Puigdemont puede volver: qué falta para aplicar la amnistía

La llamada Ley de Amnistía es la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. A 6 de octubre de 2026 su tramitación parlamentaria está completamente concluida: fue aprobada por Congreso y Senado, sancionada por el Rey y publicada en el BOE el 11 de junio de 2024, entrando en vigor al día siguiente. Desde entonces, la cuestión ya no es parlamentaria sino judicial y constitucional (aplicación por los tribunales y control del Tribunal Constitucional).

1. Estado de la tramitación parlamentaria

Según la información oficial del Congreso y el BOE:

• La iniciativa tramitada fue la Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (expediente 122/000019), presentada por el Grupo Socialista.
• En el Congreso se:
  • Tomó en consideración el 12 de diciembre de 2023.
  • Rechazaron las enmiendas a la totalidad el 10 de enero de 2024 (la proposición siguió viva).
  • Aprobó un primer dictamen el 30 de enero y, tras no lograr la mayoría absoluta en el voto final de conjunto, volvió a Comisión.
  • Aprobó un nuevo dictamen en Comisión el 7 de marzo y, finalmente, el Pleno del 14 de marzo lo aprobó por mayoría absoluta y lo remitió al Senado.
• En el Senado:
  • Se calificó y admitió a trámite en marzo de 2024.
  • Se aprobaron enmiendas y, sobre todo, un veto al texto, que se elevó al Pleno y fue aprobado el 14 de mayo de 2024.
• De vuelta al Congreso, el 30 de mayo de 2024 el Pleno levantó el veto del Senado por 177 votos a favor y 172 en contra, ratificando el texto enviado previamente a la Cámara Alta. En ese momento, concluyó la tramitación parlamentaria y la ley quedó lista para su publicación en el BOE (nota oficial del Congreso: nota de 30/05/2024).
• El texto definitivo se publicó como Ley Orgánica 1/2024 en el BOE del 11 de junio de 2024 (BOE 11/06/2024). La disposición final tercera establece que la ley entra en vigor el día de su publicación.

Por tanto, a efectos parlamentarios y formales, la Ley de Amnistía está plenamente aprobada, sancionada, promulgada y en vigor. No quedan fases pendientes en Congreso o Senado.

2. Qué ha pasado después: Tribunal Constitucional

Tras su entrada en vigor, distintos actores (comunidades autónomas, grupos parlamentarios, etc.) interpusieron varios recursos de inconstitucionalidad y recursos de amparo. De acuerdo con la jurisprudencia más reciente:

• El Tribunal Constitucional ha dictado varias sentencias durante 2025 y 2026 (por ejemplo, STC 137/2025 y otras posteriores) que avalán el núcleo de la ley, rechazando los principales recursos y fijando doctrina sobre la amnistía.
• Algunos preceptos han sido matizados (por ejemplo, partes del artículo 1.3), pero el esquema general de la amnistía y su aplicabilidad se mantiene.
• Importante: el recurso de inconstitucionalidad contra una ley estatal no suspende su vigencia. La ley ha seguido en vigor mientras el TC deliberaba y, una vez resueltos los recursos principales, su posición constitucional queda sustancialmente confirmada.

3. Siguientes pasos para su aplicación definitiva

Con la fase parlamentaria cerrada y el control constitucional encarrilado, los “siguientes pasos” son esencialmente de aplicación judicial y ejecución práctica:

1. Aplicación caso por caso por jueces y tribunales. La propia LO 1/2024 atribuye a los órganos judiciales la competencia para aplicar la amnistía:
   • Deben examinar si los hechos encajan en el ámbito objetivo (tipo de conductas), temporal y subjetivo (personas afectadas) definido en la ley.
   • Pueden hacerlo de oficio o a instancia de parte, en cualquier fase del procedimiento.
2. Decisiones sobre cada procedimiento afectado. Cuando la ley resulte aplicable, el órgano judicial debe:
   • Declarar la extinción de la responsabilidad penal, administrativa o contable.
   • Archivar o sobreseer las causas pendientes.
   • Levantar medidas cautelares, órdenes de detención, embargos, etc., vinculados únicamente a hechos amnistiados.
3. Ejecución de efectos registrales y administrativos. Las resoluciones firmes que apliquen la amnistía deben trasladarse a:
   • Registros de antecedentes penales.
   • Órganos administrativos (por ejemplo, para levantar sanciones o inhabilitaciones).
   • Tribunal de Cuentas u otros órganos contables, cuando proceda.
4. Recursos internos y, en su caso, cuestiones europeas. Las decisiones sobre la aplicación o denegación de la amnistía pueden ser recurridas:
   • Mediante los recursos ordinarios y extraordinarios previstos en cada jurisdicción.
   • Planteando, en su caso, cuestiones de inconstitucionalidad o prejudiciales ante el TJUE sobre la interpretación de la ley y su compatibilidad con el Derecho de la Unión.
5. Seguimiento político y social. El debate se ha desplazado del Parlamento a:
   • La respuesta de la cúpula judicial (Tribunal Supremo, Audiencia Nacional, tribunales superiores).
   • El impacto real sobre la situación penal y política de los afectados (por ejemplo, el retorno o plena rehabilitación de determinados líderes).

En síntesis: la Ley de Amnistía ya está aprobada y vigente. Los pasos pendientes para su “aplicación definitiva” no son nuevas votaciones, sino la plena ejecución judicial y administrativa de sus mandatos y la resolución de los últimos flecos ante el Tribunal Constitucional y, en su caso, ante instancias europeas.

En el proceso penal español, el magistrado instructor del Tribunal Supremo cumple esencialmente las mismas funciones que cualquier juez de instrucción, pero adaptadas a la condición de órgano jurisdiccional superior y, en su caso, a la presencia de aforados estatales (diputados, senadores, miembros del Gobierno, etc.). Su estatuto se apoya, de forma conjunta, en la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim), en la Ley de 9 de febrero de 1912 sobre causas contra senadores y diputados y en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.

1. Funciones estrictamente instructoras

El magistrado instructor es el responsable de la fase de instrucción en las causas penales que corresponden al Tribunal Supremo (delitos cometidos por aforados estatales, determinados delitos de competencia del TS, etc.). Entre sus atribuciones básicas están:

• Dirigir la investigación del hecho punible: acordar la incoación de causa especial, delimitar su objeto, ir concretando los hechos y las personas eventualmente responsables.
• Ordenar y practicar diligencias de investigación: declaraciones de investigados y testigos, informes periciales, entradas y registros, intervenciones de comunicaciones, etc., siempre con los requisitos y límites que prevé la LECrim.
• Velar por la regularidad procesal: decidir sobre la personación de acusaciones y defensas, sobre nulidades y sobre la correcta documentación de las actuaciones.
• Concluir la instrucción mediante resolución motivada: proponiendo el sobreseimiento o bien la apertura del juicio oral ante la Sala de enjuiciamiento competente dentro del propio Tribunal Supremo.

Aunque formalmente la competencia corresponde a la Sala de lo Penal (Segunda), la práctica y la normativa procesal suponen que un magistrado concreto es designado como instructor, de manera que asegure la separación entre quien investiga y la Sala que juzga.

2. Medidas cautelares personales y reales

Como juez de instrucción, el magistrado instructor del Supremo puede adoptar medidas cautelares previstas en la LECrim, siempre bajo los principios de necesidad, proporcionalidad y motivación:

• Medidas personales: detención en caso de flagrancia, prisión provisional, libertad provisional con fianza o con medidas alternativas (retirada de pasaporte, obligación de comparecer, prohibiciones de aproximación o comunicación, etc.). Para aforados, estas decisiones se subordinan a la regla especial de la Ley de 1912: en delito flagrante puede acordar la detención y dar cuenta al Tribunal, que a su vez debe comunicar de inmediato a la Cámara correspondiente.
• Medidas reales: embargo de bienes, fianzas, otras garantías patrimoniales para asegurar responsabilidades civiles o la eventual multa.

En causas contra senadores y diputados, la Ley de 1912 dispone que, una vez tramitado el suplicatorio y mientras el Senado o el Congreso no autoricen el procesamiento, las actuaciones quedan en suspenso salvo las encaminadas a revisar o revocar decisiones ya adoptadas sobre detención, prisión o procesamiento. Esta suspensión limita la continuidad de la instrucción, pero no impide que el instructor mantenga o revise las medidas cautelares ya acordadas dentro de los márgenes legales.

