El Supremo frena el voto de los nacionalizados por la ley de nietos que no acrediten ser descendientes de exiliados

Para modificar la Ley de Memoria Democrática en materia de nacionalidad por descendencia no existe un procedimiento “especial” distinto al general de reforma de una ley orgánica. Se sigue el cauce ordinario de aprobación de leyes, con la particularidad de que, al tratarse de una ley orgánica, la reforma debe aprobarse por mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del texto.

1. Quién puede iniciar la reforma

La modificación podría iniciarse por dos grandes vías:

• Proyecto de ley: lo presenta el Gobierno, previa aprobación en el Consejo de Ministros. Sería el cauce típico si el Ejecutivo quiere reformar los preceptos de la ley relativos a la nacionalidad por descendencia (por ejemplo, extendiendo o precisando supuestos).
• Proposición de ley: pueden presentarla los grupos parlamentarios del Congreso o del Senado, un mínimo de cincuenta senadores, las Asambleas legislativas autonómicas o, en su caso, una iniciativa legislativa popular que cumpla los requisitos constitucionales y legales. En todos los casos, si la reforma afecta a una ley orgánica, la iniciativa debe configurarse expresamente como proposición de ley orgánica.

2. Naturaleza de la iniciativa

La Ley de Memoria Democrática fue aprobada con rango de ley orgánica porque incide en derechos fundamentales. Cualquier modificación que altere su contenido esencial —incluidos sus artículos o disposiciones sobre nacionalidad por descendencia— debe tramitarse también como ley orgánica. En la práctica, se aprueba una nueva “Ley Orgánica de reforma de la Ley de Memoria Democrática”, que añade, modifica o deroga artículos concretos.

3. Tramitación en el Congreso de los Diputados

Una vez registrada la iniciativa:

• La Mesa del Congreso la califica y, si procede, la admite a trámite. Se publica en el Boletín Oficial de las Cortes.
• En los proyectos de ley, se abre plazo de enmiendas a la totalidad. En las proposiciones de ley, el Pleno debe antes decidir su toma en consideración. Si el Pleno rechaza la toma en consideración o se aprueba una enmienda a la totalidad de devolución, la reforma no continúa.
• Superada esa fase, se abre plazo de enmiendas al articulado, en las que los grupos pueden proponer cambios concretos en los preceptos sobre nacionalidad (nuevos supuestos, ampliación de plazos, modificación de requisitos, etc.).
• La iniciativa pasa a la comisión competente (por ejemplo, la que tenga atribuidas materias de memoria democrática o justicia). Allí se discuten y votan las enmiendas y se elabora un dictamen.
• El dictamen llega al Pleno del Congreso, donde se debaten las enmiendas que hayan quedado vivas y se procede a la votación final. Al ser ley orgánica, la reforma debe obtener mayoría absoluta de los miembros del Congreso en una votación final de conjunto.

4. Tramitación en el Senado y posible vuelta al Congreso

Aprobado el texto en el Congreso, se remite al Senado, donde se repiten, en lo esencial, las fases:

• Admisión a trámite, publicación y plazo de enmiendas.
• Trabajo en comisión, dictamen y debate en el Pleno del Senado.
• El Senado puede: aprobar tal cual el texto (la reforma quedaría lista para su promulgación), introducir enmiendas o acordar un veto.

Si hay enmiendas o veto, el texto vuelve al Congreso. El Congreso puede:

• Levantar el veto del Senado por mayoría absoluta, o por mayoría simple tras dos meses.
• Aceptar o rechazar las enmiendas del Senado. La decisión final corresponde siempre al Congreso.

La exigencia de mayoría absoluta se mantiene para la votación final sobre el conjunto de la ley orgánica, pero esa votación tiene lugar en el Congreso; en el Senado basta la mayoría simple de los senadores presentes.

5. Desde la aprobación hasta la entrada en vigor

Una vez que las Cortes Generales aprueban definitivamente la reforma:

• El texto se remite al Rey para su sanción y promulgación, dentro del plazo constitucional.
• La ley orgánica de reforma se publica en el Boletín Oficial del Estado. Desde ese momento pasa a formar parte del ordenamiento, modificando los artículos o disposiciones de la Ley de Memoria Democrática que regían la nacionalidad por descendencia.
• La propia ley suele fijar una vacatio legis (un periodo antes de entrar en vigor) o, si no dice nada, entra en vigor a los 20 días de su publicación.

