España ha ideado un mecanismo de tres capas basado en pilares como la competitividad, la resiliencia y la descarbonización para definir qué productos y componentes pueden beneficiarse de la futura preferencia europea en sectores estratégicos. El Ministerio de Industria propone que "un país entra cuando más fiable sea para el continente y un componente entra cuando más crítico sea para los europeos", según resume una fuente presente en la elaboración del texto que ha sido remitido esta semana a los Estados miembros.
El planteamiento español parte de una crítica al carácter potencialmente rígido de la propuesta inicial de la Comisión Europea para la futura Ley de Aceleración Industrial, actualmente en negociación entre los Estados miembros y el Parlamento Europeo. El reglamento presentado por Bruselas en marzo pretende introducir requisitos de "Made in EU" y de bajas emisiones de carbono en la contratación pública y en determinados sistemas de apoyo público para sectores estratégicos.
La cuestión central que deben resolver ahora los Veintisiete es cómo definir el perímetro de esa preferencia europea y hasta dónde puede extenderse a terceros países. España pretende introducir una fórmula intermedia entre un modelo exclusivamente europeo y una apertura generalizada a países con los que la UE mantiene acuerdos comerciales.
Una alternativa al modelo de "todo o nada"
En el marco inicial, tal y como estaba planteado, si un tercer país incumplía los requisitos de reciprocidad en un determinado producto o sector podía quedar excluido del estatus de "Made in Europe". Industria ha planteado a sus socios europeos evitar este enfoque binario de "todo o nada" mediante una matriz bidimensional que combine el ámbito geográfico con la especificidad sectorial.
La propuesta, que también está ya en manos del responsable industrial comunitario, Stéphane Séjourné, divide el origen de la producción y de los componentes en tres niveles geográficos y relacionales. La lógica es que la pertenencia a una determinada categoría no dependa exclusivamente de la nacionalidad del proveedor, sino también de qué produce, en qué sector lo produce y qué grado de reciprocidad existe entre ese país y la Unión Europea.
El resultado sería un sistema progresivo en el que la preferencia europea no se aplicaría de forma homogénea a toda la economía de un tercer país.
Capa 1: "Made in EU", el núcleo de los Veintisiete
El Gobierno exige para el primer "layer" que la producción o los componentes procedan exclusivamente de los 27 Estados miembros de la Unión Europea.
Se trata del núcleo más restrictivo del mecanismo y constituiría el espacio de máxima preferencia europea. La lógica es reservar determinadas fases de producción, especialmente aquellas consideradas estratégicas, para capacidades localizadas dentro del mercado único.
Esta capa funcionaría como referencia para aquellos componentes o procesos cuya producción resulte especialmente relevante desde el punto de vista de la autonomía industrial, la resiliencia de las cadenas de suministro o la seguridad económica europea.
Capa 2: "Made in EU", 27 + EEE + socios fiables
El segundo nivel incluiría a los Estados miembros, a los países que forman parte del Espacio Económico Europeo y a terceros países considerados socios fiables. Fuentes del Ministerio ponen como ejemplos a Reino Unido, Japón, Corea del Sur, Canadá o Estados Unidos, aunque la inclusión concreta dependería del sector y del cumplimiento de las condiciones establecidas.
Para que un país pueda ser incluido en este "layer" dentro de un sector específico deberá cumplir criterios estrictos de reciprocidad legal y efectiva, además de determinados requisitos sectoriales.
La diferencia respecto a la primera capa es, por tanto, que no bastaría con mantener una relación política o comercial estrecha con la UE. El tercer país tendría que acreditar que las empresas europeas disponen realmente de acceso a su mercado y que existe un marco jurídico que garantice esa reciprocidad.
Capa 3: abastecimiento complementario
La última esfera estaría reservada para aquellos países con los que la Unión Europea mantiene acuerdos de libre comercio, uniones aduaneras o el Acuerdo de Contratación Pública (GPA) de la OMC.
También se incluiría temporalmente a países que producen componentes críticos de los que la UE carece actualmente de capacidad suficiente. Industria señala, por ejemplo, el caso de China en determinadas tecnologías.
La idea es que esta tercera capa actúe como una categoría de transición. Los países incluidos en ella podrían proporcionar determinados componentes necesarios para evitar interrupciones de las cadenas de suministro mientras Europa desarrolla capacidad industrial propia. El objetivo sería, además, incentivar a esas capitales a profundizar sus acuerdos con la UE para poder ser promovidas al "layer" superior a medida que aumente la capacidad europea.
