Las empresas integradas en grupos concentran dos tercios del negocio en España

En España, modificar la regulación de los grupos empresariales puede requerir trámites parlamentarios o puramente administrativos, según el rango de la norma que se quiera cambiar. De forma muy esquemática: cuanto más alta es la norma (ley), más intensa es la intervención de las Cortes; cuanto más baja (reglamentos, órdenes, circulares), más se concentra el procedimiento en el Gobierno o en los supervisores.

1. Cambios en leyes (marco básico de la regulación)

La definición de grupo de sociedades, el régimen fiscal de los grupos consolidados o las bases de la supervisión financiera suelen estar en leyes ordinarias (por ejemplo, en la normativa de sociedades de capital, de impuesto sobre sociedades o de ordenación bancaria). Para modificarlas es necesario tramitar una nueva ley que reforme la anterior.

El esquema general de reforma legislativa es:

• Iniciativa: el cambio puede presentarlo el Gobierno (proyecto de ley) o un sujeto con iniciativa legislativa (grupos parlamentarios, Senado, asambleas autonómicas o, en determinados supuestos, iniciativa legislativa popular).
• Admisión y toma en consideración: la Mesa del Congreso admite a trámite la iniciativa y, si es una proposición de ley, el Pleno decide si la toma en consideración (es decir, si se empieza a tramitar).
• Fase de enmiendas y ponencia: los grupos parlamentarios pueden proponer cambios concretos (enmiendas) al articulado. Una ponencia técnica redacta un texto de compromiso, especialmente relevante cuando se modifican definiciones o criterios de consolidación de grupos empresariales.
• Dictamen de comisión y Pleno: la comisión competente aprueba un dictamen que se eleva al Pleno del Congreso, donde se debate y vota el texto.
• Tramitación en el Senado: el texto aprobado se remite al Senado, que puede aprobarlo tal cual, introducir enmiendas o plantear un veto. Si introduce cambios, el Congreso tiene la última palabra.
• Sanción, promulgación y publicación: la ley se sanciona por el Rey, se promulga y se publica en el Boletín Oficial del Estado (BOE). Solo entonces la reforma de la regulación de los grupos empresariales entra en vigor (en la fecha indicada o, en su defecto, a los 20 días).

2. Cambios reglamentarios: reales decretos y órdenes ministeriales

Muchos aspectos técnicos de los grupos empresariales (reglamentos del Impuesto sobre Sociedades, normas sobre cuentas consolidadas, modelos de declaración, etc.) se desarrollan mediante reales decretos del Gobierno o órdenes ministeriales (por ejemplo, de Hacienda o de Justicia).

El procedimiento típico es administrativo, no parlamentario:

• Iniciativa interna: el ministerio competente elabora un borrador, a menudo apoyado en memorias técnico-jurídicas y de impacto (económico, de género, etc.).
• Trámite de audiencia e información pública: cuando procede, se abre un periodo para que empresas, asociaciones y ciudadanía hagan alegaciones sobre el proyecto de real decreto u orden.
• Informes preceptivos: pueden intervenir órganos consultivos (por ejemplo, el Consejo de Estado), otros ministerios o autoridades independientes, según la materia.
• Aprobación:
  • Los reales decretos se aprueban en Consejo de Ministros.
  • Las órdenes ministeriales las firma el ministro competente, a veces con el visto bueno de Hacienda u otros departamentos, si tiene impacto tributario o presupuestario.
• Publicación en el BOE: la modificación reglamentaria surte efecto desde la fecha prevista en el propio texto.

Aunque el Parlamento no vota estos cambios, puede controlarlos políticamente mediante preguntas, interpelaciones o proposiciones no de ley, e incluso forzar reformas legales si considera inadecuado el desarrollo reglamentario de los grupos empresariales.

3. Circulares e instrucciones de supervisores y órganos técnicos

En el ámbito contable y financiero, una parte importante de la regulación de grupos (consolidación, reporting, solvencia de grupos consolidables, etc.) se concreta en:

• Circulares de la CNMV, del Banco de España u otros supervisores.
• Resoluciones e instrucciones de organismos como el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC) o la Dirección General de Tributos.

Su modificación sigue un procedimiento interno del organismo emisor:

• Proyecto técnico: el órgano elabora un borrador de circular o resolución, normalmente para adaptar la regulación de grupos empresariales a cambios en la normativa europea o en estándares internacionales.
• Consulta o audiencia sectorial: se suele abrir un trámite de consulta a entidades afectadas (entidades de crédito, empresas de servicios de inversión, grandes grupos, asociaciones profesionales, etc.).
• Informe de supervisión y, en su caso, de otros órganos: en ocasiones intervienen ministerios (por ejemplo, Asuntos Económicos o Hacienda) para verificar la coherencia con el marco legal y reglamentario.
• Aprobación por el órgano competente: el consejo de la CNMV o del Banco de España, o la dirección del ICAC, adoptan formalmente la circular o resolución.
• Publicación en el BOE: la circular o resolución se inserta en el BOE y entra en vigor según lo previsto en su disposición final.

