Claus de la nova reforma integral contra el blanqueig de capitals

Des que conclou l'audiència o informació pública d'un avantprojecte de llei del Govern fins a la seva aprovació definitiva com a llei, el procediment combina una última fase governamental i una fase parlamentària al Congrés i Senat. A continuació es descriu, de forma ordenada, l'itinerari habitual i els moments en què el text pot continuar canviant.

1. Tancament de la fase governamental després de l'audiència pública

Acabada l'audiència o informació pública, el ministeri promotor:

• Analitza les al·legacions rebudes de ciutadans, organitzacions i altres administracions.
• Introdueix, si escau, canvis en l'avantprojecte per incorporar suggeriments, corregir errors o reforçar la justificació jurídica i tècnica.
• Recull informes preceptius o facultatius que faltin (altres ministeris, Hisenda, Igualtat, etc.).

En aquesta fase el text encara és plenament modificable pel Govern, que pot refer articles, afegir disposicions o suprimir parts del esborrany inicial.

2. Aprovació en Consell de Ministres i remissió a les Corts

Completada aquesta revisió, l'avantprojecte s'eleva al Consell de Ministres, que:

• Examina el text definitiu proposat pel ministeri.
• El aprova formalment com a projecte de llei.
• Ordena la seva remissió al Congrés dels Diputats, acompanyat d'una exposició de motius i, normalment, d'una memòria d'impacte.

En aquest moment acaba la fase governamental d'elaboració. A partir d'aquí, el protagonisme passa a les Corts Generals, encara que el Govern continuarà influint a través del seu grup parlamentari i de possibles esmenes.

3. Inici de la tramitació al Congrés

Rebut el projecte de llei al Congrés, es segueixen, en línies generals, aquests passos:

• Qualificació per la Mesa del Congrés: la Mesa examina el projecte, verifica la seva regularitat formal i ordena la seva admissió a tràmit.
• Publicació al Butlletí Oficial de les Corts Generals (sèrie A): el text es fa públic i s'obre el termini d'esmenes.
• Esmenes a la totalitat: en un termini determinat, els grups poden presentar esmenes que demanin la devolució del projecte al Govern o proposin textos alternatius complets. Si es presenten, se celebrarà un debat de totalitat al Ple.

En el debat de totalitat, el Ple pot acordar tornar el text al Govern (el que tanca la tramitació) o bé rebutjar aquestes esmenes, en aquest cas el projecte segueix el seu curs.

4. Treball en comissió: ponència i dictamen

Superada la totalitat (o si no hi havia esmenes de devolució), el projecte s'envia a la comissió competent per matèria:

• Es nomenen ponents que integren la ponència, òrgan reduït on es discuteixen les esmenes a l'articulat i es redacta un text transaccional quan és possible.
• La ponència elabora un informe o text de la ponència, que incorpora les esmenes acceptades.
• La comissió debateix aquest text, pot introduir noves modificacions (incloses esmenes transaccionals acordades in extremis) i aprova un dictamen.

En aquest moment el text pot canviar substancialment, en funció de les majories i dels acords entre grups. El Govern, a través del seu grup parlamentari i de negociacions polítiques, pot impulsar acords, presentar esmenes i acceptar o rebutjar modificacions d'altres grups.

5. Debat i votació al Ple del Congrés

El dictamen de la comissió passa al Ple del Congrés, on:

• Es debaten els punts principals del projecte.
• Es voten, si escau, esmenes “vives” que hagin mantingut els grups per al Ple.
• S'emet finalment a votació el conjunt del projecte de llei.

Si el Congrés l'aprova, el text es remet al Senat. Si fos rebutjat en el seu conjunt, la iniciativa decau.

6. Tramitació al Senat

Al Senat el procediment és anàleg:

• La Mesa del Senat qualifica i admet a tràmit el projecte rebut del Congrés.
• Es publica i s'obre termini d'esmenes i, si escau, de sol·licitud de veto.
• La comissió corresponent elabora un dictamen.
• El Ple del Senat debateix i pot:
  • Aprovar el text sense canvis.
  • Aprovar-lo amb esmenes.
  • Aprovar un veto (rebuig global).