La clasificación no sería por país, sino "sector por sector"
Desde la Secretaría de Estado de Industria, encargada de elaborar la propuesta, insisten en que la asignación de un país a cada una de las capas no se realizaría de forma genérica para toda su economía, sino "sector por sector" e incluso "componente por componente".
La consecuencia práctica es relevante: un mismo Estado podría estar en la Capa 2 para un determinado componente y en la Capa 3 para otro. Esta fórmula permitiría evitar que una disputa comercial, una falta de reciprocidad o una dependencia concreta en un determinado sector termine contaminando toda la relación industrial con un tercer país. La propuesta española introduce así una lógica de granularidad que pretende adaptar la política industrial a la estructura real de las cadenas de valor.
Para graduar la exigencia en cada sector, el documento consultado por DEMÓCRATA establece que la evaluación debería combinar criterios de reciprocidad con variables estrictamente industriales. Por un lado, se analizarían compromisos plasmados en tratados internacionales para determinar la existencia de reciprocidad legal. A ello se añadiría una verificación práctica de que las empresas y productos europeos disfrutan de acceso efectivo al mercado del tercer país.
A estos elementos se sumarían ocho criterios sectoriales específicos:
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Criticidad funcional. Relevancia del sector para ámbitos como la energía, el transporte, la defensa, la salud o las infraestructuras críticas.
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Dependencia externa y concentración. Nivel de concentración de las importaciones y disponibilidad de proveedores alternativos.
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Vulnerabilidad industrial. Pérdida de cuota de mercado, cierre de plantas y riesgo de deslocalización, incluida la fuga de carbono.
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Intensidad tecnológica. Número de patentes, software, inteligencia artificial y procesos industriales difíciles de replicar.
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Demanda futura. Potencial de crecimiento asociado a tendencias como la electrificación.
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Distorsiones internacionales. Existencia de subsidios opacos, prácticas de dumping u otras intervenciones que alteren las condiciones de competencia.
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Criterios climáticos. Huella de carbono incorporada y utilización de materias primas secundarias.
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Integración de la cadena de valor europea. Grado de producción transfronteriza y de integración industrial dentro de la Unión.
El resultado sería una evaluación dinámica de la posición de cada componente dentro de la cadena de suministro, en lugar de una clasificación estática de países.
Vehículos eléctricos: porcentajes que evolucionan con el tiempo
El texto elaborado por España busca ilustrar cómo se distribuirían las exigencias mediante ejemplos dinámicos que evolucionan con el tiempo. En el caso de los vehículos eléctricos, en lugar de exigir que el 70% del vehículo pertenezca de forma rígida a la UE, la propuesta española distribuye progresivamente los requisitos entre las distintas capas.
En el momento de entrada en vigor del reglamento, el ensamblaje final del vehículo y de la batería debería permanecer en la Capa 1, restringida a los Veintisiete. En paralelo, del 70% de componentes —excluida la batería— España propone que hasta un 30% pueda proceder de la Capa 2. A partir del tercer año de aplicación se incorporarían nuevas exigencias acumulativas. Así, la mitad de los componentes del tren de potencia electrónico y de los sistemas electrónicos se repartirían entre un 30% procedente de la Capa 1 y un 20% de la Capa 2.
En el caso de las baterías, la propuesta plantea aplicar una lógica similar sobre componentes estratégicos como las celdas, el material catódico y los sistemas de gestión de baterías (BMS), distribuyendo su origen entre las dos primeras capas. La intención es que los requisitos puedan endurecerse a medida que aumente la capacidad industrial europea, evitando que la norma obligue desde el primer momento a alcanzar una capacidad de producción que todavía no existe.
Tecnologías limpias: de porcentajes a componentes clave
El sector de las tecnologías limpias tendría un modelo diferente, basado en el número de componentes considerados clave en lugar de porcentajes globales. En el caso de la energía eólica, durante el primer año desde la entrada en vigor se exigiría que el ensamblaje de la turbina y un componente adicional se realicen en la Capa 1, mientras que otro componente podría proceder de la Capa 2.
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A los tres años, la exigencia aumentaría hasta dos componentes en la Capa 1 y dos en la Capa 2. En la solar fotovoltaica, durante el primer año la Capa 1 cubriría el ensamblaje de módulos, inversores y seguidores solares ("trackers"). A los tres años y con un horizonte de hasta diez años, la exigencia se ampliaría progresivamente hacia elementos de mayor profundidad industrial, como células, obleas y polisilicio, distribuidos entre las Capas 1 y 2 en función de cómo evolucione la capacidad industrial europea.
