Granada sufre hoy cuatro terremotos de magnitud 4 o más y ya se contabilizan 500 llamadas al 112

En Andalucía, un Plan de Emergencia ante terremotos (plan especial de protección civil frente al riesgo sísmico) se encuadra en la normativa general de gestión de emergencias y protección civil, y sigue un circuito básicamente administrativo en la Junta de Andalucía, con un eventual control político parlamentario. La referencia clave es la Ley 2/2002, de Gestión de Emergencias en Andalucía (modificada por la Ley 2/2023), el Reglamento de la Comisión de Protección Civil de Andalucía (Decreto 10/2020) y, por la vertiente parlamentaria, el Reglamento del Parlamento de Andalucía en lo relativo al examen de programas y planes del Consejo de Gobierno.

1. Marco normativo y tipología del plan

• Ley 2/2002, de Gestión de Emergencias en Andalucía: define los planes de emergencia como el instrumento normativo que fija el marco orgánico y funcional y los mecanismos de actuación y coordinación ante situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública. Distingue, entre otros:
  • Planes territoriales de emergencia (incluido el Plan Territorial de Emergencia de Andalucía).
  • Planes especiales de emergencia, para riesgos regulados por directriz básica estatal (como el riesgo sísmico).
• Un Plan de Emergencia ante terremotos en Andalucía es, jurídicamente, un plan especial de emergencia encuadrado en ese sistema.

2. Elaboración técnica y participación

• Órgano impulsor: la Consejería competente en materia de protección civil (actualmente adscrita a Presidencia / Seguridad y Gestión Integral de Emergencias) es la responsable de elaborar los planes especiales de emergencia (Ley 2/2002, art. sobre planes especiales).
• Trabajo técnico previo:
  • Análisis de riesgo sísmico y mapas de riesgos, impulsados por la propia Consejería (la Ley 2/2002 le atribuye esta función).
  • Coordinación con la normativa estatal: Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil y la directriz básica estatal de planificación ante riesgo sísmico.
  • Definición de estructura de mando, grupos operativos, niveles de emergencia y procedimientos de activación y desactivación.
• Trámites de participación e información pública:
  • Al aprobarse normalmente mediante decreto del Consejo de Gobierno, el plan sigue los trámites comunes de elaboración de disposiciones generales: memoria, informes preceptivos y, en su caso, audiencia e información pública conforme al procedimiento administrativo común.
  • Estos trámites no se detallan artículo por artículo en la Ley 2/2002, pero se integran en el procedimiento general de aprobación de reglamentos autonómicos.

3. Informe de la Comisión de Protección Civil de Andalucía

• El Decreto 10/2020, que aprueba el Reglamento de la Comisión de Protección Civil de Andalucía, establece que este órgano:
  • Es un órgano colegiado de carácter deliberante, consultivo, de homologación y coordinación en materia de protección civil.
  • Debe informar, con carácter preceptivo y no vinculante, entre otros:
    • Los proyectos de decreto en materia de protección civil y gestión de emergencias.
    • Las propuestas de planes de emergencia cuya aprobación corresponde al Consejo de Gobierno.
  • Homologa determinados planes (territoriales supramunicipales, planes específicos), de acuerdo con la Ley 2/2002.
• Por tanto, el proyecto de Plan de Emergencia ante terremotos debe remitirse a la Comisión para su informe preceptivo (y, en su caso, homologación si se configura como plan específico).

4. Aprobación por el Consejo de Gobierno

• La Ley 2/2002 dispone que:
  • El Plan Territorial de Emergencia de Andalucía se aprueba por Consejo de Gobierno, a propuesta de la Consejería competente en protección civil, previo informe de la Comisión de Protección Civil de Andalucía.
  • Los planes especiales de emergencia son elaborados por la Consejería competente en protección civil y aprobados igualmente por el Consejo de Gobierno.
• En la práctica, el Plan de Emergencia ante terremotos se aprueba mediante un decreto del Consejo de Gobierno que incorpora el texto del plan como anexo.

5. Papel del Parlamento de Andalucía

• El Reglamento del Parlamento, en su Título VII, prevé el examen de los programas y planes remitidos por el Consejo de Gobierno (art. 149).
• Cuando el Consejo remite un programa o plan pidiendo pronunciamiento:
  • La Mesa lo envía a la comisión competente.
  • La comisión tramita el asunto y eleva propuestas de resolución.
  • Puede culminar con un debate y votación en Pleno de una resolución política.
• Este control es político: el Parlamento no aprueba jurídicamente el plan (que ya rige por el decreto), pero puede fijar orientaciones, pedir revisiones o exigir información.

