Incendis a Espanya, en directe: el foc d'Orés arrasa 7.600 hectàrees i obliga a evacuar sis pobles

Després de grans incendis forestals, les ajudes estatals a Espanya solen articular-se mitjançant normes amb rang de llei i decisions pressupostàries on el Govern proposa i les Corts Generals controlen i, si escau, modifiquen aquestes mesures. L'instrument més habitual per a la resposta inicial és el reial decret‑llei de mesures urgents, que després ha de ser convalidat pel Congrés. Quan les ajudes tenen un abast més estructural o permanent, es recorre al procediment ordinari de llei, passant per comissió i Ple en ambdues Càmeres. Paral·lelament, l'habilitació de despesa s'encasella en el marc dels Pressupostos Generals de l'Estat mitjançant modificacions pressupostàries.

Instruments normatius habituals

En la pràctica, es combinen diversos tipus de decisions:

• Reials decrets‑lleis de mesures urgents: s'utilitzen per aprovar de forma immediata paquets d'ajudes, beneficis fiscals, moratòries de cotitzacions, mesures laborals o excepcions procedimentals, emparant-se en la “extraordinària i urgent necessitat” de l'article 86 de la Constitució. Entren en vigor de forma immediata, però són provisionals fins que el Congrés els convalida o deroga.
• Lleis ordinàries: s'empren per regular règims d'ajudes més estables (per exemple, fons de reparació, esquemes de prevenció o de reforestació a mitjà termini). Segons la informació disponible, les lleis ordinàries s'aproven al Congrés per majoria simple, és a dir, més vots a favor que en contra.
• Decisions pressupostàries: les ajudes requereixen dotació econòmica, que pot venir del propi Pressupost ja aprovat o de modificacions (crèdits extraordinaris, suplements de crèdit o reassignacions de partides). Aquestes decisions poden incloure's dins del propi reial decret‑llei o d'una llei posterior de contingut pressupostari.

Paper del Govern

El Govern és l'actor que inicia el procés en gairebé tots els casos:

• Identifica els danys i calcula l'impacte econòmic dels incendis.
• Dissenya el paquet d'ajudes i mesures urgents i l'aprova com a reial decret‑llei en Consell de Ministres quan considera que concorre l'urgència requerida.
• Si escau, prepara projectes de llei complementaris (per exemple, per reforçar la normativa de prevenció, coordinar competències amb comunitats autònomes o ajustar marcs sectorials).
• Remet aquests textos a les Corts Generals, sotmetent-se al control parlamentari tant polític (debat) com jurídic (eventuals recursos davant del Tribunal Constitucional no formen part del procediment parlamentari, però són un control addicional).

Tramitació al Congrés dels Diputats

1. En el cas d'un reial decret‑llei

• Un cop publicat i en vigor, el Govern l'ha d'enviar al Congrés, que disposa d'un termini màxim de 30 dies per celebrar-lo en Ple i decidir la seva convalidació o derogació.
• En aquest debat, els grups defensen la seva postura i el Ple vota sí (convalidació) o no (derogació). N'hi ha prou amb majoria simple.
• El Congrés pot acordar, a més, la seva tramitació com a projecte de llei, cosa que obre un procediment legislatiu complet que permet introduir esmenes al text inicialment aprovat pel Govern.

2. En el cas d'un projecte o proposició de llei

• El text es presenta i se celebra un debat de totalitat al Ple, si hi ha esmenes de devolució.
• Superada la totalitat, el text passa a la comissió competent. Segons la informació disponible, aquestes comissions estudien en detall el text, debaten les esmenes a l'articulat i elaboren un dictamen amb les modificacions aprovades.
• El dictamen torna al Ple, on es vota el text final i les esmenes mantingudes per a la seva defensa. Amb majoria simple s'aprova i el projecte es remet al Senat.

Tramitació al Senat

Al Senat, la lògica és similar: el text s'analitza per la comissió corresponent, es formulen esmenes i, després del dictamen, passa al Ple. El Senat pot aprovar-lo tal qual, presentar esmenes o formular un veto. Si introdueix canvis o veta, el text retorna al Congrés, que té l'última paraula: pot acceptar o rebutjar les esmenes per majoria simple i, en el cas del veto, aixecar-lo amb la majoria prevista a la Constitució.