4. Interacción entre niveles normativos

En la práctica, modificar la regulación de los grupos empresariales puede exigir actuar en varios niveles a la vez: reforma de ley (por ejemplo, de la normativa mercantil o fiscal), adaptación de reglamentos mediante reales decretos y ajuste fino a través de órdenes ministeriales y circulares de supervisores. El principio básico es que las normas inferiores no pueden contradecir a las superiores, de modo que cualquier cambio material relevante suele empezar por el nivel legal y después desplegarse hacia abajo.

El Ministerio de Industria (hoy Ministerio de Industria y Turismo, conforme a los últimos reales decretos de estructura) no ejerce un “supervisor horizontal” de grandes empresas comparable al Banco de España o la CNMV, pero sí concentra un conjunto amplio de competencias de regulación técnica, autorización, registro, inspección y sanción sobre la actividad industrial y ciertos mercados, que afectan de lleno a grandes empresas y grupos empresariales.

Marco normativo básico

El núcleo jurídico de estas competencias se encuentra, sobre todo, en:

• La Ley 21/1992, de Industria (BOE), que fija las bases de la ordenación de las actividades industriales y el papel de la Administración General del Estado en materia de seguridad y calidad industrial, registro de establecimientos e infracciones y sanciones.
• La Ley 32/2014, de Metrología (BOE), que regula el control metrológico del Estado (exactitud de instrumentos de medida) y articula un sistema de vigilancia del mercado con intervención estatal y autonómica.
• Una amplia constelación de reglamentos técnicos (p.ej. sobre equipos a presión, ascensores, compatibilidad electromagnética, seguridad minera o reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial) dictados al amparo de esa Ley de Industria y de directivas europeas.
• Las leyes de régimen administrativo general (Leyes 39/2015 y 40/2015) y los reales decretos de estructura departamental (como el Real Decreto 829/2023, que reestructura los ministerios, o las normas que desarrollan la estructura orgánica básica de Industria), que distribuyen funciones entre secretarías de Estado, direcciones generales y organismos adscritos.

Tipos de potestades sobre la actividad empresarial

Sobre esa base normativa, el Ministerio de Industria ejerce, en relación con las empresas (grandes o no) que operan en sectores industriales y de comercio exterior de productos:

• Potestad reglamentaria técnica: elaboración de reglamentos de seguridad industrial (p.ej. sobre máquinas, equipos a presión, aparatos elevadores, instalaciones eléctricas, productos industriales en general) y de desarrollo de la Ley de Metrología. Estas normas condicionan el diseño, la fabricación, la comercialización y la puesta en servicio de productos industriales que utilizan grandes grupos empresariales o que ellos mismos fabrican.
• Autorización y registro: en el marco de la Ley 21/1992 y del Reglamento del Registro Integrado Industrial, el ministerio:
  • Gestiona o coordina el registro de establecimientos e instalaciones industriales de ámbito estatal.
  • Autoriza y vigila a organismos de control y de verificación metrológica que actúan sobre las empresas (certificación, inspección, etc.).
  • Participa en el control previo o en la notificación de determinados productos sujetos a marcado CE y a requisitos esenciales de seguridad.
• Inspección y vigilancia del mercado: a través de sus direcciones generales y organismos adscritos, impulsa inspecciones sobre:
  • El cumplimiento de reglamentos de seguridad industrial en instalaciones y productos de empresas.
  • La conformidad metrológica de instrumentos de medida usados en transacciones comerciales, energía, transporte, etc.
  • El control de productos en el comercio exterior (normas técnicas, calidad y seguridad de productos importados o exportados).
  Estas funciones se ejercen en coordinación muy estrecha con las comunidades autónomas, que tienen competencias ejecutivas relevantes.
• Potestad sancionadora: la Ley de Industria y la Ley de Metrología tipifican infracciones (leves, graves y muy graves) por incumplimiento de la normativa técnica y de seguridad, asignando al Estado, y en particular al ministerio competente en industria, la imposición de multas, clausuras, suspensión de actividad o retirada de productos en los ámbitos de su competencia.
• Funciones de fomento y planificación: aunque no son “control” en sentido estricto, los numerosos programas de ayudas, subvenciones, ayudas a la internacionalización, digitalización y mejora de la productividad industrial condicionan la conducta de grandes empresas y grupos, mediante:
  • Criterios de acceso a ayudas (pymes frente a grandes empresas, requisitos de cumplimiento normativo, sostenibilidad, etc.).
  • Planes y estrategias industriales de ámbito estatal que orientan inversiones y reestructuraciones sectoriales.

Relación con otros supervisores y alcance material

El Ministerio de Industria no es un supervisor transversal de grupos empresariales (ese rol recae, según el caso, en la CNMC para competencia y ciertos sectores regulados, en la CNMV para mercados de valores o en el Banco de España para entidades de crédito). Su ámbito se centra en:

• La seguridad y calidad industrial de productos e instalaciones.
• El control metrológico y la fiabilidad de las mediciones usadas en el tráfico económico.
• Determinados aspectos del comercio de mercancías (especialmente en frontera).