La lógica coincide con el objetivo comunitario de aumentar la fabricación de tecnologías limpias dentro de la UE y reducir dependencias externas en sectores estratégicos. La Comisión ya ha identificado tecnologías como los paneles solares, las turbinas eólicas y las baterías como áreas prioritarias para ampliar la capacidad productiva europea.
Una plataforma europea para verificar el origen
La aplicación práctica del mecanismo plantea, sin embargo, un problema administrativo: cómo comprobar de manera homogénea el origen de cada producto y componente sin multiplicar la burocracia para las administraciones y las empresas. Para evitar la fragmentación en la contratación pública, Industria plantea que Bruselas gestione una plataforma centralizada.
Mediante el uso del Pasaporte Digital del Producto, las autoridades compradoras podrían verificar directamente qué modelos y productos cumplen las condiciones establecidas, sin tener que realizar individualmente cálculos sobre el origen de cada componente. El planteamiento pretende convertir los requisitos de "Made in Europe" en una condición verificable digitalmente y reducir los costes administrativos asociados a la aplicación de la nueva legislación.
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España ha hecho hincapié además, en sus contactos con sus socios, en que las salvaguardas regulatorias deben ir acompañadas de un marco de financiación centralizado a nivel de la UE. La propuesta española apunta a instrumentos como un Fondo de Competitividad Europeo o un mecanismo inspirado en Next Generation EU específicamente orientado a la transformación industrial.
El argumento de fondo es que elevar los requisitos de contenido europeo sin financiar el aumento de capacidad productiva podría generar un desajuste entre las obligaciones regulatorias y las capacidades reales de las empresas. La propia Comisión ha planteado ya movilizar más de 100.000 millones de euros para apoyar la fabricación limpia dentro de la UE en el marco del Pacto Industrial Limpio.
Una posición intermedia entre los Veintisiete y la apertura a terceros países
Las fuentes consultadas afirman que, aunque por el momento no se ha producido un apoyo formal por parte de las capitales, sí perciben una "bienvenida" inicial a la propuesta.
Industria ha querido dejar margen en el texto para la negociación con algunos de los países más críticos con la propuesta del Ejecutivo comunitario. El debate enfrenta, en términos generales, posiciones que defienden concentrar la preferencia europea en los Veintisiete y otras que plantean abrir el modelo a terceros países con acuerdos comerciales o industriales con la UE.
La propuesta española busca situarse en un punto intermedio: reforzar el núcleo industrial europeo sin cerrar de forma automática el acceso a cadenas de suministro externas que todavía resultan necesarias para determinados sectores. El objetivo es trasladar la discusión desde la pregunta de qué países pueden entrar o quedar fuera del "Made in Europe" hacia una cuestión más granular: qué componente, en qué sector, procedente de qué país y bajo qué condiciones de reciprocidad puede considerarse compatible con la preferencia europea.
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Bruselas valora la creatividad de la propuesta
En el departamento de Séjourné son conscientes de que la definición del "ámbito geográfico" es una de las cuestiones más controvertidas de la norma. Fuentes comunitarias reconocen a DEMÓCRATA que incluso ha provocado divisiones internas en el Colegio de Comisarios, además de entre los Estados miembros y los eurodiputados.
Esas mismas fuentes explican que será necesario actuar con creatividad y, en ese sentido, acogen con buenos ojos el planteamiento español. El Gabinete del vicepresidente ejecutivo considera que el documento elaborado por Industria contribuye al esfuerzo que se está realizando para sacar adelante la propuesta.
Ahora bien, apuntan a que una propuesta basada en un modelo de tres niveles podría delegar gran parte de la responsabilidad en los propios productores. Igualmente, ponen el foco en el impacto de la simplificación y sus implicaciones para la actividad empresarial cotidiana.
Los Estados miembros y el Parlamento Europeo deberán ahora definir los parámetros de ese mecanismo dentro de la negociación de la Ley de Aceleración Industrial. La propuesta de la Comisión se encuentra actualmente en el procedimiento legislativo ordinario, con el Consejo y la Eurocámara trabajando sobre el texto.
La negociación deberá determinar hasta dónde llega finalmente la preferencia europea y qué margen queda para los socios externos. El objetivo compartido de la legislación es reforzar la capacidad manufacturera europea, aumentar la demanda de productos fabricados en la UE y acelerar la descarbonización industrial, pero la definición concreta del perímetro del "Made in Europe" continúa siendo uno de los principales puntos de discusión.