EXCLUSIVA Un informe del Congrés avala tramitar decrets com a projectes de llei amb les Corts dissoltes, però fixa un límit: la nova legislatura

La clau és distingir què pot fer la Diputació Permanent durant la dissolució i què només pot fer el Congrés ja constituït. La Constitució (art. 86 CE) exigeix que tot reial decret-llei (RDL) sigui convalidat o derogat pel Congrés en 30 dies; el Reglament del Congrés atribueix aquesta funció, en cas de dissolució, a la Diputació Permanent (arts. 56‑59 i 151). La conversió del RDL en projecte de llei és possible fins i tot “entre legislatures”, però la seva tramitació efectiva com a llei exigeix que les Càmeres estiguin constituïdes.

1) Si la convalidació i l'acord de tramitació com a projecte es van produir abans de la dissolució

En aquest cas s'aplica l'esquema ordinari de l'article 151.4 del Reglament del Congrés:

• El Ple convalida el RDL.
• La Presidència pregunta si algun grup desitja la seva tramitació com a projecte de llei.
• Si el Ple ho acorda, el RDL es tramita com a projecte de llei pel procediment d'urgència, sense admetre esmenes de totalitat de devolució.

A partir d'aquí, els tràmits restants són propis d'un projecte de llei per urgència:

• Obertura de termini (abreujat) d'esmenes a l'articulat.
• Informe de Ponència i dictamen de la Comissió competent.
• Debat i votació en Ple del Congrés.
• Remissió al Senat i, si escau, tramitació (esmenes, veto, aixecament del veto o acceptació/rebuig d'esmenes).

Si les Corts es dissolen abans que conclogui aquest recorregut, la regla general és la decaiguda de les iniciatives en tramitació en acabar la legislatura. La Diputació Permanent no pot continuar la tramitació d'un projecte de llei: les seves funcions, conforme a l'article 57, es limiten a “vetllar pels poders de la Cambra” i, en cas de dissolució, a assumir les facultats sobre decrets-lleis (convalidació/derogació), estats d'alarma, excepció i setge, etc., però no a seguir tramitant lleis ordinàries.

Per tant, si el RDL ja convalidat estava en curs com a projecte i arriba la dissolució sense haver-se aprovat la llei, la tramitació s'interromp i decau. El text convalidat segueix en vigor com a RDL-llei; per modificar-lo o “substituir-lo” per una llei serà necessària una nova iniciativa en la legislatura següent (un nou projecte de llei o una nova convalidació/projecte sobre un altre RDL).

2) Si la convalidació es produeix estant ja dissoltes les Càmeres

Aquí entren en joc directament els articles 57 i 151 del Reglament:

• L'article 57.1.a atribueix a la Diputació Permanent, en cas de dissolució, “totes les facultats que en relació amb els decrets-lleis atribueix al Congrés l'article 86 de la Constitució”.
• L'article 151.1 permet que el debat i votació sobre convalidació o derogació d'un RDL es realitzi “en el Ple de la Cambra o de la Diputació Permanent”.
• L'article 151.5 afegeix expressament que la Diputació Permanent podrà, si escau, “tramitar com a projectes de llei pel procediment d'urgència els decrets-lleis que el Govern dicti durant els períodes entre legislatures”.

Per tant, durant la dissolució:

• La Diputació Permanent sí que pot: debatre i votar la convalidació o derogació del RDL; i, si ho decideix, acordar la seva tramitació com a projecte de llei per urgència, encara que sigui “entre legislatures”.
• Però no pot: desenvolupar els tràmits pròpiament legislatius (esmenes, ponència, dictamen, ple legislatiu, remissió al Senat), perquè requereixen una Cambra constituïda amb els seus òrgans complets (Mesa, Junta de Portaveus, comissions).

En la pràctica, l'acord de la Diputació Permanent de tramitar un RDL com a projecte de llei té un caràcter habilitant i de compromís polític, però la tramitació material queda diferida a la legislatura següent.

3) Reprenent (o no) en la nova legislatura

Un cop constituïdes les Corts, l'article 59 del Reglament del Congrés obliga que la Diputació Permanent “doni compte al Ple […] dels assumptes que hagi tractat i de les decisions adoptades”. Entre elles figuraran:

• Els acords de convalidació o derogació de RDL.
• I, si escau, els acords de la pròpia Diputació Permanent que determinats RDL es trametin com a projectes de llei per urgència.