6. Activación y desactivación del plan

• Según la Ley 2/2002:
  • Ante una situación de grave riesgo o emergencia se procede, en su caso, a la activación del plan por la autoridad competente prevista en el propio plan (normalmente la persona titular de la Consejería o la dirección del Plan Territorial, según el nivel).
  • Si la gravedad lo requiere, puede activarse un plan de ámbito superior (Plan Territorial de Emergencia de Andalucía o Plan Estatal ante Riesgo Sísmico), siguiendo los procedimientos previstos.
  • La desactivación se realiza conforme al procedimiento establecido en el propio plan.

7. Revisión, actualización y comunicación

• La Ley 2/2002 atribuye al Plan Territorial de Emergencia de Andalucía un papel de plan director, que fija las directrices para la elaboración, aprobación y homologación del resto de planes; las revisiones de los planes especiales deben alinearse con esas directrices.
• Quién impulsa la revisión:
  • Normalmente, la Consejería competente en protección civil, en función de:
    • La experiencia en emergencias y simulacros.
    • Cambios normativos o en la directriz básica estatal ante riesgo sísmico.
    • Nuevos estudios de riesgo o capacidades operativas.
• Procedimiento:
  • Elaboración de una propuesta de modificación del plan.
  • Informe de la Comisión de Protección Civil de Andalucía sobre la revisión, al ser una propuesta de plan de emergencia que debe informar.
  • Aprobación por el Consejo de Gobierno, mediante nuevo decreto o modificación del anterior.
  • Cuando corresponda, nueva homologación estatal según la directriz básica de riesgo sísmico.
• Comunicación:
  • La Junta traslada el plan y sus revisiones a:
    • Ayuntamientos y diputaciones, para que adapten sus planes municipales o supramunicipales.
    • Servicios operativos y otros organismos implicados.
  • Se organizan simulacros, formación e información a la población, de acuerdo con lo previsto en los propios planes y en la Ley 2/2002.

Según la legislación autonómica andaluza vigente, las competencias en materia de protección civil y emergencias se atribuyen a la Consejería de la Presidencia, Interior, Diálogo Social y Simplificación Administrativa, cuyo titular ejerce, en la práctica, el papel de “consejero de Emergencias” de la Junta de Andalucía. Estas funciones se articulan principalmente en la Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias en Andalucía (modificada por la Ley 2/2023, de 15 de marzo), en el Decreto del Presidente 10/2022, de 25 de julio, sobre reestructuración de ConsejeríasDecreto del Presidente 13/2022 y el Decreto del Presidente 4/2023) y en el Decreto 152/2022, de 9 de agosto, sobre estructura orgánica de la Consejería, así como en los Estatutos de la Agencia de Seguridad y Gestión Integral de Emergencias de Andalucía, aprobados por el Decreto 270/2024, de 16 de diciembre.

1. Planificación y dirección política

• La Ley 2/2002 atribuye al titular de la Consejería competente en materia de protección civil la coordinación de la ejecución de la política de protección civil en la Comunidad Autónoma, bajo las directrices del Consejo de Gobierno.
• Corresponde a este titular promover la elaboración del mapa de riesgos y del catálogo de recursos movilizables, instrumentos básicos para la planificación preventiva (artículos intermedios de la Ley 2/2002, accesible en BOE-A-2002-24156).
• Debe impulsar la planificación de emergencias, incluido el Plan Territorial de Emergencia de Andalucía, que actúa como plan director y marco de integración de planes especiales y específicos. El Consejo de Gobierno lo aprueba, pero siempre a propuesta del titular de la Consejería competente en protección civil.
• En el plano político-organizativo, el Decreto 152/2022 sitúa bajo la dirección del consejero órganos clave como la Secretaría General de Interior y la Dirección General de Emergencias y Protección Civil, encargados de concretar planes, programas y propuestas normativas en este ámbito (BOJA: BOJA 528/2022).