Si el Senat aprova el text sense modificacions, la llei queda llesta per a la seva fase final. Si introdueix esmenes o aprova un veto, el text torna al Congrés.

7. Segona lectura al Congrés i aprovació definitiva

Rebudes les esmenes o el veto del Senat, el Congrés:

• Vota si accepta o rebutja les esmenes del Senat (les que accepta s'incorporen al text definitiu).
• Si hi ha veto, pot aixecar-lo per:
  • Majoría absoluta en una primera votació, o
  • Majoría simple un cop transcorreguts dos mesos des de la interposició del veto.

Superat aquest tràmit, el projecte queda definitivament aprovat per les Corts Generals com a llei.

8. Sanció, promulgació i publicació al BOE

La llei aprovada es remet al Rei per a la seva sanció i promulgació. La Constitució estableix un termini màxim de quinze dies per sancionar-la. Després de la signatura real, la llei es publica al Butlletí Oficial de l'Estat (BOE).

La norma entra en vigor en la data que assenyali la seva disposició final (sovint vint dies després de la seva publicació, llevat que disposi una altra cosa). Només en aquest moment l'antic avantprojecte de llei s'ha convertit jurídicament en una llei plenament vigent.

El Ministeri d'Economia, Comerç i Empresa és un dels eixos del sistema espanyol de prevenció del blanqueig de capitals i de la financiació del terrorisme (PBC/FT). Les seves competències s'articulen principalment a través de la Llei 10/2010, de prevenció del blanqueig de capitals i de la financiació del terrorisme (BOE Llei 10/2010) i del seu Reglament aprovat per Reial Decret 304/2014 (BOE RD 304/2014), així com de la normativa d'estructura orgànica del propi Ministeri.

Paper com a autoritat competent en el sistema de PBC/FT

La Llei 10/2010 configura el nucli operatiu del sistema al voltant de la Comissió de Prevenció del Blanqueig de Capitals i Infraccions Monetàries, que:

• Depèn de la Secretaria d'Estat d'Economia del Ministeri.
• Està presidida pel Secretari d'Estat d'Economia, amb representació d'altres ministeris, supervisors financers i Comunitats Autònomes.
• Té atribuïda la impuls i coordinació de l'execució de la Llei 10/2010.

La Comissió exerceix funcions estratègiques: dirigir i impulsar la prevenció en el sistema financer i altres sectors, coordinar-se amb Forces i Cossos de Seguretat i amb el Ministeri Fiscal i òrgans judicials, i garantir un auxili eficaç a aquests en matèria de blanqueig i financiació del terrorisme.

Relació amb el SEPBLAC, el Tresor i òrgans dependents

En l'àmbit orgànic i funcional, el Ministeri actua sobre tres peces clau:

Comissió i el seu Comitè Permanent

• La Comissió pot actuar en Ple o mitjançant un Comitè Permanent, presidit pel Director General del Tresor i Política Financera, òrgan directiu del Ministeri.
• El Comitè Permanent assumeix, entre altres, l'aprovació del Pla Anual d'Inspecció dels subjectes obligats i la formulació de requeriments en matèria de compliment.

Servei Executiu de la Comissió (SEPBLAC)

El Servei Executiu de la Comissió (SEPBLAC) és la unitat d'intel·ligència financera espanyola. La Llei 10/2010 estableix que:

• És un òrgan dependent orgànica i funcionalment de la Comissió, és a dir, integrat en el sistema que presideix la Secretaria d'Estat d'Economia.
• La seva actuació s'orienta i les seves directrius s'aproven per la Comissió, a través del Comitè Permanent.
• Analitza les comunicacions dels subjectes obligats, realitza informes d'intel·ligència financera i els eleva a Fiscalia, òrgans judicials, policials o administratius competents.
• Supervisa i inspecciona el compliment de les obligacions de PBC/FT i formula recomanacions i propostes de requeriments.

