost del conveni especial fins als 63,5 anys, sense entrar en canvis legals de l’instrument: vegeu les peces de Demòcrata sobre la proposta de Santander i sobre la prejubilació al Santander.

Amb aquesta evidència, la conclusió és doble: d’una banda, no hi ha dades estadístiques públiques a les fonts consultades que permetin quantificar el nombre de convenis especials subscrits a l’última legislatura; de l’altra, no consten iniciatives parlamentàries clarament identificades el principal objecte de les quals sigui la reforma del règim d’aquests convenis, de manera que no es pot donar una relació fiable de grups polítics impulsors.