El voto por correo divide al PP en pleno arranque del 29N mientras Vox agita las dudas sobre sus garantías

La regulación del voto por correo en España forma parte del régimen electoral general, que está reservado a ley orgánica (art. 81.1 CE) y, en la práctica, se contiene en la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General (LOREG). Por tanto, cualquier modificación sustantiva del voto por correo exige seguir el procedimiento de reforma de una ley orgánica.

1. Vía principal: reforma de la LOREG

Si se quiere cambiar directamente los artículos de la LOREG sobre voto por correo, el cauce normal es un proyecto o proposición de ley orgánica de modificación de la LOREG.

• Iniciativa (art. 87 CE y art. 108, 124-127 del Reglamento del Congreso):
  • Gobierno: presenta un proyecto de ley orgánica ante el Congreso.
  • Grupos y diputados del Congreso: presentan una proposición de ley (un diputado con 14 firmas más o un grupo parlamentario por medio de su portavoz).
  • Senado, Asambleas autonómicas o iniciativa legislativa popular: también pueden promover proposiciones de ley, que el Congreso toma en consideración y tramita.
• Calificación como ley orgánica (art. 130 del Reglamento del Congreso): la Mesa del Congreso, oída la Junta de Portavoces y a la vista del criterio del Gobierno o de la ponencia, declara que el texto tiene carácter de ley orgánica por incidir en el régimen electoral y el ejercicio del sufragio.
• Procedimiento legislativo común (arts. 109-129 y 131):
  • Publicación en el Boletín de las Cortes y plazo de enmiendas (en general 15 días) para diputados y grupos.
  • Posible debate de totalidad en el Pleno si hay enmiendas a la totalidad (devolución al Gobierno o texto alternativo).
  • Trabajo en ponencia y Comisión, con informe y dictamen sobre el articulado y las enmiendas.
  • Debate y votación artículo a artículo y de conjunto en el Pleno del Congreso.
• Mayoría reforzada (art. 131.2 del Reglamento):
  • La aprobación final en el Congreso requiere mayoría absoluta de la Cámara en una votación de conjunto sobre el texto.
  • Si no se alcanza, el texto vuelve a Comisión para nuevo dictamen y se reintenta la votación con la misma exigencia.
• Intervención del Senado (art. 132):
  • El texto se remite al Senado, que puede aprobarlo, vetarlo o enmendarlo.
  • Si hay veto del Senado, para levantarlo el Congreso necesita siempre mayoría absoluta y ratificar su texto inicial.
  • Si el Senado aprueba enmiendas, el Congreso decide incorporarlas y luego debe someter el texto resultante a una votación final de conjunto en la que también se exige mayoría absoluta. Si no se logra, queda ratificado el texto inicial del Congreso sin las enmiendas del Senado.

Solo tras superar estos pasos y publicarse en el BOE, la reforma de la LOREG que afecta al voto por correo entra en vigor.

2. Introducir cambios en otra ley orgánica distinta

En principio, aspectos nucleares del procedimiento de voto por correo (requisitos, garantías, plazos básicos) pertenecen al régimen electoral general y deben estar en la LOREG. No obstante, el legislador puede:

• Regular aspectos conexos (por ejemplo, protección de datos electorales, delitos relacionados con la manipulación del voto por correo, régimen funcionarial) en otras leyes orgánicas sectoriales (Código Penal, LOPD, etc.).
• Remitir a la LOREG o a normas reglamentarias algunos detalles técnicos.

Cuando se usa esta vía, el procedimiento parlamentario es el mismo de cualquier ley orgánica (iniciativa, tramitación común, mayoría absoluta final, intervención del Senado), pero hay un límite material: no puede vaciarse de contenido la reserva de la LOREG sobre el régimen electoral ni vulnerar derechos fundamentales de participación política (art. 23 CE). Cualquier desplazamiento sustantivo de la regulación del voto por correo fuera de la LOREG sería, por tanto, constitucionalmente discutible.

