En directo, el Senado vota la reforma de la pasarela RETA

La reforma de la llamada “pasarela RETA” se está tramitando mediante la Proposición de Ley 122/000143 de modificación del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social sobre las mutualidades alternativas. En el Congreso, la iniciativa ya ha superado la fase de ponencia y comisión, y el dictamen ha sido elevado al Pleno, donde está pendiente la votación final sobre el conjunto. En el Senado figura ya con número 624/000008, pero la tramitación efectiva en esa Cámara no puede comenzar hasta que el Congreso apruebe el texto. Para su aprobación definitiva restan, por tanto, el debate y votación plenaria en el Congreso, el paso por el Senado (con posibilidad de enmiendas o veto) y, finalmente, la sanción y publicación en el BOE.

Situación en el Congreso de los Diputados

La iniciativa clave para la pasarela se titula “Proposición de Ley de modificación del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social en relación con las mutualidades alternativas reguladas en sus disposiciones adicionales 18ª y 19ª”, presentada por el Grupo Parlamentario Socialista. Fue admitida a trámite y publicada inicialmente en el Boletín de las Cortes el 29/11/2024, en estado “pendiente de calificación y admisión” (texto inicial en el BOCG 162-1).

Posteriormente, la Mesa del Congreso encomendó la aprobación con competencia legislativa plena a la Comisión de Trabajo, Economía Social, Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, abriendo un plazo de enmiendas que expiró el 3/6/2025 (BOCG 162-3). Se presentaron numerosas enmiendas de todos los grupos, y el 7/5/2026 se publicó el informe de ponencia, que ya perfila el régimen de la pasarela, incluida la fecha de cierre de la alternatividad y las disposiciones transitorias (informe de ponencia).

El 1/6/2026 la Comisión aprobó su dictamen y lo remitió al Pleno, junto con los escritos de mantenimiento de enmiendas para el debate plenario. Ese dictamen se publicó el 4/6/2026 (dictamen de la Comisión) y posteriormente, el 3/7/2026, se ha difundido una nueva publicación asociada a la misma iniciativa (publicación reciente). El último estado registrado es: dictamen aprobado en Comisión y remitido al Pleno, pendiente de debate y votación final. Es decir, todavía no se ha producido la votación definitiva del Congreso sobre el conjunto del texto.

Situación en el Senado

En el Senado, la proposición de ley aparece identificada como 624/000008, pero no consta aún que se haya recibido el texto aprobado por el Pleno del Congreso ni que se haya iniciado formalmente su tramitación (registro, calificación y envío a comisión). Por tanto, a día de hoy la reforma de la pasarela RETA no está todavía en fase activa de tramitación en el Senado; falta el paso previo imprescindible de la votación final en el Congreso.

Siguientes pasos para la aprobación definitiva

En términos procedimentales, y aplicándolo a este caso concreto:

• 1. Pleno del Congreso: debate final sobre el dictamen de la Comisión y las enmiendas mantenidas; la ley se aprueba por mayoría simple (más votos a favor que en contra). Si el Pleno la aprueba, el texto se remite al Senado.
• 2. Tramitación en el Senado: el Senado puede:
  • Aprobar el texto sin cambios (la ley quedaría lista para sanción y BOE).
  • Aprobar enmiendas; en ese caso, el texto vuelve al Congreso, que decide si acepta o rechaza dichas enmiendas.
  • Plantear un veto; el Congreso puede levantarlo con mayoría absoluta en una primera votación o, transcurridos dos meses, con mayoría simple.
• 3. Aprobación definitiva: una vez resueltas eventuales enmiendas y vetos, el texto se considera definitivamente aprobado por las Cortes Generales.
• 4. Sanción, promulgación y BOE: el Rey sanciona la ley, se promulga y se publica en el Boletín Oficial del Estado, momento en el que entra en vigor en la fecha que disponga la disposición final correspondiente.

Otras iniciativas relacionadas y contexto normativo

En paralelo existe una Proposición no de Ley relativa a la regulación del derecho de opción de traslado al RETA de abogacía y procuraduría (161/000696, Grupo Mixto), con el texto disponible en el BOCG D-138, pero se trata de una iniciativa no vinculante, sin rango de ley.