3. Relación con la Sala de lo Penal y la Sala Especial del art. 61 LOPJ

El magistrado instructor actúa dentro de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo:

• La Sala es el órgano competente para conocer de la causa contra aforados (Ley de 1912: “Sala de lo Criminal del Tribunal Supremo”), pero la instrucción se encomienda a un magistrado para garantizar la imparcialidad del enjuiciamiento.
• Las decisiones estructurales (por ejemplo, apertura de juicio oral, determinados incidentes de especial relevancia) se adoptan por la Sala», a la que el instructor eleva lo actuado.

La Sala Especial del artículo 61 LOPJ no asume la instrucción ordinaria de las causas penales, pero sí puede intervenir en aspectos conexos (por ejemplo, determinadas cuestiones de recusación de magistrados del propio Supremo o incidentes excepcionales ligados a su composición). En ese contexto, las actuaciones del instructor pueden quedar sometidas al control de esta Sala cuando la legislación orgánica remite a ella conflictos que afectan a la propia estructura del Tribunal.

4. Límites, controles y derechos de defensa

Las atribuciones del magistrado instructor están sometidas a diversos contrapesos y garantías:

• Sujeción estricta a la ley: debe actuar conforme a la LOPJ, la LECrim y la normativa especial sobre aforados, así como a los derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente.
• Control de la propia Sala: sus resoluciones más relevantes pueden ser recurridas ante una Sala del propio Tribunal Supremo, que revisa la corrección jurídico-procesal de la instrucción (por ejemplo, recursos frente a ciertas medidas cautelares o frente a la decisión de procesar).
• Derecho de defensa: los investigados y las demás partes tienen derecho a asistencia letrada, a conocer los cargos (salvo limitaciones temporales por secreto de las actuaciones), a recurrir las resoluciones del instructor y a proponer diligencias de investigación.
• Secreto de sumario y plazo de instrucción: el instructor puede acordar el secreto de las actuaciones en los términos y con los plazos que la LECrim permite, y debe respetar los límites temporales de la instrucción reforzados por reformas recientes (dirigidas a evitar investigaciones indefinidas).

En definitiva, el magistrado instructor del Tribunal Supremo concentra la función de dirigir y ordenar la investigación penal en las causas de máxima relevancia institucional, pero lo hace bajo un entramado de normas orgánicas y procesales que equilibran eficacia investigadora y garantías de los aforados y del resto de partes, y bajo el control último de las Salas del propio Supremo y, en su caso, del Tribunal Constitucional.

En la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, un acto solo puede considerarse amnistiado si cumple simultáneamente una serie de requisitos objetivos (materiales y temporales), subjetivos y procedimentales, y si no incurre en ninguna de las exclusiones expresas de la propia ley.

1. Requisito material: tipo de actos amnistiables

Según el artículo 1, quedan amnistiados actos que generen responsabilidad penal, administrativa o contable cuando estén vinculados al denominado proceso independentista catalán, en particular a las consultas del 9 de noviembre de 2014 y del 1 de octubre de 2017. De forma resumida, deben encajar en alguno de estos bloques:

• Actos para reivindicar o procurar la independencia de Cataluña o que contribuyan a dicha finalidad (art. 1.1.a), incluyendo:
  • Delitos como usurpación de funciones públicas o malversación solo cuando se destinen a financiar o facilitar esos objetivos y sin propósito de enriquecimiento personal.
  • Actuaciones de divulgación, apoyo político, búsqueda de experiencias comparadas o de apoyos al proyecto independentista.
  • Asistencia, colaboración, asesoramiento, representación, protección o seguridad prestadas a líderes o responsables de esas conductas.
• Actos de convocatoria, promoción o organización de las consultas del 9N 2014 y 1O 2017, realizados sin competencia o declarados ilícitos, así como los que hubieran contribuido a su realización (art. 1.1.b), con la misma regla sobre malversación sin ánimo de enriquecimiento.
• Actos de desobediencia, desórdenes públicos, atentado, resistencia u otros contra el orden público para permitir la celebración de las consultas o sus consecuencias (art. 1.1.c), incluyendo:
  • Aprobación o ejecución de leyes, normas o resoluciones para hacer posibles esas consultas.
  • Expresiones de crítica, agravio o apoyo a las personas encausadas o a la causa independentista, incluso a través de medios de comunicación, internet o manifestaciones.
• Actos de desobediencia, desórdenes públicos, atentado, resistencia o similares realizados para mostrar apoyo a esos fines o a los encausados o condenados por los delitos amnistiados (art. 1.1.d).
• Actuaciones en el curso de actuaciones policiales dirigidas a dificultar o impedir la realización de los actos amnistiables (art. 1.1.e).
• Actos de favorecimiento, facilitación o conexión material con los anteriores (art. 1.1.f).

