Guardiola reprocha al Gobierno que descargue en las CCAA sus responsabilidades por la crisis de Ceuta

El reparto de menores extranjeros no acompañados entre comunidades ya no se basa solo en acuerdos políticos puntuales: existe un marco estatal obligatorio en vigor (Real Decreto‑ley 2/2025 y sus reales decretos de desarrollo) y, al mismo tiempo, una fuerte contestación política y judicial que condiciona su aplicación. Hoy el sistema funciona, pero en régimen de “despliegue conflictivo”: se han iniciado reubicaciones, se han fijado capacidades oficiales de acogida y hay financiación extraordinaria, pero varias comunidades del PP y Vox lo están recurriendo y se niegan a nuevos traslados. Además, el decreto‑ley se está tramitando como proyecto de ley en el Congreso, con plazo de enmiendas abierto hasta septiembre de 2026, por lo que el marco puede volver a cambiar.

1. Marco legal estatal ya operativo

El núcleo del nuevo sistema es el Real Decreto‑ley 2/2025, de 18 de marzo, que modifica la Ley de Extranjería para crear un plan de respuesta solidaria y un reparto obligatorio de menores en situaciones de “contingencia migratoria extraordinaria”. El decreto fue convalidado por el Congreso (179 votos a favor y 170 en contra, con PP y Vox en contra) y se tramita como Proyecto de Ley 121/000055, con plazo de enmiendas ampliado hasta el 2 de septiembre de 2026, según la ficha parlamentaria del Congreso (detalle del proyecto y texto inicial en BOCG). El debate político que acompañó a la convalidación está descrito en medios como eldiario.es y Demócrata.

Este decreto introduce nuevos artículos (35 bis, ter, quater y quinquies) que:

• Regulan cuándo se declara la contingencia migratoria y cómo se elabora el plan de respuesta solidaria.
• Fijan los criterios de reparto si no hay acuerdo unánime en la Conferencia Sectorial (población, renta per cápita, paro, esfuerzo previo de acogida, insularidad, dispersión, etc.), tal y como detalla el análisis de Demócrata y la pieza de ABC.
• Preven un fondo específico de 100 millones de euros adscrito a Juventud e Infancia para garantizar la suficiencia financiera.

Sobre esta base, el Gobierno ha aprobado dos reales decretos clave sobre “capacidad ordinaria”:

• Real Decreto 743/2025, de 26 de agosto, que fija por primera vez la capacidad ordinaria de cada comunidad para 2025 (16.016 plazas en total, con 2.827 en Andalucía, 2.650 en Cataluña, 2.325 en Madrid, etc.), publicado en el BOE el 27 de agosto de 2025 (texto en el BOE).
• En 2026 se ha actualizado esa capacidad mediante el Real Decreto 556/2026, que eleva el total a 17.081 plazas; su contenido es explicado por Demócrata en este análisis y resumido en la nota “BOE hoy, 3 de julio” de Demócrata.

Según esas piezas, la capacidad ordinaria no implica traslados automáticos, pero es la referencia para declarar que un territorio (hoy Canarias, Ceuta y Melilla) ha triplicado su capacidad y activar el mecanismo obligatorio de redistribución.

2. Acuerdos en la Conferencia Sectorial y despliegue práctico

En el plano de los acuerdos multilaterales, la Conferencia Sectorial de Infancia y Adolescencia ha tenido dos tipos de decisiones:

• Financiación: el 30 de junio de 2025 aprobó un reparto de 22 millones de euros para Canarias, Baleares, Ceuta y Melilla, destinado a la atención de menores migrantes no acompañados, según la nota oficial de Juventud e Infancia (comunicado de la Conferencia Sectorial). Demócrata recoge este mismo acuerdo en esta crónica sobre el debate migratorio.
• Criterios de reparto: en 2022 ya se habían consensuado criterios técnicos (población, esfuerzo previo), que el Gobierno ha reutilizado como base para el nuevo sistema, como explican tanto Moncloa (nota de abril de 2024; versión en la web ministerial en [enlace]) como Demócrata.

El nuevo mecanismo ya se ha empezado a aplicar: Demócrata relata que se ha producido el primer traslado formal bajo el sistema obligatorio (un menor derivado desde Ceuta), y que los criterios del decreto fijan una ratio mínima de plazas por habitante para cada territorio (crónica de septiembre de 2025). Además, Moncloa creó un grupo de trabajo técnico para coordinar la ejecución del real decreto y recabar datos de plazas y ocupación de todas las comunidades (nota de 8 de abril de 2025).

