Moncloa confirma que avisó al Rey de la incursión de buques marroquíes en aguas de Ceuta en el mes julio

La Constitución de 1978 atribuye al Rey un conjunto de competencias en defensa y política exterior que son, ante todo, funciones de representación y formalización de las decisiones adoptadas por el Gobierno y las Cortes Generales. No implican poder político propio, porque sus actos están sometidos a refrendo (art. 64 CE) y la dirección efectiva de la política exterior y de defensa corresponde al Gobierno (art. 97 CE).

1. Marco general: Jefe del Estado y símbolo de unidad

El punto de partida es el artículo 56 CE: el Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, que arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones y asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica. Esto le sitúa como figura central en la proyección exterior de España, pero sin capacidad decisoria autónoma.

2. Competencias en materia de defensa

Las funciones del Rey vinculadas a la defensa se articulan en varios preceptos:

• Mando supremo de las Fuerzas Armadas (art. 62 h CE). El Rey ostenta el mando supremo, pero en términos constitucionales es un mando representativo. El Gobierno es quien dirige la política de defensa, fija la estrategia militar y ejerce la jefatura operativa a través del Ministerio de Defensa y la cúpula militar. La condición de mando supremo se expresa en actos como presidir desfiles, juramentos de bandera, actos castrenses o nombrar cargos militares que la ley reserve a la Corona.
• Sanción y promulgación de leyes de defensa (art. 62 a CE). Toda ley, incluidas las orgánicas de defensa nacional, de carrera militar o de organización de las Fuerzas Armadas, se sanciona y promulga por el Rey. Se trata de una competencia formal imprescindible para la validez y entrada en vigor de las normas aprobadas por las Cortes.
• Nombramientos vinculados a la estructura de defensa (art. 62 i CE). Corresponde al Rey nombrar y relevar, a propuesta del Gobierno, a los altos mandos militares que la ley determine (por ejemplo, el Jefe de Estado Mayor de la Defensa), así como otros altos cargos cuya designación se atribuya a la Corona. El poder de decisión recae en el Consejo de Ministros; el Rey formaliza.
• Declaración de guerra y paz (art. 63.3 CE). El Rey declara la guerra y hace la paz, pero “previa autorización de las Cortes Generales”. Es decir, sólo puede emitir la declaración formal después de que el Parlamento haya autorizado la decisión política propuesta por el Gobierno.

3. Competencias en política exterior

En política exterior, la Constitución confía al Rey una serie de funciones esenciales de representación del Estado y de formalización jurídica de compromisos internacionales:

• Más alta representación internacional (art. 56.1 CE). El Rey personifica al Estado en las relaciones exteriores: realiza visitas de Estado, recibe a jefes de Estado extranjeros, pronuncia discursos ante foros internacionales y participa en ceremonias diplomáticas. El contenido político de la posición española lo marca el Gobierno; el Rey lo expresa institucionalmente.
• Relaciones diplomáticas (art. 63.1 CE). Corresponde al Rey acreditar a los embajadores y otros representantes diplomáticos de España, así como recibir las cartas credenciales de los representantes extranjeros. Con ello se formaliza el reconocimiento y el inicio de relaciones diplomáticas.
• Tratados internacionales (art. 63.2 CE). El Rey expresa el consentimiento del Estado en obligarse por medio de tratados internacionales. Esto significa que, una vez seguida la tramitación constitucional (negociación por el Gobierno, autorización de las Cortes cuando proceda según los arts. 93–95 CE), el Rey firma o perfecciona el instrumento que vincula a España en el plano internacional.
• Sanción y promulgación de leyes de autorización de tratados. Cuando un tratado requiere autorización parlamentaria mediante ley (por ejemplo, tratados de carácter político, militar o que obliguen financieramente al Estado), esa ley también ha de ser sancionada y promulgada por el Rey (art. 62 a CE), integrando la competencia exterior con su función legislativa formal.

4. El papel del refrendo y la responsabilidad política

Un rasgo clave de todas estas competencias es que no generan responsabilidad política del Rey. Conforme al artículo 56.3 CE, su persona es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. La responsabilidad de los actos recae en quien los refrenda (art. 64 CE): normalmente el Presidente del Gobierno o los ministros competentes.

En la práctica, ello significa que las decisiones sustantivas sobre defensa (uso de las Fuerzas Armadas, participación en misiones en el exterior, política de alianzas) y política exterior (orientación diplomática, posición en la UE y organizaciones internacionales, firma de acuerdos) son adoptadas por el Gobierno y, cuando procede, por las Cortes. El Rey las formaliza, simboliza y representa, pero no las decide.