El debate sobre autónomos y mutualidades se inserta en un marco más amplio de reformas y reales decretos-ley sobre cotización y protección social, como: el Real Decreto-ley 1/2025 sobre medidas urgentes en materia económica, de transporte y Seguridad Social (referencia Consejo 28/01/2025, BOE 29/01/2025); el Real Decreto-ley 9/2024, finalmente rechazado por el Congreso, que también introducía ajustes en el régimen de autónomos (referencia 23/12/2024, BOE 24/12/2024); el Real Decreto-ley 7/2023 sobre conciliación y desempleo (BOE 20/12/2023, con referencia complementaria en esta referencia); el Real Decreto-ley 3/2026 de revalorización de pensiones y medidas de Seguridad Social (referencia 03/02/2026, BOE 04/02/2026); y el Real Decreto-ley 4/2024, de medidas fiscales, energéticas y sociales, tramitado también como proyecto de ley (referencia 25/06/2024, BOE 27/06/2024, y desarrollo retributivo en BOE 02/07/2025 y referencia 01/07/2025).

A nivel autonómico y sectorial se están moviendo también normas sobre empleo autónomo, ayudas y subvenciones, con múltiples bases reguladoras y convocatorias en boletines oficiales (por ejemplo, varias órdenes y resoluciones en Canarias, Extremadura, Asturias, Andalucía, Madrid y otras, accesibles en estos enlace 1, enlace 2, enlace 3, enlace 4, enlace 5, enlace 6, enlace 7, enlace 8, enlace 9, enlace 10, enlace 11, enlace 12, enlace 13, enlace 14, enlace 15, enlace 16).

El Senado, según la información disponible, desempeña un papel de revisión en el procedimiento legislativo español: recibe las leyes aprobadas por el Congreso de los Diputados y puede aprobarlas sin cambios, modificarlas mediante enmiendas o vetarlas. Si introduce enmiendas, el texto vuelve al Congreso, que decide si las acepta o las rechaza. Cuando el Congreso no acepta las modificaciones, puede rechazarlas por mayoría simple y mantener el texto que aprobó inicialmente, de modo que la última palabra corresponde al Congreso. Sobre tratados internacionales y reformas constitucionales o legislativas más específicas, no se dispone de información adicional en las fuentes consultadas, por lo que solo es posible describir con detalle este esquema general de funcionamiento.

Papel del Senado en el procedimiento legislativo ordinario

En el procedimiento legislativo ordinario, la ley se inicia y aprueba primero en el Congreso de los Diputados. Solo después de esa aprobación inicial el texto pasa al Senado, que actúa como una cámara que revisa el trabajo ya realizado. En esta fase, las funciones del Senado se concretan en tres opciones claramente diferenciadas:

• Aprobar la ley sin cambios: El Senado puede aceptar íntegramente el texto que le llega desde el Congreso. En ese caso, el contenido de la ley no se altera en esta cámara y el procedimiento avanza hacia su aprobación definitiva.
• Proponer enmiendas: El Senado puede introducir modificaciones al articulado de la ley. Estas modificaciones se formulan como enmiendas al texto aprobado previamente en el Congreso. Esta es una función relevante, porque permite matizar, corregir o precisar el texto legislativo.
• Vetar la ley: El Senado puede rechazar la ley en su conjunto, es decir, oponerse al texto tal como fue aprobado por el Congreso. Este veto implica que el Senado no solo propone cambios puntuales, sino que manifiesta su oposición general al proyecto legislativo.

En todos los casos, su intervención se produce después de la aprobación inicial del Congreso. Esto significa que el Senado no sustituye la voluntad del Congreso, sino que la revisa, proponiendo correcciones o, en su caso, un rechazo global que el Congreso deberá considerar.

Relación entre Senado y Congreso cuando hay enmiendas

Cuando el Senado opta por introducir enmiendas al texto legislativo, se abre una segunda fase clave: el texto vuelve al Congreso de los Diputados, que debe pronunciarse sobre esas modificaciones.

• Si el Congreso acepta las enmiendas del Senado, la ley queda aprobada incorporando esos cambios. De este modo, las modificaciones propuestas por el Senado se integran plenamente en el texto final.
• Si el Congreso rechaza total o parcialmente las enmiendas, prevalece el texto aprobado inicialmente por el propio Congreso. Es decir, el Congreso no está obligado a asumir las modificaciones propuestas por el Senado.