3. Tensiones políticas y judiciales

El despliegue del sistema está fuertemente politizado:

• Comunidades gobernadas por PP y Vox (Valencia, Galicia, Aragón, Murcia, Andalucía, Baleares, Cantabria, La Rioja, entre otras) acusan al Gobierno de “imposición” y de diseñar un reparto “a medida” de Cataluña y País Vasco. Ejemplo: la Generalitat Valenciana anunció voto en contra en la Sectorial y un recurso de inconstitucionalidad contra el real decreto, al considerar que invade competencias y distribuye “sin planificación ni recursos” (comunicado valenciano); la Xunta denuncia que Galicia debería asumir 317 menores mientras Cataluña y Euskadi no recibirían ninguno (nota de la Xunta).
• Varios gobiernos autonómicos han ido ya a los tribunales contra el Real Decreto 743/2025 que fija capacidades, y el Ejecutivo central ha respondido planteando conflictos de competencia frente a normas autonómicas como el protocolo canario de recepción, según detallan las notas del Ministerio de Política Territorial (solicitud de dictamen al Consejo de Estado y impugnación del acuerdo y protocolo de Canarias).
• La crisis de Ceuta de verano de 2026 ha tensionado aún más el sistema: Demócrata recoge que PP y Vox anuncian que sus comunidades no participarán en nuevos traslados y que Junts rechaza que se envíen menores a Cataluña, lo que complica las mayorías del Gobierno en el Congreso (análisis político; contexto de la crisis en crónica de la situación en Ceuta y relato de la avalancha).
• Ante las negativas autonómicas, la Fiscalía General ha dictado en agosto de 2026 un decreto interno recordando que intervendrá si las comunidades se niegan a recibir menores reubicados desde Ceuta, coordinando a los fiscales de origen y destino para dejar constancia de cualquier rechazo o dilación (información de Demócrata). El PP ha replicado acusando a la Fiscalía de “auxiliar al Gobierno” en vez de limitarse a velar por los menores (reacción popular).

4. Próximos pasos

En síntesis, el sistema estatal de reparto obligatorio está jurídicamente en vigor, con capacidades oficiales fijadas y fondos extraordinarios, pero su despliegue práctico depende de tres frentes abiertos: la aprobación definitiva del proyecto de ley que sustituirá al Real Decreto‑ley, las sentencias sobre los recursos de inconstitucionalidad y contencioso‑administrativos interpuestos por varias autonomías, y la capacidad del Gobierno para pactar en la Conferencia Sectorial acuerdos operativos que aterricen el plan de respuesta solidaria en traslados concretos más allá de los primeros casos ya iniciados.

La presidenta de la Junta de Extremadura, según el Estatuto de Autonomía reformado por la Ley Orgánica 1/2011 (texto en el BOE), es la máxima responsable política de la Comunidad: ostenta su más alta representación, ejerce la representación ordinaria del Estado en Extremadura y preside la Junta (el Gobierno autonómico). Sus competencias se agrupan en tres grandes planos: representación institucional, funciones como representante del Estado y dirección de la acción de gobierno. Además, el Estatuto regula detalladamente su elección por la Asamblea, la posibilidad de disolverla y plantear cuestiones de confianza, así como las causas y mecanismos de cese, incluida la moción de censura.

Posición institucional de la Presidenta

El Estatuto establece que la Presidenta:

• Ostenta la más alta representación de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
• Ejerce la representación ordinaria del Estado en la Comunidad Autónoma.
• Preside la Junta de Extremadura, que es el órgano colegiado que ejerce las funciones propias del Gobierno autonómico.

Una ley autonómica debe desarrollar el estatuto de la Presidenta, el régimen de ejercicio de sus funciones y sus relaciones, y las de la propia Junta, con la Asamblea de Extremadura.

Elección e investidura

La Presidenta es elegida por la Asamblea de Extremadura, exclusivamente de entre sus miembros, y nombrada por el Rey. Tras la constitución de la Asamblea, su Presidencia, previa consulta a los grupos parlamentarios, propone una candidatura a la Presidencia de la Junta, presentada como mínimo por una cuarta parte de los diputados.

La persona candidata:

• Presenta su programa al Pleno de la Asamblea dentro de los quince días siguientes a su designación.
• Debe obtener mayoría absoluta en la primera votación para ser elegida.
• Si no lo consigue, se celebra una segunda votación 48 horas después, en la que basta la mayoría simple.

Si en el plazo de dos meses desde la primera votación ningún candidato resulta elegido, la Asamblea queda disuelta y el Presidente o Presidenta en funciones convoca nuevas elecciones.