El artículo 1.2 añade que se amnistían cualquier grado de ejecución (incluidos actos preparatorios) y toda forma de autoría o participación.

2. Requisito temporal

El requisito temporal es muy preciso (art. 1.1 y 1.3):

• En principio, los actos deben haberse realizado entre el 1 de noviembre de 2011 y el 13 de noviembre de 2023.
• Si la conducta comenzó antes del 1 de noviembre de 2011, queda amparada solo si su ejecución terminó después de esa fecha.
• Si comenzó antes del 13 de noviembre de 2023, puede quedar incluida aunque finalizara con posterioridad.

3. Requisitos subjetivos

La ley no limita la amnistía a un colectivo cerrado: se proyecta sobre quienquiera que haya intervenido en actos que encajen en el ámbito objetivo y temporal descrito, incluyendo:

• Autoridades y funcionarios (tanto los que impulsan el proceso independentista como quienes actuaron en su persecución, por ejemplo, en actuaciones policiales).
• Particulares y representantes de entidades públicas o privadas.
• Terceros que prestaran apoyo, asesoramiento, seguridad o difusión.

Un límite clave es el ánimo de enriquecimiento: el artículo 1.4 excluye de la amnistía, dentro de los supuestos de malversación, aquellos casos en que haya habido propósito de obtener un beneficio patrimonial personal; la aplicación de fondos públicos a los fines políticos descritos, sin ese ánimo, no se considera enriquecimiento.

4. Exclusiones materiales expresas

El artículo 2 establece una lista cerrada de actos que, aunque pudieran estar conectados con el contexto descrito, no pueden ser amnistiados:

• Delitos dolosos graves contra las personas con resultado de muerte, aborto, graves lesiones al feto, pérdida o inutilidad de órgano, sentido, impotencia, esterilidad o grave deformidad.
• Torturas y tratos inhumanos o degradantes en el sentido del artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, salvo aquellos que no alcancen el umbral mínimo de gravedad descrito por la ley.
• Actos calificables como terrorismo según la Directiva (UE) 2017/541 que hayan causado intencionadamente graves violaciones de derechos humanos (especialmente de los artículos 2 y 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos) o del derecho internacional humanitario.
• Delitos motivados por odio o discriminación (racistas, antisemitas, antigitanos, por religión, etnia, sexo, orientación o identidad sexual o de género, género, aporofobia, exclusión social, enfermedad o discapacidad).
• Delitos que afecten a los intereses financieros de la Unión Europea.
• Delitos contra la comunidad internacional

5. Requisitos procedimentales básicos

El Título III fija cómo se aplica la amnistía:

• La competencia corresponde a los órganos judiciales o administrativos que conozcan del asunto, y al Tribunal de Cuentas en lo contable.
• Los jueces deben aplicarla de oficio o a instancia de parte o del Ministerio Fiscal, siempre con audiencia de Fiscalía y partes.
• Las personas afectadas disponen de un plazo de cinco años para solicitar la amnistía desde la entrada en vigor de la ley.

En síntesis, para que un acto sea amnistiado debe encajar en el núcleo político-objeto de la ley (proceso independentista catalán y las consultas de 2014 y 2017), haberse realizado en el periodo temporal fijado, no perseguir enriquecimiento personal cuando implique fondos públicos, no incurrir en ninguna de las exclusiones del artículo 2 y ser reconocido como tal por la autoridad competente siguiendo el procedimiento del Título III.