A partir de la entrada en vigor, las nuevas reglas sobre nacionalidad por descendencia sustituyen a las anteriores y se aplican conforme a lo que establezca la propia ley (por ejemplo, con disposiciones transitorias que regulen expedientes en curso o plazos especiales).

La Junta Electoral Central (JEC) tiene un papel clave de supervisión y garantía en todo el proceso electoral español, y una parte importante de esas funciones se refiere al censo electoral, incluido el de los españoles residentes en el extranjero (Censo Electoral de los Residentes Ausentes en el Extranjero, conocido como CERA). Aunque la gestión material del censo recae en la Oficina del Censo Electoral (OCE), la JEC actúa como órgano superior de control, interpretación y resolución de conflictos.

1. Función general de supervisión y garantía

Respecto al censo de españoles residentes en el extranjero, la JEC ejerce una supervisión de legalidad y de corrección del proceso. Esto significa que:

• Vigila que la OCE y las Oficinas Consulares apliquen correctamente la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) y su normativa de desarrollo.
• Emite criterios e instrucciones para asegurar una interpretación uniforme sobre quién tiene derecho a estar inscrito en el CERA y cómo debe articularse su participación.
• Actúa como instancia de cierre ante conflictos o dudas interpretativas que afecten específicamente al censo de residentes ausentes.

2. Aprobación de criterios e instrucciones interpretativas

La JEC puede dictar instrucciones generales dirigidas a la Oficina del Censo Electoral y a las Juntas Electorales Provinciales para aclarar:

• Cómo se aplican los requisitos de inscripción de los residentes en el extranjero.
• Los plazos y procedimientos de actualización del censo de cara a procesos electorales concretos.
• La forma de comunicar a los electores residentes fuera de España sus datos censales y las vías de corrección de errores.

Estas instrucciones tienen como objetivo homogeneizar prácticas y evitar tratamientos dispares entre distintos consulados o demarcaciones, algo especialmente relevante cuando los votantes se reparten por múltiples países con realidades administrativas muy distintas.

3. Resolución de reclamaciones y recursos

Una de las competencias más relevantes de la JEC en relación con el CERA es la de resolver recursos y reclamaciones vinculados al censo electoral. En la práctica, esto incluye:

• Conocer de recursos contra decisiones de órganos inferiores (por ejemplo, Juntas Provinciales o acuerdos de la OCE) que afecten a la inscripción o exclusión de electores residentes en el extranjero.
• Revisar que las denegaciones de inscripción o las rectificaciones de datos se ajusten a la ley.
• Garantizar que se respeten los derechos de sufragio, rectificando situaciones en las que se hayan producido exclusiones indebidas o errores censales graves.

La JEC no tramita cada incidencia individual desde el inicio, pero sí actúa como órgano de revisión última, fijando doctrina para casos posteriores y para situaciones repetitivas.

4. Control de los períodos de exposición y reclamación

Antes de cada proceso electoral se abre un plazo de exposición pública del censo, también para los residentes ausentes, con un periodo específico para presentar reclamaciones. La JEC:

• Supervisa que se respeten los plazos legales de exposición y reclamación, incluidos los que se aplican en oficinas consulares.
• Vigila que la información sobre estos plazos sea suficientemente accesible y clara para los electores en el extranjero.
• Puede adoptar acuerdos para corregir disfunciones (por ejemplo, cuando se detectan retrasos consulares o problemas de acceso a las listas).

Esta vigilancia es crucial, porque el margen temporal de corrección es muy estrecho y cualquier irregularidad puede dejar sin voto a un número significativo de ciudadanos.

5. Garantía de igualdad y corrección de disfunciones

La JEC tiene además una función de garantía de igualdad entre electores residentes en España y en el exterior. En este marco, puede:

• Adoptar acuerdos para que el trato a los electores en el extranjero no sea más restrictivo que a los residentes en España, salvo donde la ley lo establezca expresamente.
• Reaccionar ante situaciones de mala organización, falta de información o fallos reiterados en consulados, emitiendo criterios o instando a las autoridades competentes a corregirlos.
• Valorar si incidencias masivas relacionadas con el censo CERA pueden afectar a la regularidad del proceso electoral en una circunscripción, y en su caso pronunciarse sobre sus efectos.

6. Papel de interpretación y doctrina

Finalmente, la JEC desarrolla una importante labor de generación de doctrina sobre el censo de residentes en el extranjero. A partir de las consultas de partidos, administraciones y particulares, y de los recursos que resuelve, va fijando criterios sobre:

• Los requisitos de empadronamiento o vinculación municipal para figurar en el CERA.
• La compatibilidad entre distintos registros administrativos en España y en el país de residencia.
• La forma de computar determinadas situaciones personales (doble nacionalidad, retornos temporales, cambios de residencia, etc.).