5. Síntesis

En suma, la Constitución configura al Rey como Jefe del Estado con mando supremo de las Fuerzas Armadas y máxima representación internacional, al que corresponde formalizar la guerra y la paz, el consentimiento en los tratados y los principales actos diplomáticos. Sin embargo, el núcleo de poder en defensa y política exterior reside en el Gobierno y las Cortes, cuyas decisiones el Rey refrenda y representa, manteniendo un papel fundamentalmente arbitral, simbólico y ceremonial.

En el ordenamiento español no existe una “autorización puntual” del Congreso para que la Armada salga a patrullar o responda a cada incidente en aguas territoriales. El marco jurídico combina la Constitución, la Ley Orgánica de la Defensa Nacional, la ley de estados excepcionales y la normativa marítima, y reserva a las Cortes solo las decisiones de máximo nivel (guerra, estados de excepción/sitio). Lo decisivo es el nivel de gravedad de la incursión extranjera.

1. Marco constitucional básico

• Artículo 8.1 CE: las Fuerzas Armadas (incluida la Armada) tienen la misión de garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional.
• Artículo 97 CE: el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. De ahí deriva su competencia para ordenar despliegues y operaciones navales.
• Artículo 62.h CE: el Rey ostenta el mando supremo de las Fuerzas Armadas, en el marco de las decisiones políticas del Gobierno.
• Artículo 63.3 CE: la declaración de guerra y la paz corresponden al Rey, previa autorización de las Cortes Generales.
• Artículo 116 CE: regula los estados de alarma, excepción y sitio, que pueden implicar un empleo más intenso de medios militares bajo control parlamentario.

Por tanto, el Gobierno tiene un mandato constitucional amplio para emplear la Armada en defensa de la soberanía en el mar territorial, sin necesidad de autorización previa de las Cortes para cada despliegue, salvo cuando se entra en los supuestos extremos de guerra o estado de sitio.

2. Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional

La LO 5/2005 desarrolla este marco:

• Art. 15: reitera la misión de las Fuerzas Armadas de garantizar soberanía, independencia, integridad territorial y ordenamiento constitucional.
• Art. 16.a): incluye expresamente como tipo de operación «la vigilancia de los espacios marítimos, como contribución a la acción del Estado en la mar», tanto en territorio nacional como en el exterior.
• Arts. 17 y 19: exigen autorización del Congreso para ciertas misiones en el exterior no directamente relacionadas con la defensa de España o del interés nacional.

De aquí se desprende una distinción clave:

• Vigilancia y operaciones en espacios marítimos españoles: son operaciones de defensa y seguridad en territorio nacional. Se encuadran en la competencia ordinaria del Gobierno y la cadena de mando militar; no requieren autorización parlamentaria previa.
• Operaciones en el exterior: pueden necesitar autorización del Congreso en los términos de la LO 5/2005. No aplican a un despliegue en el mar territorial español frente a una incursión.

3. Estados de alarma, excepción y sitio

La LO 4/1981 desarrolla el artículo 116 CE:

• Estado de alarma: lo declara el Gobierno por decreto y el Congreso solo autoriza la prórroga. Se orienta a crisis graves (catástrofes, pandemias, etc.), no específicamente a incidentes navales, y no es requisito previo para desplegar la Armada.
• Estado de excepción: requiere autorización previa del Congreso; procede ante alteraciones graves del orden público que no puedan afrontarse con poderes ordinarios.
• Estado de sitio: el Congreso, a propuesta exclusiva del Gobierno, lo declara para insurrección o actos de fuerza contra la soberanía o independencia de España o su integridad territorial.

Solo cuando una incursión extranjera alcance el nivel de agresión grave y sostenida podría justificarse un estado de sitio; en tal caso, el papel del Congreso pasa a ser central. Para incidentes concretos (entradas, provocaciones, seguimientos), la respuesta militar se sitúa en el plano de los poderes ordinarios del Gobierno.

4. Normativa marítima y “acción del Estado en la mar”

La delimitación y soberanía sobre el mar territorial se establecen en la Ley 10/1977, de mar territorial, que extiende el mar territorial a 12 millas náuticas y reconoce la soberanía española sobre columna de agua, fondo, subsuelo y espacio aéreo.

La Ley 14/2014, de Navegación Marítima, y el texto refundido de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante regulan la policía de la navegación en aguas españolas, aplicable a buques nacionales y extranjeros, así como el régimen del paso inocente y las facultades del Estado ribereño para preservar la seguridad y el orden público.