Encara que el règim econòmic i pressupostari del SEPBLAC s'articula a través del Banc d'Espanya, la Direcció General del Tresor i Política Financera (del Ministeri) reembolsa les despeses amb càrrec al Tresor, d'acord amb la Llei 10/2010.

Fitxer de Titularitats Financeres

La Llei 10/2010 crea el Fitxer de Titularitats Financeres, un fitxer públic que recull informació sobre comptes i altres productes financers. La norma estableix que:

• La Secretaria d'Estat d'Economia i Suport a l'Empresa és la responsable del fitxer.
• El SEPBLAC actua com a encarregat del tractament, definint les característiques tècniques del fitxer i les seves instruccions de funcionament.
• Aquest fitxer és un instrument central de suport a la detecció i investigació de blanqueig i financiació del terrorisme.

Potestats normatives del Ministeri en PBC/FT

El Ministeri té un paper rellevant en el desenvolupament normatiu del sistema:

• El Reglament de la Llei 10/2010 s'aprova per Reial Decret 304/2014, a proposta del Ministre d'Economia, la qual cosa mostra la seva iniciativa reglamentària en la matèria.
• Diverses ordres ministerials dictades en l'àmbit d'Economia desenvolupen aspectes específics, com:
  • Les declaracions de moviments de mitjans de pagament en prevenció del blanqueig (Ordre ETD/1217/2022 i predecessores).
  • Les obligacions d'informació i comunicació sistemàtica d'operacions al SEPBLAC previstes en el Reglament.
• La Comissió de PBCIM ha d'informar els projectes de disposicions que regulin aspectes relacionats amb la Llei 10/2010, la qual cosa situa el Ministeri al centre del disseny normatiu.

Funcions de coordinació, supervisió i representació

A més, la Llei 10/2010 atribueix al sistema que depèn d'Economia diverses funcions de coordinació i impuls de polítiques públiques:

• Elaborar i actualitzar l'anàlisi nacional de riscos de blanqueig i financiació del terrorisme, tenint en compte l'avaluació supranacional de la UE i l'Estratègia de Seguretat Nacional.
• Elaborar, publicar i comunicar a la Comissió Europea estadístiques anuals sobre blanqueig i financiació del terrorisme, amb la col·laboració d'altres òrgans amb competències en la matèria.
• Servir de canal de col·laboració amb els sectors subjectes obligats, mitjançant orientacions i guies d'actuació.
• Col·laborar amb supervisors financers i, mitjançant convenis, coordinar amb ells la supervisió del compliment de les obligacions de PBC/FT.
• Instruir i proposar sancions en cas d'infracció de les obligacions de prevenció, corresponent al Ministre i, si escau, al Consell de Ministres, l'adopció final de les sancions més greus.

En conjunt, el Ministeri d'Economia, Comerç i Empresa, a través de la seva Secretaria d'Estat d'Economia, el Tresor i la seva presidència sobre la Comissió i el SEPBLAC, exerceix la direcció estratègica, coordinació, supervisió i desenvolupament normatiu del sistema espanyol de prevenció del blanqueig de capitals i de la financiació del terrorisme.

En l'ordenament espanyol no existeix una “autorització ANIFI” com a tal: les entitats financeres obtenen la seva autorització administrativa davant el Banc d'Espanya o una altra autoritat financera, i, pel sol fet d'estar autoritzades i operar, passen a ser subjectes obligats en dos plans: (1) prevenció de blanqueig de capitals i financiació del terrorisme (PBC/FT), i (2) protecció de l'informant i lluita contra la corrupció sota la Llei 2/2023, supervisada per l'Autoritat Independent de Protecció de l'Informant (ANIFI).

1. Marc general d'autorització d'entitats financeres

Els requisits bàsics d'accés a l'activitat vénen donats per:

• Entitats de crèdit (bancs, caixes, cooperatives de crèdit): Llei 10/2014 i el seu desenvolupament pel Reial Decret 84/2015.
• Entitats de pagament: Reial Decret-llei 19/2018 i Reial Decret 736/2019.
• Entitats de diners electrònics: Llei 21/2011 i el propi règim de serveis de pagament.