3. Papel del Gobierno, de los grupos y de las Cámaras

• Gobierno:
  • Es el actor central si la reforma se articula como proyecto de ley.
  • Controla el calendario político y la conformidad presupuestaria con enmiendas que impliquen más gasto o menos ingresos (art. 111 del Reglamento).
• Grupos parlamentarios y diputados:
  • Pueden presentar proposiciones de ley y enmiendas, incluidas enmiendas que eleven partes del texto a rango orgánico (art. 130.3).
  • Defienden los textos en Comisión y Pleno y pueden proponer procedimientos abreviados.
• Cortes Generales (Congreso y Senado):
  • El Congreso tiene la clave: exige mayoría absoluta en la votación final y en la superación de vetos del Senado.
  • El Senado actúa como Cámara de segunda lectura, con capacidad de enmienda y veto pero sin poder bloquear definitivamente si el Congreso mantiene su posición con la mayoría requerida.

4. Vías abreviadas: urgencia y lectura única

Aunque se trate de ley orgánica, cabe usar mecanismos de aceleración:

• Tramitación urgente: acordada por el Pleno o la Mesa, reduce plazos (por ejemplo, de enmiendas) pero no rebaja la exigencia de mayoría absoluta final.
• Lectura única (art. 150 del Reglamento): cuando la naturaleza o simplicidad del proyecto lo permitan, el Pleno, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces, puede decidir tramitarlo directamente en un único debate y una sola votación de conjunto. En caso de ley orgánica, esa votación sigue necesitando mayoría absoluta.

En resumen, modificar la regulación del voto por correo exige siempre una ley orgánica tramitada por el procedimiento legislativo parlamentario, con protagonismo del Congreso, participación del Senado y respeto a la mayoría absoluta reforzada y a los límites constitucionales en materia de derechos de sufragio y régimen electoral.

La Junta Electoral Central (JEC) es el órgano superior de la Administración electoral y, en materia de censo electoral y voto por correo, tiene competencias esencialmente de dirección, interpretación de la LOREG y resolución de reclamaciones y consultas, más que de gestión material. La gestión cotidiana corresponde a la Oficina del Censo Electoral (OCE), a los ayuntamientos, a las y a Correos, así como a las juntas electorales territoriales.

1. Competencias de la JEC sobre el censo electoral

Qué sí hace la JEC en relación con el censo electoral:

• Dirección y supervisión general de la actuación de la Oficina del Censo Electoral y, en lo que afecta al proceso electoral, de ayuntamientos y consulados en materia censal. Marca criterios y resuelve dudas sobre la aplicación de la LOREG.
• Interpretación de la normativa: aprueba instrucciones y acuerdos que clarifican cómo deben aplicarse los preceptos de la LOREG relativos al censo (plazos de exposición al público, tipo de errores rectificables, documentación exigible, tratamiento de determinados colectivos, etc.). Esas instrucciones son vinculantes para toda la Administración electoral.
• Resolución de reclamaciones y recursos de carácter electoral relacionados con el censo, cuando:
  • Se impugnan decisiones de las juntas electorales provinciales o de zona sobre inclusión o exclusión del censo en procesos concretos.
  • Se plantean conflictos de interpretación relativos a quién tiene derecho a figurar en el censo para una elección determinada (residencia, nacionalidad, edad, inhabilitaciones, etc.).
• Unificación de criterio: si diferentes juntas electorales dan respuestas dispares en materia censal, la JEC puede dictar acuerdos para unificar la interpretación y garantizar la igualdad de los electores.
• Control de la corrección del proceso electoral: si se acredita que un error censal ha afectado al desarrollo o resultado de la votación en una mesa o circunscripción, la JEC puede entrar a valorar las consecuencias en los procedimientos de reclamación y recurso contra los resultados.

Qué NO hace directamente la JEC en materia de censo:

• No elabora ni actualiza el censo: esa es competencia de la Oficina del Censo Electoral, que se nutre de los padrones municipales y otros registros.
• No realiza la exposición pública de listas ni recibe las reclamaciones iniciales de los ciudadanos: eso corresponde a ayuntamientos y consulados, que remiten las reclamaciones a la OCE.
• No tramita las altas, bajas o cambios de domicilio en el padrón municipal ni en el censo; solo revisa, en clave electoral, el resultado cuando se le recurre.

2. Competencias de la JEC sobre el voto por correo

En voto por correo, la JEC también actúa como órgano de dirección, interpretación y garantía, no como ejecutor del procedimiento.

