En directo, Albares comparece en la Comisión de Exteriores del Congreso

Las competencias del ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación se definen combinando, por un lado, el régimen general de los ministros del Gobierno y, por otro, las funciones específicas que el ordenamiento atribuye a este departamento en materia de política exterior, acción exterior y servicio exterior del Estado.

1. Competencias generales de cualquier ministro

La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno regula el estatuto básico de los miembros del Gobierno. Según el texto legal (articulado consultado en el BOE: Ley 50/1997), los ministros, como titulares de sus departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación y ejercen, entre otras, las siguientes funciones:

• Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos del Consejo de Ministros y con las directrices del Presidente del Gobierno.
• Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento, dictando disposiciones de rango reglamentario dentro de su ámbito competencial.
• Ejercer las competencias que les atribuyan las leyes, las normas de organización y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
• Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.

Estas facultades se insertan en el marco general de la Constitución, que atribuye al Gobierno la dirección de la política interior y exterior y de la Administración del Estado, y hacen del ministro el máximo responsable político y administrativo de su departamento.

2. Competencias específicas del Ministerio de Asuntos Exteriores

El Real Decreto 829/2023, de 20 de noviembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, determina el ámbito material de cada ministerio. En él se establece expresamente (artículo relativo al MAEC, según el texto publicado en el BOE: Real Decreto 829/2023) que:

• «Corresponde al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación la propuesta y ejecución de la política exterior, de las relaciones con la Unión Europea y de la cooperación internacional al desarrollo, de conformidad con las directrices del Gobierno y en aplicación del principio de unidad de acción en el exterior».

El mismo real decreto precisa que este ministerio se estructura en varias Secretarías de Estado (de Asuntos Exteriores y Globales, para la Unión Europea, para Iberoamérica y el Caribe y el Español en el Mundo, y de Cooperación Internacional), de las que el ministro es el superior jerárquico.

De esta forma, el ministro de Asuntos Exteriores asume, de manera específica:

• La dirección política y estratégica de la política exterior de España, incluyendo las relaciones bilaterales y multilaterales, de acuerdo con las directrices del Gobierno.
• La conducción de las relaciones con la Unión Europea, en coordinación con el resto de departamentos cuando sus competencias resultan implicadas.
• La definición y ejecución de la política de cooperación internacional al desarrollo, a través de la Secretaría de Estado correspondiente y de los instrumentos de cooperación.
• La ordenación del Ministerio y de su sector público instrumental (incluidos organismos como la Escuela Diplomática o entidades vinculadas al servicio exterior), mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria departamental.

3. Papel en la acción exterior y el servicio exterior del Estado

La Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (BOE: Ley 2/2014) complementa este marco al definir:

• La Política Exterior como el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno en sus relaciones con otros actores internacionales para defender los valores e intereses de España.
• La Acción Exterior del Estado como el conjunto ordenado de actuaciones en el exterior de órganos constitucionales, administraciones y entidades dependientes, sujetas a las directrices de la política exterior fijadas por el Gobierno.
• El Servicio Exterior del Estado como el conjunto de órganos, unidades y medios humanos y materiales que, bajo la dirección y coordinación del Gobierno, ejecutan y desarrollan esa política y acción exterior.

Dentro de este esquema, la ley atribuye al entonces Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación un papel central de:

• Coordinación y unidad de acción en el exterior: las administraciones y órganos con proyección internacional deben mantener informado al Ministerio sobre viajes, visitas y actuaciones con proyección exterior, para que pueda informar y, en su caso, formular recomendaciones sobre su adecuación a las directrices, fines y objetivos de la política exterior.
• Apoyo e información a los órganos constitucionales y administraciones en su proyección exterior, prestando asistencia en el marco de los principios rectores de la política y de la acción exterior.
• Dirección del Servicio Exterior del Estado, canalizando y coordinando la actuación de las misiones diplomáticas, representaciones permanentes y oficinas consulares como instrumento fundamental para la ejecución de la política y la acción exterior.

En síntesis, el ministro de Asuntos Exteriores es, a la vez, un ministro “ordinario” con las funciones generales que establece la Ley del Gobierno y el responsable específico de la política exterior, de la relación con la Unión Europea, de la cooperación al desarrollo y de la coordinación de la acción y del servicio exterior del Estado, conforme al principio de unidad de acción en el exterior.

En el Congreso de los Diputados, el Reglamento permite que las comisiones recaben la presencia de miembros del Gobierno, pero lo hace encajando esa facultad en unas reglas generales sobre quién puede proponer la comparecencia, cómo se adopta el acuerdo y qué efectos tiene. A partir de los artículos 40 a 45 y 202 a 203 del Reglamento del Congreso se pueden distinguir claramente los requisitos esenciales.