Competencias materiales de la Presidenta

Como suprema representante de la Comunidad Autónoma

• Representar a Extremadura en sus relaciones con las instituciones del Estado, con otras Comunidades Autónomas y con las demás administraciones públicas, y, cuando proceda, en el ámbito internacional.
• Suscribir convenios de colaboración con el Estado y acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas, con posibilidad de delegar esta facultad en otras autoridades.
• Convocar las elecciones a la Asamblea de Extremadura, su sesión constitutiva y, en su caso, disolverla en los términos fijados por el propio Estatuto.

Como representante ordinaria del Estado en Extremadura

• Promulgar en nombre del Rey las leyes aprobadas por la Asamblea de Extremadura y las demás normas con rango de ley, ordenando su publicación en el Diario Oficial de Extremadura y, cuando proceda, en el Boletín Oficial del Estado.
• Ordenar la publicación en el Diario Oficial de Extremadura de los nombramientos del Delegado del Gobierno y demás altas autoridades estatales en la Comunidad.
• Velar por el respeto al orden constitucional y al resto del ordenamiento jurídico en el ámbito autonómico, adoptando las medidas necesarias dentro de sus competencias.

Como Presidenta de la Junta de Extremadura

• Establecer, de acuerdo con su programa político, las directrices generales de la acción de gobierno e impulsar, dirigir y coordinar la actuación de la Junta.
• Crear o suprimir Vicepresidencias y Consejerías, modificar su denominación y distribuir competencias entre ellas mediante decretos de la Presidenta, dando cuenta a la Asamblea, así como resolver los conflictos de atribuciones entre miembros de la Junta.
• Convocar, fijar el orden del día, presidir, suspender y levantar las reuniones de la Junta y dirigir sus deliberaciones, velando por la ejecución de los acuerdos adoptados.
• Firmar los decretos y acuerdos de la Junta y ordenar su publicación oficial.
• Ejercer las acciones que correspondan ante los tribunales, informando a la Junta.
• Remitir a la Asamblea la información que esta requiera sobre el Gobierno o la Administración regional.

Relación con la Asamblea: disolución, confianza y censura

La Presidenta, previa deliberación de la Junta y bajo su exclusiva responsabilidad, puede disolver anticipadamente la Asamblea, salvo que haya una moción de censura en trámite o no haya transcurrido un año desde la anterior disolución (salvo el supuesto específico previsto en el propio Estatuto). El decreto de disolución debe incluir la convocatoria de elecciones.

Además, puede plantear una cuestión de confianza sobre una declaración política general siempre que no haya moción de censura en curso. La confianza se entiende otorgada si la apoya la mayoría simple de la Asamblea; en caso contrario, la Presidenta debe dimitir y se inicia un nuevo proceso de investidura.

Por su parte, la Asamblea puede exigir su responsabilidad política mediante moción de censura, que debe ir respaldada, al menos, por un quince por ciento de los diputados e incluir un candidato alternativo y un programa. Si la moción prospera por mayoría absoluta, la Presidenta cesa automáticamente y la persona candidata queda investida, remitiéndose el nombramiento al Rey.

Causas de cese

El Estatuto prevé que la Presidenta cese:

• Por aprobación de una moción de censura.
• Por celebración de nuevas elecciones autonómicas (continúa en funciones hasta la toma de posesión de la nueva Presidencia).
• Por dimisión voluntaria, presentada por escrito al Presidente de la Asamblea, permaneciendo igualmente en funciones hasta la elección de sucesor o sucesora.
• Por fallecimiento, por inhabilitación derivada de condena penal firme o resolución judicial que limite sus derechos civiles de forma incompatible con el cargo, por incompatibilidad con otros cargos públicos y por las demás causas que establezca la ley.

En estos supuestos, la sustitución provisional recae en el miembro de la Junta que determine la legislación autonómica, y una ley regulará también el estatuto de los ex Presidentes.

La gestión de menores extranjeros no acompañados en España se apoya en un bloque estatal de extranjería y protección de la infancia y en leyes autonómicas de protección de menores. Las comunidades autónomas están obligadas a asumir su protección y tutela cuando se encuentren en situación de desamparo, garantizarles educación, sanidad y servicios sociales en igualdad con los menores españoles y cumplir estándares de centros y procedimientos fijados por su propia normativa. En situaciones de “contingencia migratoria extraordinaria” existe además un sistema de reparto territorial y financiación solidaria acordado entre el Estado y las comunidades. A continuación detallo las normas clave y los requisitos principales que se exigen a las autonomías.