Relació amb la tramitació pressupostària

La viabilitat de les ajudes després d'incendis està condicionada per l'existència de crèdit adequat i suficient als Pressupostos. Si no existís, el Govern pot incloure en el propi reial decret‑llei o en una llei posterior habilitacions específiques de despesa, que es sotmeten al mateix control parlamentari de majoria simple. Quan les decisions suposen una modificació rellevant del marc pressupostari global, solen integrar-se en instruments de contingut més ampli (lleis de mesures o lleis de pressupostos de l'exercici següent), novament sotmeses a debat i votació al Congrés i Senat.

En conjunt, l'esquema combina rapidesa (reial decret‑llei) amb control democràtic i capacitat d'esmena (tramitació com a llei i pas per comissions), garantint que les ajudes estatals davant de grans incendis s'adoptin amb urgència, però sota supervisió parlamentària.

La Unitat Militar d'Emergències (UME) és, segons la legislació espanyola, una unitat de les Forces Armades amb missió permanent d'intervenir a tot el territori nacional (i a l'exterior) en supòsits de greu risc, catàstrofe o calamitat. En catàstrofes naturals actua com a servei públic d'intervenció i assistència en el marc del Sistema Nacional de Protecció Civil, normalment en suport de les Comunitats Autònomes i, en emergències d'interès nacional, assumint la direcció operativa sota l'autoritat del Ministre de l'Interior. El seu àmbit inclou inundacions, terratrèmols, incendis forestals, grans nevades, temporals i altres fenòmens meteorològics extrems, així com riscos tecnològics i NBQR que puguin acompanyar aquestes crisis.

Marc normatiu bàsic

Les principals normes que defineixen les competències de la UME en catàstrofes naturals són:

• Llei 17/2015, de 9 de juliol, del Sistema Nacional de Protecció Civil (Llei 17/2015).
• Reial Decret 1097/2011, de 22 de juliol, pel qual s'aprova el Protocol d'Intervenció de la UME (RD 1097/2011).
• Ordre DEF/160/2019, de 21 de febrer, sobre organització i funcionament de la UME (Ordre DEF/160/2019).
• Ordre PRE/1776/2006, de 7 de juny, que publica l'Acord de Consell de Ministres sobre el funcionament inicial de la UME (Ordre PRE/1776/2006).

Paper dins del Sistema Nacional de Protecció Civil

La Llei 17/2015 configura la protecció civil com un servei públic i crea el Sistema Nacional de Protecció Civil. En el seu article sobre serveis públics d'intervenció i assistència en emergències estableix expressament que formen part d'aquests serveis “les Forces Armades i, específicament, la Unitat Militar d'Emergències”.

Això implica que la UME:

• És un recurs estructural de l'Estat integrat en el Sistema Nacional de Protecció Civil.
• Ha d'actuar conforme als principis de complementarietat i subsidiarietat: reforça els serveis autonòmics i locals quan els seus mitjans són insuficients.
• Es coordina a través del Centre Nacional de Seguiment i Coordinació d'Emergències i els centres de coordinació autonòmics previstos a la Llei 17/2015.

Missió general i abast material

L'Ordre DEF/160/2019 defineix la UME com a força conjunta permanent, sota dependència de la persona titular del Ministeri de Defensa, “per intervenir en qualsevol lloc del territori nacional i a l'exterior, per contribuir a la seguretat i benestar dels ciutadans en els supòsits de greu risc, catàstrofe, calamitat o altres necessitats públiques”. Les seves actuacions operatives se centren en:

• Salvar i protegir la vida i integritat de les persones.
• Protegir béns, medi ambient, espais naturals i patrimoni històric-artístic.
• Realitzar només les tasques de prevenció imprescindibles lligades a una emergència declarada o a situacions d'alerta/preemergència.