Encara que cada categoria té especificitats, els elements comuns d'autorització són:

• Constitució com a persona jurídica en un Estat membre de la UE i sotmesa al dret espanyol quan tingui la seva administració central a Espanya.
• Capital inicial mínim i recursos propis adequats (definits en cada norma: Llei 10/2014 per a entitats de crèdit, art. 19 del RDL 19/2018 per a entitats de pagament, Llei 21/2011 per a EDE), coherents amb la naturalesa i el volum previst de l'activitat.
• Pla de negoci i programa d'activitats: la sol·licitud ha d'incloure projeccions financeres per als primers exercicis, descripció detallada dels productes i serveis, mercat objectiu, estructura de balanç esperada i anàlisi de riscos.
• Govern corporatiu i control intern: s'exigeix una estructura d'òrgans d'administració clara, comitès interns quan procedeixi (riscos, auditoria, nomenaments i retribucions), i polítiques de remuneracions alineades amb una gestió prudent del risc.
• Idoneïtat de socis significatius i alts càrrecs: avaluació d'honorabilitat comercial i professional, experiència i no existència de conflictes d'interès greus, conforme als criteris de la Directiva 2013/36/UE i la seva transposició (Llei 10/2014 i RD 84/2015).
• Sistemes de gestió de riscos i compliment: procediments escrits de gestió de risc de crèdit, mercat, liquiditat, operacional, així com funció de compliment normatiu i auditoria interna independents.
• Protecció de clients i salvaguarda de fons: per a entitats de pagament i de diners electrònics, el RD 736/2019 exigeix mesures específiques de segregació o assegurament de fons d'usuaris, i compliment de normes de transparència i informació.

2. De l'autorització a la condició de subjecte obligat en PBC/FT

Un cop obtinguda l'autorització, l'entitat entra automàticament en el perímetre de la Llei 10/2010, de prevenció del blanqueig de capitals i financiació del terrorisme. L'article 2.1 considera subjectes obligats, entre altres:

• Entitats de crèdit.
• Entitats de pagament i entitats de diners electrònics.
• Empreses de serveis d'inversió, gestores d'IIC, fons de pensions, etc.

Això implica obligacions materials addicionals que ja s'exigeixen des de la fase d'autorització, com:

• Polítiques i procediments específics de diligència deguda amb clients.
• Òrgan de control intern i nomenament de representant davant el SEPBLAC.
• Formació contínua al personal i sistemes per a la detecció d'operacions sospitoses.

3. Relació amb l'ANIFI i la Llei 2/2023

La Llei 2/2023, que crea l'Autoritat Independent de Protecció de l'Informant (ANIFI), no canvia la forma d'autoritzar entitats financeres, però sí defineix qui són subjectes obligats a disposar de sistemes interns d'informació. Les entitats financeres que ja són subjectes obligats en PBC/FT encaixen normalment dins dels subjectes que han de:

• Implantar un canal intern d'informació eficaç, confidencial i accessible per denunciar infraccions normatives i fets de corrupció.
• Establir un procediment escrit de gestió de comunicacions, terminis de resposta, protecció davant represàlies i arxiu.
• Designar un responsable del sistema intern d'informació, amb autonomia i recursos, i comunicar-ho davant l'ANIFI quan així ho exigeixi la llei.
• Garantir la protecció de l'informant (anonimat quan sigui possible, confidencialitat, prohibició de represàlies) i cooperar amb l'ANIFI quan aquesta requereixi informació o tramiti un expedient sancionador.

En síntesi, l'autorització administrativa s'obté davant el Banc d'Espanya o altres autoritats financeres complint els requisits prudencials, de capital, organització i control intern fixats per la normativa sectorial. Aquesta autorització col·loca automàticament l'entitat en l'àmbit de la Llei 10/2010 (PBC/FT) i, pel seu tamany i naturalesa, en el de la Llei 2/2023, la qual cosa la converteix en subjecte obligat davant l'ANIFI a efectes de disposar d'un sistema intern d'informació i sotmetre's a la seva supervisió i potestat sancionadora en matèria de protecció de l'informant.