2. Coordinación interadministrativa

• La Ley 2/2002 le atribuye al consejero la función de requerir información y participación de otras Administraciones y de servicios operativos públicos y privados en materia de emergencias, así como de promover convenios de colaboración entre ellas.
• Debe articular la relación con las entidades locales en todo lo que afecta a planes municipales, servicios de prevención y extinción de incendios y salvamento, y agrupaciones de voluntarios de protección civil. La Consejería competente regula, por ejemplo, el Registro de Agrupaciones Locales de Voluntarios de Protección Civil de Andalucía y los criterios de homologación de su formación y equipamiento.
• En el ámbito interno de la Junta, el consejero coordina la actuación de las demás Consejerías cuando la gestión de la emergencia requiere intervención multisectorial, canalizándola a través de la Comisión de Protección Civil de Andalucía y del Centro de Coordinación de Emergencias 112.

3. Gestión de riesgos y protección civil

• La Consejería del titular actúa como órgano directivo de referencia en materia de protección civil y emergencias, con competencias sobre planificación, prevención, intervención y rehabilitación frente a riesgos de muy diversa naturaleza.
• La Ley 2/2002 le atribuye impulsar los planes especiales y específicos de emergencia (incendios forestales, riesgos tecnológicos, etc.), cuya elaboración corresponde a la Consejería competente en protección civil y cuya aprobación recae en el Consejo de Gobierno.
• El Decreto 270/2024 configura la Agencia de Seguridad y Gestión Integral de Emergencias de Andalucía como organismo técnico superior adscrito a la Consejería de emergencias. Su Presidencia corresponde al titular de la Consejería y la Agencia ejecuta, bajo su dirección política, las funciones de desarrollo y ejecución de las políticas autonómicas de protección civil, emergencias y extinción de incendios forestales (BOJA 252/2024).

4. Mando en situaciones de emergencia

• En el nivel autonómico, la Ley 2/2002 prevé que el Consejo de Gobierno mantenga las grandes decisiones (por ejemplo, declarar una emergencia de interés general de Andalucía), pero siempre a propuesta del titular de la Consejería competente en protección civil.
• Corresponde al consejero la ordenación y superior dirección del Sistema de Coordinación Integrada de Urgencias y Emergencias, que integra el teléfono 112 y conecta a los servicios de protección civil, sanitarios, de seguridad y de bomberos. De hecho, la Ley indica expresamente que la ordenación y superior dirección de este sistema es una competencia del titular de la Consejería.
• En la práctica, el consejero ejerce un mando político y estratégico sobre los dispositivos de emergencia autonómicos, mientras que el mando operativo recae en la Agencia de Seguridad y Gestión Integral de Emergencias y en los servicios operativos (INFOCA, 112, servicios de bomberos, etc.).

5. Potestades normativas y de organización interna

• La Ley 2/2002 faculta al titular de la Consejería para dictar disposiciones de carácter general en el ámbito de sus competencias y para ejecutar los acuerdos del Consejo de Gobierno en materia de protección civil, lo que incluye el desarrollo reglamentario en organización, protocolos y criterios de coordinación.
• El consejero impulsa las disposiciones de organización y funcionamiento del Sistema de Coordinación Integrada de Urgencias y Emergencias, que el Consejo de Gobierno aprueba a su propuesta.
• De acuerdo con el Decreto 152/2022, le corresponde la superior dirección de la estructura orgánica interna (Secretaría General de Interior, Dirección General de Emergencias y Protección Civil, Instituto de Emergencias y Seguridad Pública de Andalucía, etc.), configurando la organización administrativa necesaria para la gestión integral de las emergencias.
• Finalmente, como Presidente del Consejo Rector de la Agencia de Seguridad y Gestión Integral de Emergencias (art. 12 del Decreto 270/2024), el consejero ostenta funciones de representación institucional, control de eficacia y aprobación de la orientación estratégica del principal instrumento técnico-operativo de la Junta en esta materia.

La gestión de emergencias sísmicas en España se apoya en un bloque normativo de protección civil de alcance estatal y en el desarrollo autonómico mediante planes especiales. La “Junta” (en la práctica, el Gobierno autonómico) solo puede declarar niveles de alerta si lo hace dentro del marco fijado por esta normativa básica y por su propio plan especial de riesgo sísmico.