En cuanto al modo de rechazar las enmiendas del Senado, la información disponible indica que el Congreso puede hacerlo por mayoría simple, esto es, con más votos a favor del rechazo que en contra. No se exige una mayoría reforzada para dejar sin efecto las propuestas de modificación del Senado.

Esta regla práctica tiene una consecuencia institucional muy clara: el Congreso de los Diputados es la cámara que tiene la última palabra en la elaboración de las leyes, mientras que el Senado actúa como instancia revisora cuya influencia depende de que sus enmiendas sean asumidas por el Congreso.

Veto del Senado y función de control político

Además de las enmiendas, el Senado puede formular un veto, es decir, rechazar la totalidad del texto legislativo que ha recibido. Aunque la información disponible se centra especialmente en el tratamiento de las enmiendas, el propio hecho de que el Senado pueda vetar una ley muestra que su función no es meramente formal: puede enviar al Congreso una señal política clara de rechazo a una determinada orientación legislativa.

En la práctica, el veto se traduce en que el Congreso debe volver a debatir el texto. Sin embargo, al conservar el Congreso la capacidad de mantener su posición inicial por mayoría simple en el caso de las enmiendas, el peso decisivo en la aprobación final de las leyes sigue residiendo en la cámara baja.

Tratados internacionales y reformas constitucionales

En relación con las competencias del Senado en la aprobación de tratados internacionales y en la reforma constitucional, las fuentes consultadas no aportan información específica sobre procedimientos, mayorías requeridas o fases concretas de intervención de la Cámara Alta. Tampoco se detalla un régimen diferenciado para reformas de leyes orgánicas frente a leyes ordinarias más allá del esquema general ya descrito de aprobación en el Congreso, revisión en el Senado, posible introducción de enmiendas y última decisión del Congreso.

Por tanto, desde el punto de vista estrictamente derivado de la información disponible, lo que puede afirmarse con seguridad es que el Senado desempeña una función de revisión y posible modificación de los textos que le remite el Congreso, que sus enmiendas solo se incorporan si el Congreso las acepta y que, cuando el Congreso no comparte los cambios propuestos, puede rechazarlos por mayoría simple y mantener su propio texto, ejerciendo la decisión final sobre el contenido de las leyes.

En el ordenamiento español vigente no existe un recurso previo de inconstitucionalidad específico para tratados internacionales que, por el mero hecho de interponerse, paralice la tramitación parlamentaria o la ratificación del tratado. Lo que hay es, por un lado, un mecanismo de declaración sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales ante el Tribunal Constitucional y, por otro, el recurso de inconstitucionalidad ordinario una vez perfeccionado el tratado o su ley de autorización. Por tanto, hoy no se prevén requisitos subjetivos, objetivos, formales o temporales de un “recurso previo” con efecto suspensivo frente a tratados, sencillamente porque esa figura fue derogada.

1. Marco normativo básico

La clave está en la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, y en su modificación por la Ley Orgánica 4/1985, de 7 de junio.

• LO 2/1979, art. 2.1.e: de acuerdo con el fragmento reproducido en las fuentes, el Tribunal Constitucional conoce de “la declaración sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales” y del “control previo de inconstitucionalidad en el supuesto previsto en el artículo setenta y nueve de la presente Ley”. Este precepto se visualiza en el texto de la LO 2/1979 accesible en el BOE: Ley Orgánica 2/1979.
• LO 4/1985 suprime el recurso previo. Según su preámbulo y artículos, la ley:
  • Deroga “el recurso previo de inconstitucionalidad contra proyectos de Estatutos de Autonomía y de Leyes Orgánicas”.
  • Dispone que el título VI de la LO 2/1979 pase a denominarse “De la declaración sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales”.
  • Modifica el art. 2.1.e para que se refiera solo a esa declaración, sin mantener el recurso previo general. Todo ello se recoge en la Ley Orgánica 4/1985.

Es decir: el único verdadero “recurso previo de inconstitucionalidad” –que afectaba a proyectos de Estatutos y leyes orgánicas– fue expresamente eliminado. Y no se creó un recurso previo específico para tratados, sino un cauce distinto: la declaración de constitucionalidad de los tratados.