En esos campos, las grandes empresas y grupos —industriales, energéticos, de infraestructuras, distribución, etc.— están sujetas a sus reglamentos, a inspecciones propias o a través de organismos de control supervisados por el ministerio, y a su régimen sancionador. El control es, por tanto, sectorial y técnico, y se articula en coordinación con otros ministerios económicos, las comunidades autónomas y las autoridades independientes.

Con la información disponible en las fuentes consultadas, se ha podido identificar una iniciativa parlamentaria claramente vinculada de forma directa a la concentración empresarial y a su impacto en el mercado español en la Legislatura XV. No obstante, el propio funcionamiento de los registros del Congreso y del Senado impide, con esta búsqueda parcial, ofrecer un número total cerrado de iniciativas sobre el tema: el volumen de preguntas, mociones y proposiciones es muy elevado y requeriría una explotación sistemática y exhaustiva de ambos registros.

Iniciativa claramente identificada

La única iniciativa localizada de manera inequívoca en la investigación es una iniciativa registrada en el Congreso que interpela al Gobierno sobre “las medidas previstas para reforzar las garantías del derecho a la información ante la actual concentración de la difusión de contenidos informativos y audiovisuales en plataformas privadas, operadores digitales y servicios de pago” (núm. reg. 124680), publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 14 de septiembre de 2026.

Esta iniciativa se sitúa en la intersección entre concentración de operadores y funcionamiento del mercado en un sector concreto: el mercado de contenidos informativos y audiovisuales en España. El texto plantea que la creciente concentración de la oferta en manos de grandes plataformas privadas y servicios de pago puede tener consecuencias sobre:

• El pluralismo informativo y la diversidad de contenidos.
• La capacidad de elección de los consumidores y usuarios.
• El equilibrio competitivo en el mercado español de servicios de comunicación audiovisual y plataformas digitales.

En ese sentido, la iniciativa encaja en la lógica de las políticas de competencia: no se limita a una cuestión sectorial de medios, sino que conecta explícitamente la concentración empresarial con la estructura y el funcionamiento del mercado español en un ámbito muy concreto. Puede consultarse en el portal del Congreso a través del Boletín correspondiente de la Legislatura XV (enlace al BOCG).

Por qué no es posible dar un número total exacto

La pregunta que planteas es amplia: abarca “todas las iniciativas parlamentarias” de la legislatura sobre concentración empresarial y su impacto en el mercado español, sin limitar tipo (leyes, proposiciones no de ley, preguntas, mociones, comparecencias, etc.) ni sector (energía, telecomunicaciones, financiero, alimentación, distribución, etc.).

Según el diseño de los propios portales del Congreso y del Senado, las iniciativas se registran con descriptores y títulos muy variados. Una búsqueda semántica devuelve:

• Mociones y debates económicos que tratan sobre crecimiento empresarial, barreras regulatorias o fragmentación del mercado, sin mencionar siempre expresamente “concentración empresarial”.
• Textos y debates donde se alude a la concentración de mercado en sectores concretos (energía, distribución, telecomunicaciones, banca, etc.) dentro de iniciativas de objeto más amplio.
• Preguntas y proposiciones que se centran en la unidad de mercado, competencia o poder de mercado, donde la concentración es un elemento implícito pero no necesariamente el objeto principal.

Con esta dispersión temática, y dado que la Legislatura XV sigue abierta, las propias fuentes señalan que no es riguroso afirmar un número total de iniciativas sin aplicar una metodología de explotación sistemática (por ejemplo, clasificar manualmente todas las iniciativas de economía, industria, competencia y consumo para determinar en cuáles la concentración empresarial es objeto principal y no solo contexto).

Respuesta prudente y cómo afinar el recuento

En consecuencia, la formulación más prudente con los datos verificables es: se ha identificado 1 iniciativa parlamentaria en la Legislatura XV cuyo objeto principal es la concentración empresarial y su impacto en el mercado español, en el ámbito de los contenidos informativos y audiovisuales. El número real de iniciativas que abordan la concentración empresarial de forma más amplia o sectorial podría ser superior, pero exigiría un trabajo específico de minería de los registros del Congreso y del Senado que vaya más allá de las búsquedas puntuales realizadas.

Si te interesa un recuento más afinado, es posible acotarlo, por ejemplo:

• Solo al Congreso o solo al Senado.
• A determinados tipos de iniciativa: leyes y proposiciones no de ley, dejando fuera preguntas y solicitudes de informe.
• A sectores específicos (energía, telecomunicaciones, financiero, distribución…) donde la concentración es un problema reconocido.

Con esos filtros, el recuento puede hacerse de manera más precisa y comparable, y servir de base para analizar la intensidad de la atención parlamentaria al fenómeno de la concentración empresarial en los distintos mercados españoles.