Tipus d'emergències naturals i NBQR

El RD 1097/2011 concreta en el seu protocol d'intervenció en quins supòsits pot ordenar-se la intervenció de la UME, “amb caràcter greu”, entre altres:

• Riscos naturals: inundacions i avenços, terratrèmols, despreniments de terreny, grans nevades i altres fenòmens meteorològics adversos de gran magnitud.
• Incendis forestals.
• Riscos tecnològics i NBQR: risc químic, nuclear, radiològic i biològic.
• Conseqüències d'atemptats terroristes o actes il·lícits violents, incloses infraestructures crítiques o instal·lacions perilloses.
• Contaminació del medi ambient.

S'exclouen les emergències al mar, excepte circumstàncies excepcionals, cosa que reforça el focus de la UME en emergències terrestres, típicament de protecció civil.

Qui decideix i com s'articula la intervenció

En catàstrofes naturals que no són d'interès nacional, el RD 1097/2011 preveu:

• L'autoritat autonòmica competent en protecció civil pot sol·licitar al Ministeri de l'Interior la col·laboració de la UME.
• Interior, valorada la dimensió de l'emergència i els mitjans disponibles, demana al Ministeri de Defensa la intervenció de la UME.
• El Ministre de Defensa, per delegació del President del Govern, ordena la intervenció.

En les emergències d'interès nacional, l'Ordre DEF/160/2019 i la Llei 17/2015 disposen que:

• La UME és l'estructura principal de col·laboració de les Forces Armades amb altres administracions en protecció civil.
• El General Cap de la UME assumeix la Direcció Operativa de l'emergència, “actuant sota la superior direcció del Ministre de l'Interior”.

En tots els casos la UME ha de respectar la distribució competencial Estat–Comunitats Autònomes: s'integra als centres de coordinació operativa i la seva actuació s'ajusta als plans de protecció civil vigents.

Relació amb altres administracions i ús de mitjans

El protocol d'intervenció permet a la UME:

• Utilitzar, mentre dura la seva intervenció, mitjans públics i privats que prevegin els plans de protecció civil o autoritzi l'autoritat competent.
• Reforçar-se amb efectius i mitjans d'altres unitats de les Forces Armades quan resulti necessari.
• Actuar com a comandament de determinats recursos estatals, per exemple, mitjans aeris contra incendis forestals, en emergències declarades d'interès nacional.

En suma, la legislació situa la UME com un instrument estatal especialitzat, de desplegament ràpid i amb capacitat de comandament en grans catàstrofes, però enquadrat sempre en el Sistema Nacional de Protecció Civil i al servei de la coordinació entre Estat, Comunitats Autònomes i entitats locals.

A Espanya, els ajuntaments no «declaren» la zona catastròfica, però sí que poden demanar a l'Estat que un territori es declari «zona afectada greument per una emergència de protecció civil» (antiga zona catastròfica). Per a això han d'acreditar que l'incendi forestal ha causat danys personals o materials d'una entitat tal que pertorben greument la vida de la població o paralitzen serveis essencials. A més, han de documentar les despeses d'emergència realitzades i la seva pròpia manca de recursos per afrontar-les, a efectes d'accedir després a les subvencions estatals. Tot això s'emmarca en la Llei 17/2015 del Sistema Nacional de Protecció Civil i el Reial Decret 307/2005 sobre ajudes en emergències.

1. Marc jurídic bàsic

Els requisits es recolzen principalment en:

• Llei 17/2015, de 9 de juliol, del Sistema Nacional de Protecció Civil, que regula la declaració de «zona afectada greument per una emergència de protecció civil» i les mesures associades (Llei 17/2015).
• Reial Decret 307/2005, de 18 de març, que regula les subvencions per a necessitats derivades de situacions d'emergència o naturalesa catastròfica i el seu procediment (Reial Decret 307/2005).
• Ordre INT/277/2008, que desenvolupa el Reial Decret 307/2005 i aprova els models de sol·licitud, inclòs el de Corporacions Locals (Ordre INT/277/2008).
• Per a incendis forestals recents, s'han dictat normes de desenvolupament de mesures concretes, com l'Ordre TES/443/2022 sobre mesures laborals i d'atur en zones declarades afectades per incendis (Ordre TES/443/2022).