Des d'aquest moment, els tràmits que resten depenen de la decisió del nou Congrés:

• La Mesa i/o el Ple poden assumir l'acord de la Diputació Permanent i ordenar l'obertura del termini d'esmenes, la designació de Ponència, el dictamen de Comissió i el debat i votació en Ple, seguint el curs del procediment d'urgència.
• Si el Senat intervé, continuarà com en qualsevol projecte de llei urgent: esmenes, eventual veto i decisió final del Congrés.
• Si el nou Congrés no impulsa aquesta tramitació (per decisió política o per inacció), el RDL convalidat es manté com a norma amb rang de llei, sense que arribi a existir una “llei de substitució” derivada d'aquesta tramitació.

En resum, la Diputació Permanent pot convalidar/derogar i acordar que un RDL es tramiti com a projecte de llei fins i tot estant dissoltes les Càmeres, però la conversió efectiva en llei mitjançant el procediment legislatiu urgent només pot desenvolupar-se en la nova legislatura, a partir dels acords que adopti el Congrés ja constituït.

La Diputació Permanent del Congrés és l’òrgan que garanteix que el Parlament mai “desapareix” del tot. La Constitució la regula a l’article 78 i li atribueix funcions específiques, sobretot quan el Ple no pot reunir-se (entre períodes de sessions o amb la Cambra dissolta o amb el mandat expirat), i en matèries molt concretes com els decrets-lleis i els estats d’alarma, excepció i setge.

1. Composició i relació amb el Ple

Segons l’article 78 de la Constitució, a cada Cambra (Congrés i Senat) existeix una Diputació Permanent composta per un mínim de 21 membres, designats pels grups parlamentaris en proporció a la seva importància numèrica. És a dir, reprodueix de forma reduïda la correlació de forces del Ple.

Al Congrés la presideix qui sigui president o presidenta de la Cambra, i formen part d’ella diputats de tots els grups, nomenats a l’inici de la legislatura. Malgrat la seva rellevància, no és una “tercera Cambra”: és un òrgan intern del Congrés, que actua en nom seu en els supòsits previstos, però no substitueix de forma general el Ple ni assumeix la totalitat de les seves competències.

2. Funcions en els períodes entre sessions

L’article 73 de la Constitució distingeix dos períodes ordinaris de sessions de les Corts Generals a l’any (setembre–desembre i febrer–juny). Fora d’aquests períodes, les Càmeres només es reuneixen en sessions extraordinàries quan així ho demanen el Govern, la Diputació Permanent o la majoria absoluta dels membres d’alguna d’elles.

En aquest punt la Diputació Permanent té una funció de “frontissa”:

• Pot ser convocada en els períodes entre sessions per conèixer assumptes urgents.
• Pot sol·licitar la convocatòria d’una sessió extraordinària del Ple, quan sigui necessari que sigui el propi Congrés qui es reuneixi.

En aquests intervals, sense que la Cambra estigui dissolta, la Diputació Permanent actua com a òrgan de guàrdia: vigila les situacions que podrien exigir una actuació parlamentària immediata i decideix si s’ha de convocar el Ple.

3. Funcions amb la Cambra dissolta o amb el mandat expirat

L’article 78.3 CE estableix que, quan expira el mandat de les Càmeres o es produeix la seva dissolució, la Diputació Permanent “assumeix les seves facultats” fins que es constitueixin les noves Corts Generals. Aquesta assumpció, però, no és general i il·limitada, sinó que es refereix de forma principal a dos blocs molt concrets que la pròpia Constitució preveu:

• Decrets-lleis (art. 86 CE): si el Govern aprova un reial decret-llei quan el Congrés està dissolt o amb el mandat expirat, la facultat de convalidar-lo o derogar-lo dins dels 30 dies següents correspon a la Diputació Permanent del Congrés. D’aquesta manera, es manté el control parlamentari sobre un instrument normatiu excepcional fins i tot sense Ple operatiu.
• Estats d’alarma, excepció i setge (art. 116 CE): si es declara o es pretén prorrogar algun d’aquests estats extraordinaris estant el Congrés dissolt o amb el mandat expirat, les seves competències passen a la Diputació Permanent. Aquesta autoritza la pròrroga de l’estat d’alarma, i la declaració i pròrroga dels estats d’excepció i de setge, garantint que decisions de tanta transcendència es sotmeten al control parlamentari.