1. Base jurídica: facultad de las comisiones

El artículo 44 del Reglamento establece que las comisiones, por conducto de la Presidencia del Congreso, pueden recabar:

• Información y documentación del Gobierno y de las administraciones públicas.
• La presencia de los miembros del Gobierno para que informen sobre asuntos relacionados con sus departamentos.
• La presencia de otras autoridades y personal funcionario, y la comparecencia de otras personas competentes.

Esta previsión es la que habilita formalmente a una comisión para solicitar que un ministro comparezca ante ella.

2. ¿Quién puede promover la solicitud?

El Reglamento no detalla, dentro de cada comisión, un promotor exclusivo para pedir comparecencias, pero sí fija quién puede activar los órganos de la Cámara:

• El artículo 42 indica que las comisiones pueden ser convocadas por su Presidencia, por iniciativa propia o a petición de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la comisión. En esa sesión la comisión puede debatir y acordar la solicitud de comparecencia.
• El artículo 203 añade que los miembros del Gobierno pueden comparecer ante el Pleno o cualquier comisión “por acuerdo de la Mesa de la Cámara y de la Junta de Portavoces”, y que la iniciativa para que se adopte ese acuerdo corresponde a dos grupos parlamentarios o a la quinta parte de los miembros de la Cámara o de la propia comisión.

En la práctica, pues, la comparecencia puede impulsarse:

• Desde dentro de la comisión, a iniciativa de sus miembros (grupos o una quinta parte de ellos), que debaten y votan un acuerdo pidiendo la presencia del ministro.
• A través de los órganos de la Cámara (Mesa y Junta de Portavoces), cuando así lo promueven dos grupos o la quinta parte de los miembros de la Cámara o de la comisión, según el caso.

3. Tipo de acuerdo y mayorías necesarias

La solicitud de comparecencia se articula mediante un acuerdo formal de la comisión. Ese acuerdo se adopta conforme a las normas generales de funcionamiento de los órganos de la Cámara: la comisión debe estar válidamente convocada (artículo 42) y decide mediante votación.

El Reglamento no fija una mayoría cualificada específica para pedir comparecencias, de modo que, salvo previsión especial, rige la mayoría simple de los miembros presentes en la comisión en la votación del acuerdo. Lo relevante es que se trate de una decisión adoptada en el seno de la comisión, no de una mera iniciativa individual sin refrendo del órgano.

4. Papel del Gobierno y posibles límites

El artículo 202 dispone que los miembros del Gobierno, “a petición propia o cuando así lo solicitare la comisión correspondiente, comparecerán ante ésta para celebrar una sesión informativa”. Es decir:

• El Gobierno puede autopropiciar su comparecencia.
• Pero también tiene el deber de acudir cuando la comisión competente se lo solicite reglamentariamente.

El Reglamento no prevé un “derecho de veto” general del Gobierno frente a una comparecencia acordada conforme a las reglas; lo que sí existe es un margen de organización para fijar fecha, orden del día y tiempos, en coordinación con la Presidencia del Congreso y la propia comisión.

En comisiones de investigación, el Reglamento prevé además ciertos límites materiales (por ejemplo, materias declaradas secretas o solapadas con actuaciones judiciales), que pueden condicionar cómo y sobre qué puede comparecer una persona, pero no alteran la regla general de que la comisión puede requerir presencias.

5. Efectos prácticos de la solicitud

Una vez que la comisión adopta el acuerdo:

• La solicitud se tramita “por conducto de la Presidencia del Congreso” (artículo 44), que actúa como cauce institucional frente al Gobierno.
• Cuando se celebra la sesión, el artículo 202 regula su esquema básico: exposición del ministro, pausa para preparar preguntas y, después, turno de preguntas y observaciones de los grupos con contestación del miembro del Gobierno.
• En el caso del artículo 203, la comparecencia se concibe como una información sobre un asunto determinado, con intervención de todos los grupos para fijar posición, formular preguntas u observaciones, sin votación final.

En resumen, la comisión no necesita más que respetar las reglas generales de convocatoria y adopción de acuerdos y alcanzar una mayoría en su seno (o en la combinación Mesa–Junta de Portavoces prevista en el artículo 203) para obligar políticamente a un ministro a comparecer e informar ante ella.

La gestión de crisis migratorias en España no se apoya en una sola ley, sino en un entramado de normas que combinan extranjería, asilo, acogida, seguridad, protección civil y coordinación territorial, complementadas por el marco de la Unión Europea.