Normativa básica estatal aplicable al riesgo sísmico

• Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (BOE). Es la ley básica que:
  • Define la protección civil como servicio público integrado en la seguridad pública y la Seguridad Nacional.
  • Establece el Sistema Nacional de Protección Civil, la Red Nacional de Información y la Red de Alerta Nacional de Protección Civil.
  • Clasifica los planes de protección civil en: Plan Estatal General, planes territoriales de comunidad autónoma y entidad local, y planes especiales para riesgos específicos (entre ellos, terremotos).
  • Determina la distribución de competencias entre Estado, comunidades autónomas y entidades locales, y el concepto de emergencias de interés nacional, en las que el Estado asume la dirección, respetando las competencias autonómicas.
• Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil (BOE). Fija el esquema general de la planificación de protección civil:
  • Ordena la relación entre planes territoriales y el Plan Estatal General de Emergencias (PLEGEM).
  • Establece principios como la dirección única, coordinación y sucesión ordenada de fases y situaciones operativas.
  • Obliga a que los planes autonómicos se ajusten a unas bases comunes (estructura, fases, situaciones operativas, publicidad y registro de planes).
• Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil (PLEGEM), aprobado por Resolución de 16 de diciembre de 2020 (BOE), que articula cómo el Estado apoya y coordina al resto de Administraciones en emergencias de protección civil, incluidas las sísmicas.

Normativa específica sobre riesgo sísmico

• Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo Sísmico, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de abril de 1995 y publicada por Resolución de 5 de mayo de 1995 (BOE), modificada en 2004 (Resolución de 17 de septiembre de 2004, BOE).
  • Establece los requisitos mínimos que deben cumplir los planes especiales sísmicos (estatal, autonómicos y de ámbito local).
  • Define la estructura organizativa, los criterios operativos, las medidas de intervención y los instrumentos de coordinación entre Administraciones.
  • Prevé la existencia de un Plan Estatal, planes autonómicos y planes de actuación local, articulados de forma que se garantice un “modelo nacional mínimo”.
• Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo Sísmico, aprobado por Resolución de 29 de marzo de 2010 (BOE).
  • Concreta la organización y procedimientos de actuación de los recursos estatales ante terremotos cuando concurre interés nacional.
  • Detalla mecanismos de apoyo del Estado a los planes de comunidad autónoma cuando estos son insuficientes.
  • Prevé la coordinación mediante CECOPI y otros órganos integrados Estado–comunidades autónomas.

Requisitos para que una Junta declare niveles de alerta sísmica

Sobre esta base, la capacidad de un gobierno autonómico (Junta) para declarar distintos niveles de alerta en caso de riesgo sísmico se rige por varios requisitos jurídicos comunes:

• Existencia y aprobación de un Plan Especial autonómico ante el riesgo sísmico:
  • Debe estar elaborado conforme a la Directriz Básica de Riesgo Sísmico y a la Norma Básica de Protección Civil.
  • Es aprobado por la propia comunidad autónoma y homologado en el seno del Sistema Nacional de Protección Civil (Comisión/Consejo Nacional de Protección Civil), garantizando su compatibilidad con el Plan Estatal y el PLEGEM.
• Definición previa de fases y niveles de activación:
  • El plan autonómico debe prever, de forma reglada, las fases (por ejemplo, vigilancia, preemergencia, emergencia) y los niveles de gravedad o activación, con criterios objetivos (magnitud e intensidad del terremoto, daños previsibles o reales, necesidad de apoyo externo, etc.).
  • La declaración de un determinado nivel de alerta por la Junta debe basarse en esos criterios técnico–operativos incluidos en el plan.
• Respeto a la distribución de competencias fijada por la Ley 17/2015:
  • La comunidad puede dirigir y coordinar las emergencias en su territorio mientras no se declare emergencia de interés nacional.
  • Cuando el alcance, la gravedad o la necesidad de medios supere la capacidad autonómica o afecte a intereses nacionales, el Gobierno del Estado puede declarar la emergencia de interés nacional, asumiendo la dirección y activando el Plan Estatal sísmico.
• Coordinación y comunicación:
  • La declaración de niveles de alerta debe acompañarse de la activación de los órganos de coordinación previstos (centros de coordinación autonómicos, CECOP y, si procede, CECOPI) y de la comunicación inmediata al Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias de Protección Civil, a través de la Red de Alerta Nacional.
  • Es obligatorio garantizar la información a la población y a los medios de comunicación conforme a los procedimientos del plan.
• Protección de colectivos vulnerables:
  • Tanto la Directriz sísmica como la normativa reciente obligan a que los planes incluyan protocolos específicos para personas con discapacidad y otros colectivos vulnerables, que deben ser tenidos en cuenta al activar cada nivel de alerta.

En resumen, la Junta no define discrecionalmente los niveles de alerta: debe ceñirse a su plan especial sísmico, elaborado y homologado según la Directriz Básica y la Ley 17/2015, y actuar coordinadamente con el Estado, especialmente cuando la emergencia pueda ser de interés nacional y requiera la activación del Plan Estatal.