Sobre esta base, la “acción del Estado en la mar” se articula mediante:

• Armada, como instrumento militar de soberanía y defensa.
• Servicio Marítimo de la Guardia Civil y Vigilancia Aduanera, como fuerzas de seguridad.
• Salvamento Marítimo y otras autoridades civiles.

Convenios y planes (p. ej. Estrategia Nacional de Seguridad Marítima 2024) concretan coordinación y roles, pero no alteran el principio: el Gobierno puede ordenar despliegues navales en aguas españolas para vigilancia, intercepción, escolta y protección de intereses.

5. Incursiones extranjeras: niveles y requisitos

• a) Actuaciones ordinarias de vigilancia: patrullas, presencia disuasoria y seguimiento de buques extranjeros en mar territorial. Se amparan en el art. 8 CE y art. 16.a) LO 5/2005. Basta decisión del Gobierno y órdenes operativas; no hay requisito específico de acuerdo de Consejo de Ministros ni autorización parlamentaria nominativa.
• b) Respuesta a incursiones sin uso de fuerza armada: entrada no autorizada de buques militares o parapoliciales, permanencia indebida, navegación no inocente, actividades de inteligencia. El Gobierno puede ordenar a la Armada vigilancia cercana, advertencias, órdenes de abandono de aguas españolas, escolta o maniobras de disuasión, siempre bajo criterios de necesidad y proporcionalidad y respetando el derecho internacional (incluida la inmunidad de buques de Estado). Tampoco aquí la Constitución exige autorización previa de las Cortes; el control es político a posteriori.
• c) Agresión armada o uso de la fuerza: si se dispara contra unidades o instalaciones españolas, se intenta desembarcar fuerzas o se produce un ataque de entidad, el Gobierno puede ordenar de inmediato a la Armada que repele la agresión, apoyándose en el art. 8 CE, art. 97 CE, LO 5/2005 y el derecho de legítima defensa de la Carta de la ONU. No es necesario esperar una autorización parlamentaria para la reacción defensiva inmediata, aunque sí sería precisa la autorización de las Cortes para una posterior declaración formal de guerra (art. 63.3 CE) o para un eventual estado de sitio (art. 116.4 CE).

En síntesis, los requisitos legales no son una autorización caso por caso, sino un marco de distribución de competencias: el Gobierno decide y dirige el despliegue de la Armada en aguas territoriales para vigilancia y respuesta a incursiones, mientras que las Cortes intervienen solo cuando la situación escala a guerra o a estados excepcionales que afectan de forma generalizada a derechos y al funcionamiento ordinario de los poderes públicos.

Las respuestas europeas ante incursiones navales o violaciones de aguas territoriales siguen un patrón bastante claro: actuación gradual, coordinación aliada (OTAN/UE) y máximo esfuerzo por evitar la escalada militar directa, utilizando sobre todo instrumentos diplomáticos, jurídicos y económicos, además de la presencia militar disuasoria.

1. Marco general: derecho del mar y enfoque gradual

Los Estados europeos se apoyan en la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS), que reconoce soberanía plena en el mar territorial (normalmente 12 millas) pero admite el “paso inocente” de buques extranjeros. Cuando una nave militar extranjera realiza actividades incompatibles con ese paso inocente (maniobras armadas, inteligencia, apoyo a una guerra, sabotaje, etc.), la reacción típica es:

• Detección y seguimiento (radares, buques, aeronaves, inteligencia).
• Advertencias por radio y requerimiento de abandonar la zona.
• Documentación exhaustiva del incidente para uso diplomático y jurídico.
• Si se percibe patrón de hostigamiento, escalada a OTAN y/o UE.

Además, varios países han empezado a tratar estas incursiones como parte de una “guerra híbrida” más amplia (incluyendo sabotaje de cables submarinos, drones, espionaje y flotas “en la sombra”), lo que refuerza la lógica de respuesta colectiva y multidimensional.

2. Reino Unido

Frente al aumento de la actividad de buques y submarinos rusos cerca de sus aguas, el Reino Unido ha optado por:

• Vigilancia intensiva con fragatas, aviones de patrulla marítima y sistemas de reconocimiento para seguir de cerca los movimientos rusos en el Atlántico norte y el mar del Norte.
• Intercepciones y escoltas de buques militares que se aproximan a zonas sensibles, con énfasis en mostrar capacidad sin cruzar el umbral de la confrontación armada.
• Diplomacia de protesta, citando al embajador ruso ante incursiones calificadas de “temerarias” y coordinando comunicados con aliados de la OTAN, subrayando que estas acciones refuerzan la unidad aliada y no la dividen.
• Impulso de fuerzas navales multinacionales: el Reino Unido ha promovido una fuerza marítima conjunta en el marco de la Joint Expeditionary Force (JEF), con países nórdicos y bálticos, como complemento europeo de la OTAN para responder de forma más ágil a riesgos procedentes de Rusia.
• Medidas económicas y de sanciones como parte del bloque europeo contra la “flota en la sombra” rusa que vulnera embargos energéticos o practica navegación de alto riesgo.