Qué sí hace la JEC respecto al voto por correo:

• Interpretar la LOREG sobre voto por correo (plazos, requisitos, compatibilidad con voto presencial, trato de personas con discapacidad, residentes en el extranjero, etc.) y dictar instrucciones dirigidas a:
  • La Oficina del Censo Electoral (por ejemplo, sobre expedición de certificaciones censales para votar por correo o cancelación de la posibilidad de voto presencial una vez emitido el voto por correo).
  • Correos (modo de identificación del solicitante, custodia de documentación, plazos máximos de admisión y entrega en las mesas electorales, etc.).
  • Las juntas electorales provinciales y de zona (criterios para admitir o excluir votos por correo en el escrutinio, manejo de incidencias).
• Resolver reclamaciones y consultas cuando:
  • Se impugnan decisiones de juntas electorales sobre validez o nulidad de votos por correo concretos.
  • Se cuestionan decisiones de Correos u OCE que tienen incidencia en el derecho de sufragio (por ejemplo, denegación de solicitud, problemas de entrega de documentación electoral, cierre de plazos).
• Fijar criterios ante incidencias generales: por ejemplo, prórrogas excepcionales de plazos de depósito del voto por correo cuando circunstancias extraordinarias lo aconsejan, siempre interpretando la LOREG y sin modificarla.
• Velar por la regularidad del escrutinio: en los recursos contra la proclamación de electos, la JEC puede valorar si un tratamiento incorrecto del voto por correo ha alterado el resultado en una circunscripción y ordenar, en su caso, correcciones o repeticiones parciales de la votación.

Qué NO hace directamente la JEC en voto por correo:

• No recibe ni gestiona solicitudes de voto por correo: esto lo hace Correos (o las oficinas consulares para residentes en el exterior), bajo las normas que fija la ley y las instrucciones de la JEC.
• No confecciona ni envía la documentación al elector: esa tarea corresponde a la Oficina del Censo Electoral, que remite la documentación a través de Correos o de las oficinas consulares.
• No custodia ni transporta sobres de votación: es competencia de Correos y, una vez llegan el día de la elección, de las mesas electorales y juntas de zona.
• No puede alterar por sí misma la ley (plazos, requisitos, supuestos de acceso al voto por correo): solo puede interpretarla; cualquier cambio de régimen requiere reforma legislativa.

3. Relación con otros órganos y control judicial

Las decisiones de la JEC en estas materias son obligatorias para todas las juntas electorales, la OCE, Correos y las administraciones implicadas. No obstante, frente a ciertos acuerdos de la JEC caben recursos contencioso-electorales ante la jurisdicción contencioso-administrativa o, en su caso, el Tribunal Constitucional, lo que actúa como última garantía del derecho de sufragio frente a errores censales o problemas en el voto por correo.

El voto por correo en España se regula principalmente en la Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General (LOREG), desarrollada por el Real Decreto 605/1999, de regulación complementaria de los procesos electorales y por diversas instrucciones de la Junta Electoral Central (JEC), entre ellas la Instrucción 5/2023 sobre identificación en Correos y la Ley Orgánica 12/2022, que reformó el artículo 75 LOREG para los españoles residentes en el extranjero.

La estructura general es similar en elecciones generales, autonómicas, municipales y europeas, con ajustes de calendario en cada convocatoria. A grandes rasgos hay tres colectivos:

• Electores residentes en España (censo general).
• Residentes ausentes en el extranjero (CERA).
• Españoles que se encuentran temporalmente en el extranjero (ERTA).

1. Ciudadanos residentes en España: requisitos y procedimiento

Según la LOREG (art. 72 y 73, en su redacción vigente) y su desarrollo reglamentario:

• Quién puede usar el voto por correo: cualquier elector inscrito en el censo de la circunscripción correspondiente que prevea que el día de la votación no estará en su localidad o no pueda acudir personalmente. Una vez solicitado, ya no puede votar presencialmente en la mesa.
• Solicitud: se dirige a la Delegación Provincial de la Oficina del Censo Electoral y se presenta en cualquier oficina de Correos:
  • Plazo general: desde la fecha de la convocatoria hasta el décimo día anterior al de la votación (LOREG).
  • La solicitud debe hacerse personalmente ante el funcionario de Correos, que exige la exhibición del DNI y comprueba la firma. No se admite fotocopia del DNI como sustitución.
  • En caso de enfermedad o incapacidad que impida formular personalmente la solicitud, puede hacerlo un representante, previa certificación médica oficial y gratuita y poder notarial o consular individualizado, conforme a la LOREG y al Real Decreto 605/1999. La Junta Electoral competente comprueba cada caso.
• Tramitación y recepción de la documentación:
  • Correos remite en el plazo de tres días la solicitud a la Delegación Provincial del Censo Electoral.
  • La Delegación comprueba la inscripción, anota que el elector vota por correo (para que no vote en mesa) y emite el certificado de inscripción.
  • La Oficina del Censo Electoral envía por correo certificado al elector, desde unos 30–34 días después de la convocatoria y antes del sexto día previo a la votación, la documentación: papeletas y sobres electorales, certificado de inscripción, sobre dirigido a la mesa y hoja explicativa.
  • El aviso de recibo de esa documentación debe ser firmado personalmente por el elector, previa nueva acreditación de identidad (DNI, etc.). Si no está en el domicilio, se le cita para que acuda a la oficina de Correos a identificarse y recogerla, él mismo o su representante en los casos previstos.
• Emisión del voto:
  • El elector elige la papeleta, la introduce en el sobre de votación y lo cierra (uno por cada elección si son simultáneas).
  • Introduce el/los sobres de votación y el certificado censal en el sobre dirigido a la mesa electoral.
  • Remite ese sobre por correo certificado a la mesa antes del tercer día previo al de la votación. El envío no necesita franqueo.
  • Correos conserva la correspondencia dirigida a las mesas y la entrega el día de la votación a las 9:00, continuando hasta las 20:00; los sobres que lleguen después se envían a la Junta Electoral de Zona.
  • Al cierre de la votación, el presidente de la mesa introduce en la urna los sobres recibidos por correo, comprobando que se cumplen las condiciones del artículo 73 LOREG y que el elector figura en el censo.

2. Identificación reforzada en Correos (Instrucción JEC 5/2023)

Tras diversos casos de fraude, la Instrucción 5/2023 de la JEC establece que el elector que vote por correspondencia debe entregar personalmente en Correos la documentación de su voto, identificándose con DNI, pasaporte, permiso de conducir, tarjeta de residencia u otro documento oficial válido. Solo se admite entrega por otra persona si esta presenta:

• Autorización firmada por el elector, y
• Fotocopia del documento identificativo del elector, conservándose ambos para remitirlos a la Junta Electoral de Zona.

Los sobres de voto por correo depositados en buzones no son válidos y se remiten a la Junta Electoral de Zona, no a la mesa.

3. Españoles en el extranjero: CERA y ERTA

Para los residentes ausentes (CERA), la LO 12/2022 suprime el “voto rogado” y reforma el artículo 75 LOREG: las Delegaciones Provinciales de la Oficina del Censo Electoral envían de oficio la documentación (sobres de votación, certificados censales, sobres dirigidos a Junta Electoral y consulado, hoja explicativa e información sobre centros de depósito de voto en urna). La ley fija plazos concretos: el envío certificado debe hacerse en una ventana que va, con carácter general, entre el décimo octavo y el vigésimo quinto día posteriores a la convocatoria, y las papeletas oficiales entre aproximadamente el día 29 y el 33, con ajustes si hay recursos contra candidaturas.

Estos electores pueden emitir su voto por correo a la Junta Electoral competente o depositarlo en urna en los consulados, conforme al procedimiento detallado en el artículo 75 LOREG reformado y en la Instrucción 1/2023 de la JEC.

Para los españoles temporalmente en el extranjero (ERTA), la LOREG prevé que el Gobierno, previo informe de la JEC, regule las especialidades del voto por correo mediante normas reglamentarias (entre ellas destaca el Real Decreto 1621/2007, citado en la propia LOREG). El esquema general es análogo: inscripción o comunicación como elector temporal, recepción de la documentación en el extranjero y emisión del voto por correo o ante la oficina consular en los plazos fijados para cada proceso.

En todos los casos, el requisito común de fondo es estar inscrito en el censo correspondiente, respetar los plazos legales, cumplir las exigencias de identificación personal y utilizar siempre los canales oficiales (Correos o consulados) en la forma prevista por la LOREG y sus disposiciones de desarrollo.