2. Declaración sobre la constitucionalidad de los tratados

El título VI de la LO 2/1979 (tras la reforma de 1985) regula un procedimiento autónomo de declaración sobre la constitucionalidad de un tratado internacional. Las fuentes consultadas muestran que:

• El Tribunal conoce en Pleno de “la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los tratados internacionales”, según el texto interno de la LO 2/1979 localizado en la investigación.
• El propio régimen general de recursos de inconstitucionalidad de la LO 2/1979 (en la parte transcrita) incluye expresamente a los tratados internacionales entre los actos susceptibles de declaración de inconstitucionalidad y menciona a los sujetos legitimados (Presidente del Gobierno, Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores, y órganos de las comunidades autónomas cuando afecte a su autonomía).

Sin embargo, en los extractos disponibles de la LO 2/1979 no aparecen reglas específicas que atribuyan a esa declaración un efecto suspensivo automático sobre la tramitación parlamentaria o sobre la ratificación, ni se definen requisitos propios de un “recurso previo” (plazos muy breves, efectos sobre el calendario parlamentario, etc.).

3. Recurso de inconstitucionalidad ordinario frente a tratados

Además del cauce de declaración previa, el sistema general de control de normas de la LO 2/1979 –en los pasajes aportados– incluye:

• La posibilidad de interponer recurso de inconstitucionalidad contra “tratados internacionales” una vez que se han integrado en el ordenamiento, junto con leyes estatales y autonómicas y reglamentos parlamentarios.
• La legitimación activa ya citada (Presidente del Gobierno, Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores, determinados órganos autonómicos), recogida expresamente en la parte de la ley reproducida en la investigación.

Este recurso es un control a posteriori, pensado para revisar normas ya aprobadas o tratados ya perfeccionados. En los pasajes de la LO 2/1979 que se muestran no se establece que tenga un efecto suspensivo automático sobre la aplicación del tratado, ni –por supuesto– sobre su tramitación parlamentaria, que ya habría concluido.

4. Respuesta concreta a tu pregunta

A la luz de todo lo anterior, y con la información normativa efectivamente disponible en las fuentes:

• El “recurso previo de inconstitucionalidad” como tal fue derogado en 1985 por la LO 4/1985, que suprimió el art. 79 de la LO 2/1979 y reordenó el título VI en torno a la declaración sobre constitucionalidad de los tratados.
• No existe hoy, en la regulación vigente, un recurso previo de inconstitucionalidad contra tratados internacionales con efecto suspensivo de la tramitación. Por tanto, no pueden detallarse requisitos subjetivos, objetivos, formales o temporales de una figura que el legislador eliminó.
• Lo que sí existe es:
  • Un procedimiento de declaración sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales, atribuido al Pleno del Tribunal Constitucional (art. 2.1.e LO 2/1979).
  • El recurso de inconstitucionalidad ordinario frente a tratados ya perfeccionados, con la legitimación prevista en la LO 2/1979.

En consecuencia, si se quiere cuestionar la adecuación constitucional de un tratado, los cauces reales son la declaración sobre constitucionalidad y el recurso de inconstitucionalidad ordinario, pero no un recurso previo suspensivo de la tramitación parlamentaria, que hoy no tiene cabida en el sistema.

5. Documentos relacionados en el BOE

Al margen de las dos leyes orgánicas centrales ya citadas (LO 2/1979 y LO 4/1985), la investigación se ha apoyado también en otras resoluciones y sentencias del Tribunal Constitucional y disposiciones sobre tratados internacionales, como, entre otras: Declaración 1/2025, STC 156/2021, STC 80/2007, STC 38/2007, Declaración 1/2004, diversas resoluciones sobre la aplicación del Decreto 801/1972 (1984, 1988, 1988, 1994, 1992, 1989, 1991, 1990, 1987, 1987) y distintos tratados y sentencias vinculados (recurso 868/1985, recurso 101/1985, Convenio OIT 157, SOLAS 1974, Declaración 1/1992, STC 157/1993, STC 149/1991, STC 58/1982, LO 8/1984, Constitución de la ONUDI).