4. Control del Govern i decrets-lleis

En situació ordinària, el control polític del Govern (preguntes, interpel·lacions, mocions, comissions d’investigació, etc.) correspon al Ple i a les comissions. La Diputació Permanent no substitueix aquest control quotidià ni pot, per exemple, tramitar una moció de censura o una qüestió de confiança.

El seu paper de control es concentra en aquests dos àmbits constitucionalment reservats:

• Examen i decisió sobre la convalidació o derogació dels decrets-lleis, quan el Congrés està dissolt o amb el seu mandat expirat.
• Autorització i seguiment dels estats d’alarma, excepció i setge en aquest mateix tipus de situacions.

Pel que fa a l’eventual decisió de tramitar després un decret-llei com a projecte de llei, la Constitució permet que el Congrés ho acordi (art. 86.3 CE), però la Diputació Permanent, en no ser titular de la potestat legislativa ordinària, es limita en la pràctica a la convalidació o derogació, deixant el desenvolupament legislatiu ja a les noves Corts.

5. Altres facultats i límits

L’article 78.4 CE disposa que, un cop reunida la Cambra corresponent, la Diputació Permanent ha de donar compte al Ple dels assumptes tractats i de les decisions adoptades. Aquesta obligació de rendició de comptes subratlla el seu caràcter d’òrgan delegat i reforça la continuïtat institucional.

En sentit negatiu, és clau precisar què no pot fer segons la Constitució i la lògica del sistema:

• No exerceix la potestat legislativa ordinària: no aprova lleis ni pressupostos.
• No intervé en la investidura del president del Govern ni en la qüestió de confiança.
• No assumeix altres autoritzacions parlamentàries previstes a la Constitució (tractats internacionals, autorització per declarar la guerra o signar la pau, etc.), excepte les relatives als estats d’alarma, excepció i setge.

En suma, la Diputació Permanent del Congrés és un òrgan reduït que assegura la presència del Parlament en tot moment, però amb competències constitucionalment acotades: principalment, vetllar pel control dels decrets-lleis i dels estats excepcionals quan el Ple no pot reunir-se, i rendir comptes després davant la Cambra un cop constituïda.

Durant el període entre legislatures —quan les Corts Generals estan dissoltes i només funciona la Diputació Permanent— el marge per tramitar un reial decret-llei (RDL) com a projecte de llei és més estret i discutit que en situació ordinària. Tot i això, la Constitució i els Reglaments permeten perfilar alguns requisits i límits clars.

1. Base constitucional i reglamentària

• Article 86 CE: regula el reial decret-llei. Exigeix “extraordinària i urgent necessitat”, limita les matèries (no pot afectar lleis orgàniques, règim electoral general, institucions bàsiques de les CCAA, etc.) i disposa que el Congrés ha de convalidar-lo o derogar-lo en 30 dies. El seu apartat 3 preveu que el RDL pugui ser tramitjat com a projecte de llei pel procediment d’urgència si així ho decideix el Congrés.
• Article 78 CE: estableix que, dissoltes les Càmeres o expirat el seu mandat, la Diputació Permanent “assumirà les facultats que corresponguin a les Càmeres” en relació, entre altres, amb els decrets-lleis (art. 86 CE). Un cop es constitueixin les noves Corts, la Diputació ha de “donar compte” dels assumptes tractats i de les decisions adoptades.
• Reglament del Congrés (RCD, arts. sobre decrets-lleis, en particular el precepte avui numerat com a art. 151): desenvolupa el debat de convalidació i preveu que, en la mateixa sessió en què es convalida el RDL, el Ple pugui acordar la seva tramitació com a projecte de llei, normalment pel procediment d’urgència.
• Reglament del Senat: no afegeix requisits propis per a aquesta decisió inicial, que és competència del Congrés.