1. Normativa estatal básica

El eje en materia de extranjería es la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros, modificada por las LO 4/2000, LO 8/2000 y LO 2/2009. Sus artículos 35 y siguientes regulan específicamente a los menores extranjeros no acompañados (RMENA, tutela, convenios con ONG y derivaciones entre comunidades) y, tras las últimas reformas, crean el sistema de plan de respuesta solidaria, declaración de “contingencia migratoria extraordinaria” y criterios de distribución entre comunidades (artículos 35 bis y 35 quinquies).

En protección de la infancia, la referencia es la reforma del sistema de protección mediante la Ley Orgánica 8/2015 y la Ley 26/2015, que modifican la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor y el Código Civil. Estas normas:

• Definen la situación de riesgo y desamparo y refuerzan el principio del interés superior del menor.
• Reconocen que los menores extranjeros, incluidos los no acompañados, tienen derecho a educación, asistencia sanitaria y servicios sociales “en las mismas condiciones que los menores españoles”.
• Obligan al Estado a facilitar la autorización de residencia a todo menor extranjero tutelado cuando se acredite la imposibilidad de retorno a su familia o país de origen.

La LO 8/2021 refuerza, de forma general, la coordinación entre administraciones frente a la violencia y las situaciones de desamparo, sin regular específicamente el reparto de MENA, pero consolidando la obligación de los servicios de protección autonómicos de actuar con rapidez ante el desamparo.

2. Protocolo Marco y determinación de la minoría de edad

La pieza técnica central es la Resolución de 13 de octubre de 2014 que publica el Protocolo Marco sobre actuaciones con menores extranjeros no acompañados. Desarrolla el Reglamento de Extranjería y fija, para Policía, Fiscalía y entidades autonómicas de protección:

• Procedimiento de localización e identificación del supuesto menor.
• Pruebas y expediente para la determinación de la edad.
• Plazos y forma de la puesta a disposición inmediata de la entidad pública autonómica de protección.
• Inscripción y uso del Registro de Menores Extranjeros No Acompañados (RMENA).

Este protocolo obliga a las comunidades a disponer de servicios de protección capaces de asumir de inmediato al menor, cooperar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y alimentar el RMENA.

3. Tutela autonómica y derivación entre comunidades

Conforme a la LO 4/2000 y a la legislación civil y de protección de menores (reformada por Ley 26/2015 y LO 8/2015):

• La comunidad autónoma en cuyo territorio se localiza el menor debe asumir de facto la guarda y, en su caso, la tutela, declarando su desamparo mediante resolución administrativa sometida a control judicial.
• Puede firmar convenios con ONG para la tutela ordinaria (indicando número de menores, recursos y lugar de residencia) y promover ante el juez la constitución de esa tutela.
• Puede acordar con otras comunidades la asunción de la tutela y custodia de determinados menores “para garantizar mejores condiciones de integración”.

En escenario de “contingencia migratoria extraordinaria”, los nuevos preceptos de la LO 4/2000 señalan que, una vez inscrito el menor en el RMENA, la Administración General del Estado debe proponer su ubicación en otra comunidad en un plazo máximo de 15 días, dictar la resolución de traslado oyendo al menor, a la comunidad de destino y al Ministerio Fiscal, y registrar la comunidad de destino en el RMENA.

4. Condiciones materiales, derechos y financiación

Los requisitos materiales de los centros de acogida (ratios, espacios, equipos profesionales, programas educativos, etc.) se concretan en la normativa autonómica de infancia y servicios sociales. Entre otras, destacan:

• Andalucía: Ley 4/2021 de Infancia y Adolescencia y desarrollo reglamentario de centros (por ejemplo, la Orden de 26 de febrero de 2020 y la Orden de 25 de febrero de 2019 sobre programas para MENA).
• Cataluña: Ley 14/2010 de derechos y oportunidades en la infancia y la adolescencia y el Libro segundo del Código Civil de Cataluña.
• Madrid: Ley 4/2023 de Infancia y Adolescencia.
• Canarias: uso de centros de emergencia para MENA mediante el Decreto-ley 23/2020 y convenios para derivación a la península como la adenda de 2015.

En financiación y reparto solidario, el Estado ha aprobado reales decretos de subvenciones directas para la acogida y traslado de menores, como el RD 868/2007 (programa especial desde Canarias), el RD 881/2021 (menores de Ceuta en otras comunidades) y el RD 767/2022 (subvención a Canarias, Ceuta y Melilla).

Finalmente, la jurisprudencia constitucional reciente, como la STC 43/2025 sobre el acuerdo canario de recepción de MENA, ha subrayado que las comunidades no pueden excluir de su función protectora a los menores migrantes rescatados en el mar o interceptados en costa, reafirmando su obligación de tutela y acogida con independencia de la vía de llegada.