1. Marco general de extranjería e inmigración

• Ley Orgánica 4/2000, de derechos y libertades de los extranjeros, y sus reformas (LO 8/2000, LO 2/2009 y LO 10/2011) constituyen el eje básico de la política migratoria estatal. De acuerdo con los fragmentos consultados:
  • Reserva al Gobierno del Estado la definición, planificación, regulación y desarrollo de la política de inmigración, “sin perjuicio” de competencias que puedan asumir las comunidades autónomas y entidades locales.
  • Obliga a que todas las administraciones basen sus competencias vinculadas a la inmigración en principios como la coordinación con la UE, la ordenación de los flujos migratorios y la integración social.
  • Introduce el principio de solidaridad territorial, obligando al Estado a atender “las especiales circunstancias de aquellos territorios en los que los flujos migratorios tengan una especial incidencia”.
• Alrededor de esta ley se despliegan reglamentos y reales decretos que regulan procedimientos de regularización, controles administrativos y recursos, configurando el marco jurídico para responder a entradas elevadas de personas extranjeras.

2. Asilo, protección internacional y acogida

• Ley 12/2009, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria:
  • Define el contenido de la protección internacional (asilo y protección subsidiaria) y detalla requisitos, causas de concesión, cese y exclusión.
  • Dedica un título completo al procedimiento para determinar las necesidades de protección, con un procedimiento único para asilo y protección subsidiaria, lo que permite tramitar de forma más ágil situaciones de afluencia masiva.
  • Refuerza la intervención de ACNUR y habilita programas de reasentamiento, relevantes cuando la crisis migratoria tiene dimensión de refugiados.
• Real Decreto 220/2022, por el que se aprueba el Reglamento del sistema de acogida en materia de protección internacional:
  • Regula el objeto, ámbito subjetivo y territorial del sistema de acogida y atribuye su gestión a la Secretaría de Estado de Migraciones.
  • Detalla el itinerario de acogida, los requisitos de acceso y permanencia, con especial atención a personas vulnerables.
  • Organiza la red de centros y recursos de acogida y establece un sistema de financiación y gestión que busca estabilidad y previsión ante picos de llegadas.
  • El título V articula la acción concertada con entidades para gestionar plazas, clave para ampliar rápidamente la capacidad en una crisis.
• Se completan con normas de financiación, como el Real Decreto 882/2021 y el Real Decreto 590/2022, que regulan subvenciones directas a entidades para el Sistema Nacional de Acogida y la protección internacional, y con la Orden ISM/680/2022 (y sus modificaciones) sobre gestión del sistema de acogida mediante acción concertada.

3. Seguridad ciudadana, frontera y fuerzas y cuerpos de seguridad

• Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana:
  • Tiene por objeto la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad ciudadana, dentro de la seguridad pública.
  • Regula con detalle las facultades de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para identificación de personas, controles en la vía pública, restricciones de tránsito y medidas extraordinarias en situaciones de emergencia.
  • La disposición sobre rechazo en frontera en Ceuta y Melilla ha sido objeto de interpretación constitucional (STC 172/2020), lo que incide directamente en la gestión de entradas irregulares en esas fronteras terrestres.
• Sobre el terreno, se han creado estructuras específicas de coordinación, como la Autoridad de Coordinación para hacer frente a la inmigración irregular en el Estrecho, mar de Alborán y aguas adyacentes, a través del Acuerdo del Consejo de Ministros de 2018 publicado por la Orden PCI/842/2018 y sus modificaciones posteriores. Estas normas fijan mandato operativo y reglas de coordinación entre Guardia Civil, Policía, Salvamento Marítimo y otros actores en episodios de llegadas masivas por mar.

4. Protección civil y gestión de emergencias

• Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil:
  • Integra la protección civil en la seguridad pública y reconoce la complejidad de un sistema con múltiples niveles (Estado, comunidades autónomas y entidades locales).
  • Atribuye al Estado competencias para coordinar servicios y recursos de protección civil e intervenir en emergencias de interés nacional.
  • Se desarrolla mediante la Norma Básica de Protección Civil (Real Decreto 524/2023) y planes estatales generales de emergencias, que sirven de marco para activar dispositivos extraordinarios (instalaciones temporales, evacuaciones, apoyo logístico) en casos de crisis migratoria que se configuren como emergencias humanitarias o de protección civil.

5. Unión Europea y cooperación internacional

• El marco interno se completa con normas de la UE, como la Directiva 2001/55/CE sobre protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, y con decisiones y fondos europeos para refugiados, que España incorpora a su ordenamiento y utiliza para financiar dispositivos de acogida y reparto.
• Diversos acuerdos administrativos con ACNUR y la OIM, publicados en el BOE, regulan la colaboración en reasentamiento, retorno voluntario asistido, gestión fronteriza y atención humanitaria en recursos específicos, aportando capacidad operativa adicional en escenarios de crisis.

En conjunto, estas normas configuran un sistema en el que el Estado define la política migratoria y de asilo, coordina la respuesta de seguridad y protección civil y financia la acogida, mientras comunidades autónomas y entidades locales despliegan servicios sociales, sanitarios y de integración en un marco de cooperación y solidaridad territorial.