3. Grecia y el Mediterráneo oriental

Grecia afronta un entorno particularmente delicado en el Egeo y el Mediterráneo oriental, tanto por tensiones con Turquía como por actividades ligadas a prospecciones energéticas. Sus respuestas frente a buques que consideran que vulneran sus derechos o sus aguas han incluido:

• Despliegues navales y aéreos en torno a islas y zonas de plataforma continental disputadas, para escoltar o vigilar buques de terceros Estados.
• Avisos marítimos y notas verbales cuando barcos extranjeros realizan investigaciones sísmicas o maniobras sin acuerdo, invocando el derecho internacional y su interpretación de la delimitación marítima.
• Cooperación con otros socios (Chipre, Francia y otros países de la UE) a través de maniobras conjuntas y presencia naval reforzada como mensaje de disuasión.
• Uso del canal europeo: la UE ha llegado a aprobar sanciones contra petroleros y empresarios implicados en prospecciones sin consentimiento, lo que introduce un componente económico en la respuesta a las violaciones marítimas.

4. Estonia, Letonia y Lituania

Los países bálticos, muy expuestos al entorno ruso en el Báltico y el enclave de Kaliningrado, han hecho de la resiliencia y la alianza atlántica su estrategia central:

• Refuerzo de la vigilancia costera y del control del tráfico marítimo, incluyendo buques sospechosos de espionaje o de dañar infraestructuras submarinas.
• Respuesta combinada con la OTAN: misiones aliadas de patrulla aérea y marítima (como despliegues de Eurofighter de países aliados) que acuden a la zona ante incursiones o aproximaciones peligrosas.
• Protestas diplomáticas y comunicación pública, condenando violaciones de soberanía y reclamando endurecer defensas aéreas y navales.
• Presión para sanciones específicas contra navieras, buques y operadores implicados en actividades híbridas o evasión de sanciones, coordinadas en el marco de la UE.

5. Países nórdicos

Dinamarca, Finlandia, Suecia, Noruega e Islandia han ido convergiendo hacia un enfoque común ante incursiones y actividades navales rusas:

• Presencia militar reforzada en el Báltico, el mar de Barents y el Ártico, con patrullas y ejercicios conjuntos; Finlandia y Suecia han elevado además su nivel de integración en la OTAN.
• Cooperación nórdico-báltica: declaraciones conjuntas condenando incursiones (por ejemplo, de drones) y denunciando campañas de desinformación, vinculando estos episodios a la guerra de agresión rusa contra Ucrania.
• Protección de infraestructuras críticas, tras incidentes en cables submarinos de energía y datos en el Báltico. La UE y los países nórdicos han anunciado más vigilancia, nuevas tecnologías de detección y capacidades de reparación submarina, así como posibles sanciones adicionales contra buques sospechosos.
• Enfoque híbrido y sancionador: los paquetes de sanciones de la UE incluyen ya listas de buques y empresas navieras vinculadas al transporte de petróleo, granos robados o apoyo logístico al esfuerzo bélico ruso, con prohibiciones de acceso a puertos europeos y restricciones financieras.

6. Tipología de medidas

A partir de estos casos se pueden agrupar las respuestas en cuatro grandes categorías:

• Diplomáticas: convocar embajadores, emitir notas de protesta, declaraciones conjuntas UE/OTAN, invocar el artículo 4 del Tratado del Atlántico Norte para consultas y coordinar posiciones en foros internacionales.
• Militares: seguimiento, interceptación, escolta fuera de la zona, ejercicios navales y aéreos adicionales, refuerzo de contingentes aliados y despliegue puntual de medios avanzados (fragatas, submarinos, drones, aviación).
• Jurídicas: invocar UNCLOS, abrir investigaciones por daños a infraestructuras, revisar delimitaciones y, en su caso, recurrir a tribunales o arbitrajes internacionales.
• Económicas: sanciones sectoriales y personales, inclusión de buques en listas de prohibición de entrada a puertos, restricciones a seguros, financiación, comercio y servicios asociados a la actividad marítima infractora.

La constante es la búsqueda de respuestas proporcionales, coordinadas y legalmente sólidas, que eleven el coste de las incursiones sin desencadenar un choque militar directo.