2. Requisits materials per a la declaració estatal

La Llei 17/2015 estableix que la declaració de zona afectada greument per una emergència de protecció civil:

• Es fa per acord del Consell de Ministres, a proposta dels ministres competents, delimitant l'àrea afectada.
• La declaració podrà ser sol·licitada per les administracions públiques interessades, cosa que inclou els ajuntaments.

Per valorar si procedeix la declaració, la llei fixa dos grans criteris (aplicables també a incendis forestals):

• Que s'hagin produït danys personals o materials derivats del sinistre que pertorbin greument les condicions de vida de la població en una àrea geogràfica determinada.
• O que s'hagi produït la paralització de tots o alguns serveis públics essencials com a conseqüència del sinistre.

És a dir, no n'hi ha prou amb un incendi d'una certa extensió: s'han d'acreditar impactes greus sobre la vida quotidiana i/o els serveis essencials (aigua, llum, accessos, centres educatius o sanitaris, etc.). La llei no fixa llindars numèrics (hectàrees cremades, percentatge del terme municipal, etc.), sinó una valoració global de danys personals, materials i funcionals.

3. Què han d'acreditar en la pràctica els municipis

Tot i que la Llei 17/2015 parla en termes generals, el bloc ajudes–subvencions detalla què han de demostrar les Corporacions Locals:

• El Reial Decret 307/2005 preveu com a beneficiàries les Corporacions Locals que acreditin escassetat de recursos per fer front a les despeses derivades d'actuacions davant situacions de greu risc o naturalesa catastròfica (Reial Decret 307/2005).
• L'Ordre INT/277/2008 estableix un model normalitzat específic de sol·licitud per a Corporacions Locals (Annex III) per a «despeses amb ocasió de la situació d'emergència o de naturalesa catastròfica» i exigeix que s'incorpori a l'expedient un informe dels serveis tècnics municipals o altra entitat que valori els danys (Ordre INT/277/2008).

Traduït a requisits concrets, un municipi que sol·licita la declaració i les ajudes associades ha de, com a mínim:

• Descriure el sinistre (en aquest cas, l'incendi forestal) i l'àrea afectada en el seu terme municipal.
• Portar dades de danys personals (falleguts, ferits, evacuats) si n'hi ha.
• Quantificar els danys materials: habitatges, infraestructures municipals, camins, xarxa viària, instal·lacions de serveis, explotacions agrícoles, ramaderes o forestals, etc., mitjançant informes tècnics.
• Detallar les despeses d'emergència realitzades pel propi ajuntament (actuacions «inaplazables»), per a les quals es sol·licita compensació.
• Acreditar la insuficiència de recursos municipals per atendre aquestes despeses i la reparació inicial.

Aquests elements són els que permeten a l'Estat valorar si concorren les condicions de «pertorbació greu» de la vida de la població o de paralització de serveis essencials exigides per la Llei 17/2015.

4. Connexió específica amb els incendis forestals

Els incendis forestals s'emmarquen explícitament dins dels riscos objecte de planificació de protecció civil, com recull la pròpia Llei 17/2015 i la Directriu bàsica d'incendis forestals aprovada per Reial Decret 893/2013 ([enllaç]), avui parcialment substituïda per la Norma Bàsica de Protecció Civil.

A més, en la pràctica recent, el Govern ha dictat acords del Consell de Ministres declarant «zones afectades greument per una emergència de protecció civil» precisament «com a conseqüència d'incendis forestals», desenvolupament al qual es remet l'Ordre TES/443/2022 per aplicar mesures laborals i d'atur (Ordre TES/443/2022). Això confirma que els criteris generals de la Llei 17/2015 s'apliquen directament a aquest tipus de sinistres.

En resum, després d'un incendi forestal, els municipis que vulguin impulsar la declaració han de demostrar, amb informes i dades objectives, que el foc ha generat danys humans i materials de gran intensitat, ha afectat de forma seriosa les condicions de vida dels veïns o ha interromput serveis essencials, i que les seves capacitats financeres i operatives són insuficients per restablir la normalitat sense el suport extraordinari de l'Estat.