Esa doctrina, aunque no es una norma en sentido estricto, se convierte en la referencia obligada para la OCE, las juntas electorales inferiores y los consulados, consolidando así el papel de la JEC como garante último de la regularidad y equidad del censo electoral de los españoles residentes en el extranjero.

La vía específica para que los descendientes de exiliados obtengan la nacionalidad española se regula hoy, fundamentalmente, en la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática, desarrollada por la Instrucción de 25 de octubre de 2022 (modificada en 2024). Esta vía funciona como un derecho de opción especial vinculado al artículo 20 del Código Civil, con reglas propias de plazo y requisitos.

1. ¿Quién puede solicitarla?

La normativa vigente permite optar a la nacionalidad española (de origen, aunque adquirida sobrevenida) a tres grandes grupos:

• Descendientes de exiliados: nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela originariamente españoles que, como consecuencia del exilio por razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española.
• Hijos e hijas nacidos en el exterior de mujeres españolas que perdieron su nacionalidad por casarse con extranjeros antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1978, corrigiendo así la antigua discriminación de género del Código Civil.
• Hijos e hijas mayores de edad de quienes ya obtuvieron la nacionalidad española de origen por opción al amparo de:
  • la propia Ley 20/2022, o
  • la disposición adicional séptima de la Ley 52/2007 (anterior “Ley de Memoria Histórica”).

No se fija un límite de edad para ejercer esta opción, a diferencia de otros supuestos tradicionales del artículo 20 del Código Civil.

2. Plazo y carácter temporal del régimen

La disposición adicional octava establece que la declaración de opción debe formalizarse en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la Ley 20/2022, contados desde el día siguiente a su publicación en el BOE, con posibilidad de prórroga por un año adicional mediante Acuerdo del Consejo de Ministros.

Se trata, por tanto, de un régimen extraordinario y temporal, no de una vía permanente incorporada de forma indefinida al Código Civil. Transcurridos esos plazos sin ejercicio de la opción, la posibilidad decae salvo eventuales reformas legales futuras.

3. Requisitos materiales principales

• Filiación y origen español: aportar certificación literal de nacimiento del progenitor o abuelo/abuela que fue originariamente español. Si se opta como nieto, se añade el certificado de nacimiento del padre o madre que enlaza con el abuelo/abuela españoles.
• Prueba del exilio (para el supuesto de exiliados): se prevé una amplia gama de documentos, entre otros:
  • Reconocimiento como beneficiario de pensiones de exiliado concedidas por la Administración española.
  • Documentos de oficinas de refugiados de la ONU o de estados de acogida.
  • Certificaciones o informes de partidos, sindicatos u otras entidades vinculadas al exilio o a la memoria de las víctimas.
  Estos pueden complementarse con pasaportes con sello de entrada, inscripciones consulares, certificados de adquisición de nacionalidad en el país de acogida, etc. Se presume la condición de exiliado de los españoles que salieron entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955, bastando acreditar la salida en ese periodo; para salidas entre 1956 y 1978 sí hay que probar el carácter de exilio.
• Supuesto de mujeres que perdieron la nacionalidad por matrimonio: además del nacimiento de la madre y del solicitante, hay que probar el matrimonio con extranjero antes de 1978 y, según la fecha, la adquisición de la nacionalidad del marido y la legislación extranjera aplicable.
• Supuesto de hijos mayores de edad de optantes: se acredita el nacimiento y la nacionalidad de origen del padre o la madre obtenida por opción al amparo de la Ley 20/2022 o de la Ley 52/2007.

4. Requisitos formales y efectos

La opción se ejerce ante el Registro Civil (general en España o consular en el extranjero), usando los modelos oficiales. Los interesados deben:

• Presentar la solicitud en plazo (o al menos pedir cita telemáticamente dentro del plazo, si así lo prevé el consulado).
• Aportar documento de identidad, certificado de nacimiento propio y la documentación de filiación y exilio indicada.
• Realizar la declaración formal de opción y, si son mayores de edad, cumplir las exigencias generales de los artículos 20 y 23 del Código Civil (juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y las leyes, y elección de vecindad civil).

La propia Instrucción de 2022 aclara que en estas opciones no se exige la renuncia a la nacionalidad anterior, y que la nacionalidad que se adquiere tiene la consideración de española de origen, con todos los efectos que ello conlleva.