2. Pot la Diputació Permanent acordar la tramitació com a projecte de llei?

Amb les Càmeres dissoltes, la Diputació Permanent assumeix les facultats del Congrés respecte dels reials decrets-lleis, però només en la mesura que la Constitució se les atribueix expressament. Això inclou de forma indiscutible:

• Convocar la sessió de convalidació o derogació.
• Debatre i convalidar o derogar el RDL dins dels 30 dies.

La part controvertida és si també pot adoptar l’acord de “tramitació com a projecte de llei” previst a l’art. 86.3 CE i desenvolupat pel RCD:

• Una primera lectura restrictiva subratlla que la Diputació Permanent no exerceix la potestat legislativa plena, sinó només funcions acotades (decrets-lleis i estats d’alarma, excepció i setge). Sota aquesta visió, podria convalidar o derogar, però no impulsar un nou procediment legislatiu complet.
• Una altra lectura, més funcional, sosté que si la Diputació substitueix el Congrés en les facultats de l’art. 86 CE, ha de poder adoptar el mateix paquet de decisions que el Ple: convalidar i, si escau, acordar la tramitació com a projecte de llei, encara que la efectiva tramitació (esmenes, dictàmens, plens) quedi diferida a la nova legislatura.

La pràctica històrica amb les Corts dissoltes mostra abundantíssima convalidació de RDL per la Diputació Permanent, però gairebé precedents clars que aquesta hagi obert efectivament una tramitació com a projecte de llei. Això reforça la idea que, tot i ser jurídicament defensable que adopti aquest acord, el seu abast efectiu està molt condicionat per la nova Cambra.

3. Requisits formals i moment de la decisió

Quan la convalidació es fa en període entre legislatures, els requisits bàsics per obrir (almenys en teoria) la via de projecte de llei són:

• Requisits materials: el RDL ha de ser vàlid (extraordinària i urgent necessitat, respecte dels límits materials de l’art. 86 CE). Sense convalidació prèvia no hi ha possibilitat de projecte de llei.
• Òrgan competent: la Diputació Permanent del Congrés, actuant en substitució del Ple, és qui debateix i decideix sobre el RDL.
• Moment: igual que en situació normal, l’acord de tramitar com a projecte de llei ha d’adoptar-se, si escau, en la mateixa sessió en què es debate la convalidació i dins del termini constitucional de 30 dies des de la promulgació del RDL.
• Forma de l’acord: s’adopta per majoria simple, normalment a iniciativa del Govern o d’un grup parlamentari, i ha de constar expressament en la resolució: convalidar el RDL i tramitar-lo com a projecte de llei pel procediment d’urgència.

4. Efectes a l’inici de la nova legislatura

Constituït el nou Congrés, la Diputació Permanent ha de “donar compte” de les decisions adoptades durant la dissolució (art. 78.4 CE). Això inclou:

• Els RDL ja convalidats, que segueixen vigents com a normes amb rang de llei, al marge que hi hagi o no projecte de llei posterior.
• Els eventuals acords de “tramitació com a projecte de llei” adoptats per la Diputació.

Aquí opera el principi d’autonomia de la nova Cambra i, en general, el de discontinuïtat parlamentària:

• La nova Mesa i el Ple no estan jurídicament obligats a continuar una tramitació legislativa que la Cambra anterior només ha deixat apuntada. Poden:
  • Assumir l’acord i ordenar la continuació de la tramitació del “projecte de llei derivat del RDL”,
  • reorientar-lo (per exemple, demanant un nou projecte de llei al Govern), o
  • simplement no donar curs a aquesta tramitació, sense que això afecti la vigència del RDL ja convalidat.
• En la pràctica, l’efecte més sòlid del període entre legislatures és la convalidació del decret-llei, no tant l’obertura d’un projecte de llei que condiciona la nova majoria.

En síntesi, durant la dissolució la Diputació Permanent pot convalidar o derogar reials decrets-lleis i, de forma discutida però defensable, acordar la seva tramitació com a projecte de llei. No obstant això, la decisió clau —desenvolupar realment aquest procediment legislatiu o no— correspon, en última instància, al Congrés que es constitueix a l’inici de la nova legislatura.